Verwaltungsgericht
Urteil vom 24. Mai 2017
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Frey
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___ vertreten durch B.___
Beschwerdeführerin
gegen
Einwohnergemeinde C.___
Beschwerdegegnerin
betreffend Wasser-/Abwasserrechnung
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Die A.___ in C.___ bezweckt gemäss Handelsregisterauszug den Betrieb eines Kunststoffwerkes mit Formenbau.
2. Nach der Ablesung der beiden Wasserzähler der Liegenschaft forderte die C.___ am 16. Januar 2015 Wasser- und Abwassergebühren von total CHF 64‘943.30 inkl. MWST. Mit Einsprache vom 22. Januar 2015 akzeptierte die Gesellschaft diese Rechnung nicht. Am 5. Juli 2016 wies die Gemeinde C.___ die Einsprache ab. Die Einsprecherin habe Ratenzahlungen zugesichert und auch drei Raten von total ca. CHF 15‘000.00 bezahlt. Die Gemeinde sei zu keinen weiteren Verhandlungen mehr bereit und werde den offenen Betrag inkl. Verzugszinsen eintreiben. Der offene Posten belaufe sich abzüglich der geleisteten Raten auf CHF 50‘070.00.
3. Mit Beschwerde vom 18. Juli 2016 gelangte die A.___ an die Kantonale Schätzungskommission und beantragte, die Gebührenrechnung sei aufzuheben. Die Schätzungskommission wies die Beschwerde am 20. Oktober 2016 ab, soweit sie darauf eintrat. Der Entscheid wurde am 4. November 2016 verschickt und am 7. November 2016 zugestellt.
4. Die A.___ liess am 17. November 2016 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Die Hauptanträge lauteten ursprünglich zusammengefasst: Die Gebührenrechnung sei aufzuheben und die Gemeinde sei zu verpflichten, die Betreibung zurückzuziehen. Eventuell sei festzustellen, dass die Gebühren für das Abwasser nicht geschuldet seien. Der Beschwerde wurde aufschiebende Wirkung erteilt. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt ungenügend festgestellt. Es sei zwar Wasser bezogen worden, dies sei aber im Untergrund versickert und nicht in die Kanalisation eingeleitet worden. Im Leitungsnetz der Gemeinde habe ein Leck bestanden, über das das Wasser verloren gegangen sei. Das Leck habe nach dem Wassermesser, aber vor der Hausinstallation beanstanden. Auch mit einer Färbung habe man nicht herausfinden können, wohin das Wasser versickere. Das Wasser sei jedenfalls nicht der Abwasserreinigungsanlage zugeführt worden. Wegen des Verzugszinses seien vorsorglich Ratenzahlungen geleistet worden. Die Gebührenrechnung sei damit nicht anerkannt worden. Das Rechtsöffnungsbegehren für die Gebühr sei abgewiesen worden. Die Gebührenrechnung sei nicht als Verfügung bezeichnet, nicht unterzeichnet und nicht begründet. Sie sei nichtig. Die Gemeinde hätte sofort handeln müssen, als sie das Leck festgestellt habe. Sie habe gegen die Schadensminderungspflicht verstossen. Das Äquivalenzprinzip werde verletzt, denn das Wasser sei nicht in die Kanalisation geflossen. Das (ungewollte) Versickern benötige entgegen den Ausführungen der Vorinstanz keiner Bewilligung. Es lasse sich nicht beurteilen, ob das Kostendeckungsprinzip der Spezialfinanzierung eingehalten worden sei. Mit dem Verzicht darauf, Unterlagen zu edieren, sei der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden.
5. Die Gemeinde C.___ beantragte in ihrer Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen.
6. Da die Ausführungen in der Beschwerdebegründung zum Teil unverständlich waren, sind weitere Unterlagen eingeholt worden. Der Zähler, auf dem der hohe Wasserverbrauch festgestellt worden ist, liegt in der Waschküche der Liegenschaft der Beschwerdeführerin. Die Gemeinde liess wissen, der Unterhalt der Hauszuleitung sei Sache des Eigentümers. Es sei eine Filteranlage ausgefallen. Dies habe zur Folge gehabt, dass die Produktionsanlage ununterbrochen mit Frischwasser versorgt worden sei, was zu dem hohen Wasserverbrauch geführt habe. Das Wasser sei anschliessend in die Kanalisation eingeleitet worden. Nun führte der Anwalt der Beschwerdeführerin aus: «Unbestritten war und ist, dass die Beschwerdeführerin das Wasser gemäss der angefochtenen Gebührenrechnung vom 13. Januar 2015 (vgl. Urk. 3) bezogen hat und dieses über den Wasserzähler (Nr. 5006334) gelaufen ist.» Das Wasser sei einem Systemtrenner im Erdgeschoss zugeführt worden. Der Systemtrenner sei defekt gewesen. Das Rücklaufventil habe nicht mehr richtig geschlossen. Das Wasser sei über das Überdruckventil versickert. Es sei in der Halle aber zu keinem Wasserschaden gekommen. Ein Einfärbversuch sei erfolglos geblieben. Man habe den Systemtrenner ausgewechselt. Seither sei kein gesteigerter Wasserverbrauch mehr festzustellen. Die Rechnung für den neuen Systemtrenner habe sich nicht auffinden lassen. Die Gemeinde könne nicht beweisen, dass das Wasser in die Kanalisation eingeleitet worden sei. Das Äquivalenzprinzip werde verletzt.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Wie das Verwaltungsgericht bereits mehrfach in Urteilen festgehalten hat (VWBES.2009.300; VWBES.2012.209; VWBES.2012.374) erfüllt eine Rechnung in aller Regel die an eine Verfügung gestellten Anforderungen nicht (siehe eingehend dazu das Urteil des Bundesgerichts 2C_444/2015 vom 4. November 2015). Verfügungen sind als solche zu bezeichnen (§ 19 Abs. 2 VRG) und den Parteien schriftlich zu eröffnen, soweit nötig oder durch Gesetz vorgeschrieben zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (§ 21 Abs. 1 VRG). Das Erfordernis der Schriftlichkeit bedeutet nach Lehre und Rechtsprechung, dass die Verfügung rechtsgültig unterschrieben sein muss. Im vorliegenden Fall fehlt es bei der Rechnung sowohl an der Bezeichnung als Verfügung wie auch insbesondere an der Unterzeichnung durch eine unterschriftsberechtigte Person, während die Berechnungsgrundlagen aus der Abrechnung ersichtlich und das Rechtsmittel genannt sind. Die fehlende Unterschrift hat die Rechtsprechung als Nichtigkeitsgrund genügen lassen (SOG 2012 Nr. 17 betreffend Anschlussgebühr für Wasser und Abwasser). Dies dürfte aber nicht für Massenverfügungen wie Wasserrechnungen gelten (Urteil des Bundesgerichts 5P.178/2003). Aber auch eine den Formvorschiften widersprechende Verfügung bleibt eine Verfügung. Es ist nach dem tatsächlichen rechtlichen Gehalt zu fragen. Werden Formvorschriften missachtet, stellt dies eine mangelhafte Eröffnung dar, aus der den Parteien kein Nachteil erwachsen darf. Nur dort, wo Formvorschriften schwer verletzt sind, darf Nichtigkeit angenommen werden (Häfelin/Müller/Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2016, Rz 872 und 1119). Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin Einsprache erheben können. Die Einsprache wurde behandelt. Spätestens der Beschluss des Einwohnergemeinderats vom 5. Juli 2016 stellt eine gültige anfechtbare Verfügung dar.
3. Die Beschwerdeführerin sieht ihren Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs dadurch verletzt, dass die Vorinstanz nicht alle anerbotenen Beweise abgenommen hat. Selbst die Untersuchungsmaxime verbietet es dem Richter nicht, auf die Erhebung eines angebotenen Beweismittels zu verzichten, wenn er in antizipierter Beweiswürdigung zum Schluss gelangt, die angebotenen Beweise seien nicht geeignet oder erheblich. Dem Gericht ist es nicht versagt, einem beantragten Beweismittel die Erheblichkeit oder Tauglichkeit abzusprechen oder auf die Abnahme von Beweisen zu verzichten, wenn es aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und willkürfrei davon ausgehen darf, diese würde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert Das Bundesgericht greift in eine antizipierte Beweiswürdigung nur ein, wenn sie willkürlich und damit offensichtlich unhaltbar ist (BGE 134 I 140 E. 5.3 S. 148; 130 III 591 E. 5.4 S. 602; Urteil des Bundesgerichts 4A.505/2012 vom 6. Dezember 2012).
4.1 Dass das Wasser über den Zähler lief und bezogen wurde, ist mittlerweile anerkannt. Strittig ist bloss noch die Gebühr für das Abwasser. Die Beschwerdeführerin behauptet, das bezogene Wasser sei gar nie in die Kanalisation eingeführt worden, sondern beim Systemtrenner durch das Überdruckventil versickert. Wie sich indessen dem im Internet abrufbaren Technischen Katalog Haustechnik der Firma «Honeywell» entnehmen lässt, weist der Systemtrenner aus Edelstahl «BA295l» gar kein Überdruckventil, sondern bloss ein Ablassventil auf (www.honeywell-haustechnik.de, zuletzt besucht am 18. Mai 2017). Das System ist geeignet zur Absicherung von Trinkwasseranlagen gegen Rückdrücken, Rückfliessen und Rücksaugen. Der Systemtrenner ist eine Armatur, wie z.B. ein Wasserhahn. Die Armatur befand sich in der Halle. Wenn 11‘636 m3 Wasser in (maximal) fünfeinhalb Monaten «verschwinden», hätte ein Wasserschaden festgestellt werden müssen. Ca. 70 m3 pro Tag versickern nicht einfach so. Es liegt deshalb die Annahme nahe, das Wasser sei in die Kanalisation gelangt.
4.2 Rein rechtlich kann dies aber offenbleiben: § 6 des kommunalen Reglements über Abwassergebühren stellt für die Benutzungsgebühren auf den Wasserverbrauch ab. Es wird kein Sonderfall nach § 7 geltend gemacht. Auch wer seinen Rasen wässert oder die Blumen giesst, zahlt auf dem bezogenen Wasser die Abwassergebühr, obschon er nichts in die Kanalisation einleitet.
5.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich auf das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip. Vorab beachtlich ist hier jedoch das Legalitätsprinzip. Im Bereich des Abgaberechts ist das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Öffentlich-rechtliche Geldleistungspflichten bedürfen grundsätzlich einer formell-gesetzlichen Grundlage. Liegt die Regelungsbefugnis auf Grund der kantonalen Kompetenzordnung bei der Gemeinde, erfüllen die durch eine Gemeindeversammlung oder ein Gemeindeparlament erlassenen Reglemente das Erfordernis einer formell-gesetzlichen Grundlage (BGE 127 I 60 E.2e S. 66; Adrian Hungerbühler: Grundsätze des Kausalabgaberechts, in: ZBl 2003, S. 515, Urteil des Bundesgerichts 2C_958/2015/ 2C_959/2015 vom 6. Juni 2016). Indes hat die Rechtsprechung diese Anforderungen bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Namentlich dürfen sie dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe bereits durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (insb. Kostendeckungsund Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt die Schutzfunktion erfüllt (vgl. BGE 135 I 140). Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 8 BV); es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 135 I 130 E. 2 S. 133; vgl. auch BGE 126 I 180 E. 3a/aa S. 188 mit Hinweisen; BGE 140 I 180 f.)
5.2 Dass die Gemeinde für die Siedlungsentwässerung ein Reglement erlassen muss, ist kantonal vorgeschrieben (§ 3 Abs. 1 lit. b der Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und Gebühren, GBV, BGS 711.41). § 47 GBV schreibt für Abwasserbeseitigungsanlagen auch Benützungsgebühren vor. Das Reglement über Abwassergebühren der Gemeinde ist ein Gesetz im formellen Sinn. Es wurde von der Gemeindeversammlung beschlossen und vom Regierungsrat genehmigt (RRB 2008/324 vom 4. März 2008). Die zugehörige Gebührenordnung, ein Gemeindeversammlungsbeschluss, enthält einen Gebührenrahmen. Die Verbrauchsgebühren für Abwasser dürfen sich danach pro Kubikmeter auf CHF 1.50 bis CHF 4.80 belaufen. Die aktuelle Gebühr, die jährlich mit dem Budget von der Gemeindeversammlung beschlossen wird, beträgt CHF 2.80, schöpft also den Gebührenrahmen bei weitem nicht aus. Die gesetzliche Grundlage für die verlangte Gebühr ist ausreichend.
5.3 Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen, wie gesagt, die Gesamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten. Die Bestimmung des Verwaltungszweigs, auf dessen Gesamtkosten es ankommen soll, ist indessen schwierig. Das Prinzip findet denn auch bloss dann Anwendung, wenn entweder keine oder keine genügend bestimmte formell gesetzliche Grundlage besteht. Dies ist vorliegend nicht der Fall (Hungerbühler, a.a.O., S. 520 f.). Das Kostendeckungsprinzip gilt zudem für Benutzungsgebühren grundsätzlich nicht bzw. bloss beschränkt. Es darf sich ein Überschuss ergeben; es dürfen Reserven gebildet werden (Peter Karlen: Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht in: URP 1999, S. 543; Klaus A. Vallender: Grundsätze des Kausalabgaberechts, Bern 1976, S. 73). § 117 Abs. 2 GWBA (Gesetz über Wasser, Boden, Abfall, BGS 612.15) verlangt eine Vollkostenrechnung und eine Abschreibung zum Wiederbeschaffungswert auf das Ende der Lebensdauer. Namentlich, wenn in der Vergangenheit zu tiefe Gebühren verlangt worden sind, was recht oft der Fall gewesen sein dürfte, kann es sein, dass nun eine Gebühr verlangt werden muss, die die heute gerade anfallenden Kosten überschreitet, um die gesetzlich verlangten Rückstellungen zu bilden.
5.4 Das Äquivalenzprinzip gebietet, wie gesagt, dass die Höhe der Abgabe im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der vom Staat erbrachten Gegenleistung steht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 2807). Die Gemeinde verlangt, wie sich der Rechnung vom 16. Januar 2015 entnehmen lässt, für den Kubikmeter Wasser insgesamt CHF 5.20; davon entfallen CHF 2.80 auf die Abwasserbeseitigung. Dies ist nicht besonders teuer. Solothurnische Gemeinden verlangen für die Abwasserbeseitigung zwischen CHF 1.00 und CHF 6.00 pro Kubikmeter. Der Median liegt (je nach Haushaltstyp) ungefähr bei CHF 2.45 (Amt für Umwelt [Hrsg.]: Trinkwasser- und Abwassergebühren im Kanton Solothurn, 2009, S. 2 und 24). Die Gebühr ist nicht übersetzt. Es kann auf die ausführlichen Erwägungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden.
6. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1‘500.00 festzusetzen sind. Es kommt nicht in Betracht, eine Parteientschädigung auszurichten.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Beschwerdeführerin hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1‘500.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad