SOG 2014 Nr. 26
§ 45 f. VSG, §§ 56 und 59 VV VSG. Zur Beurteilung der Zumutbarkeit eines Schulwegs sind die Verhältnisse des Einzelfalls, bezogen auf das betroffene Kind, massgebend.
Sachverhalt:
Die Eltern von A. ersuchten darum, dass ihre Tochter die Schule im Nachbardorf besuchen dürfe, da ihr Haus direkt an der Grenze zur Nachbargemeinde liege und ihr Leben dorthin orientiert sei. Die Tochter besuche dort auch die Spielgruppe und das Mutter- und Kinder-Turnen. Der Weg zum Kindergarten und der Schule der Wohngemeinde sei zu gefährlich und auch erheblich länger. Das Departement für Bildung und Kultur lehnte den Antrag ab und verfügte, A. habe den Kindergarten und die Schule in der Wohngemeinde zu besuchen. Das Verwaltungsgericht heisst eine dagegen erhobene Beschwerde teilweise gut, indem es A. gestattet, den Kindergarten in der Nachbargemeinde zu besuchen.
Aus den Erwägungen:
2.1 § 45 Volksschulgesetz (VSG, BGS 413.111) regelt den Schulort. Grundsätzlich gilt, dass die Schulpflicht in der Schulgemeinde des Wohnortes zu erfüllen ist (§ 45 Abs. 1 VSG). Gemäss § 46 VSG kann die kantonale Aufsichtsbehörde namens des Departements aus schulorganisatorischen Gründen oder in besonderen Fällen für einzelne Schüler den Besuch der Schule in einer anderen Gemeinde oder eines anderen öffentlichen Schulträgers gestatten.
Seit 1. August 2012 ist nach Beitritt des Kantons Solothurn zum HarmoS-Konkordat und den entsprechenden Volksabstimmungen der Kindergarten Teil der Volksschule (vgl. auch unten Ziff. 3.1). § 45 f. VSG finden deshalb seither auch auf den Kindergarten Anwendung. Zu beachten ist jedoch, dass die entsprechenden Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen unverändert blieben und nicht an das neue Eintrittsalter in die Volksschule angepasst wurden. Ebenso basieren die bisherige Praxis sowohl des Regierungsrates (z.B. GER 2001 Nr. 10) wie auch des Verwaltungsgerichts (z.B. SOG 2010 Nr. 14) auf der früheren gesetzlichen Regelung des Kindergartenbesuchs.
2.2 Die in § 46 VSG genannten besonderen Fälle werden in § 56 ff. Vollzugsverordnung zum Volksschulgesetz (VV VSG, BGS 413.121.1) geregelt. Ein besonderer Fall im Sinne des Gesetzes liegt nach § 56 Abs. 1 VV VSG vor, wenn der Schulweg unverhältnismässig weit, beschwerlich oder gefährlich ist (lit. a), die Eltern des Schülers in einer anderen Gemeinde ein Geschäft führen und der Schulbesuch in dieser Gemeinde im Interesse des Kindes ist (lit. b) oder gesundheitliche oder soziale Gründe oder besondere Begabungen vorliegen (lit. c). (…)
In § 59 VV VSG (Inkrafttreten am 1. Januar 2009) ist festgehalten, welche Kriterien bei der Beurteilung, ob ein Schulweg unverhältnismässig weit oder beschwerlich ist, insbesondere zu berücksichtigen sind. Es sind dies: a) Alter des Kindes und die von ihm besuchte Schulart; b) geistige und körperliche Gesundheit des Kindes; c) Distanzen und Höhendifferenzen; d) Verkehrsdichte; e) Strassenbreite und –zustand, Kreuzungen und Einmündungen; f) Vorhandensein von Trottoirs, Radwegen und Radstreifen; g) Zahl der Kinder, die gleichzeitig auf dem gleichen Schulweg sind; h) Zumutbarkeit, ein Fahrrad zu benützen; i) Möglichkeit, öffentliche Verkehrsmittel zu benützen. Damit ist für die Beurteilung einer Sonderregelung nicht mehr primär der Vergleich des Schulweges zum ordentlichen Schulort im Sinne von § 45 VSG mit jenem zu einem anderen potentiellen Schulort ausschlaggebend, sondern in erster Linie die Verhältnismässigkeit des Schulweges zum ordentlichen Schulort an sich.
3.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, der Kindergarten- und der Schulweg von A. seien unverhältnismässig weit, beschwerlich und gefährlich. Da der voraussichtliche Kindergarten- und Schulweg nicht identisch sein würden, müssten diese Wege jeweils einzeln auf ihre Verhältnismässigkeit untersucht werden. Dies gebiete sich, obwohl der Kindergarten als Folge der Umsetzung des Volksentscheides vom 26. September 2010 zum Beitritt des Kantons Solothurn zur interkantonalen Vereinbarung vom 14. Juni 2007 über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (HarmoS-Konkordat) seit dem 1. August 2012 wie die Primarschule Teil der Regelschule und damit der Volksschule sei. (…)
3.2.1 Der für A. vorgesehene Kindergartenweg in der Wohngemeinde ist etwa 750 Meter lang. (…) Sofern keine zusätzlichen Erschwernisse, wie bedeutende Höhenunterschiede oder besonders steile Partien hinzukommen, so gelten nach der Praxis für Schulkinder rund 2,5 km oder eine halbe Stunde Fussmarsch in jedem Fall als zumutbar. (…) Vorliegend bestehen keine derartigen Hindernisse, womit der Weg von der Distanz her ohne weiteres als zumutbar zu bezeichnen wäre.
3.2.2 Die Beschwerdeführer bringen vor, der Weg zum Kindergarten des Wohnorts sei zu gefährlich für A. (…)
3.2.3 Auch wenn in § 59 VV VSG dem Marginale der Bestimmung nach lediglich Kriterien zur Beurteilung der Verhältnismässigkeit der Weite und Beschwerlichkeit eines Schulweges aufzählt werden, so macht es doch Sinn, diese Kriterien analog auch zur Beurteilung der Gefährlichkeit des Schulweges heranzuziehen. Gemäss lit. a der genannten Bestimmung ist das Alter des Kindes und die von ihm besuchte Schulart zu berücksichtigen. Daraus folgt, dass ein Kindergarten- resp. Schulweg nicht generell oder abstrakt als (zu) gefährlich oder ungefährlich eingestuft werden kann, sondern das Alter des konkret betroffenen Kindes zu berücksichtigen ist (vgl. dazu auch Herbert Plotke: Schweizerisches Schulrecht, Bern 2003, Ziff. 8.121, S. 227).
3.2.5 Bei Kindergartenbeginn wird A. 4 Jahre und 9 Monate alt sein. Auf dem Weg zum Kindergarten müsste sie mindestens zwei vielbefahrene Strassen – wobei eine davon in diesem Bereich mehrspurig ist – und einen Bahnübergang überqueren.
Die mehrspurige C.-Strasse ist insbesondere zu Zeiten des Berufsverkehrs eine viel befahrene Strasse (durchschnittlicher Tagesverkehr gemäss Verkehrszählung 2010 ca. 15‘000 Motorfahrzeuge). Je nach konkretem Stundenplan ist zu erwarten, dass A. zumindest am Morgen auf dem Weg in den Kindergarten, am Mittag auf dem Heimweg und allenfalls am Nachmittag wieder beim Weg in den Kindergarten gleichzeitig wie der Berufsverkehr unterwegs sein wird. Der Vorinstanz ist insoweit zuzustimmen, als dass der Fussgängerstreifen mit Ampel einen gewissen Schutz darstellt. Solange die Ampel in Betrieb ist – und das ist sie tagsüber grundsätzlich immer, ausser bei Betriebsausfällen –, gewährt sie einen relativ gefahrlosen Übergang, auch wenn die Strasse an dieser Stelle vier Spuren aufweist, die durch eine Mittelinsel unterteilt sind.
Auf der D.-Strasse, welche für den Kindergartenweg gleich anschliessend zu überqueren wäre, verkehrten 2010 an einem Werktag durchschnittlich ca. 4‘000 Motorfahrzeuge (durchschnittlicher Werktagsverkehr 2010 gemäss SoGis, Strada). Dieser Übergang ist zwar ebenso mit einer Ampel gesichert. Die Überquerung der D.-Strasse ist aber für ein Kind in diesem Alter nicht gleich gefahrlos möglich wie diejenige der C.-Strasse, da die Rechtsabbieger von der C.-Strasse in die D.-Strasse (Richtung Bahnübergang) gleichzeitig mit den Fussgängern «grün» haben, was Kinder in diesem Alter stark verunsichern dürfte, da ihnen die Ampel anzeigt, sie könnten den Fussgängerstreifen überqueren, gleichzeitig aber Fahrzeuge auf sie zufahren, die ebenfalls fahren dürfen, auch wenn sie selbstverständlich vortrittsbelastet sind.
Der gerade nachher auf der D.-Strasse anschliessende Bahnübergang ist mit automatischen Schranken gesichert. Er sollte auch für ein Kind im Alter von A. ohne Gefahr passierbar sein, wenn dem Kind die Funktion erklärt worden ist.
Gleichzeitig ist festzuhalten, dass 4-jährige Kinder noch nicht in gleichem Masse auf Gefahren sensibilisiert werden können, wie beispielsweise 6-jährige oder ältere Kinder. Solch junge Kinder lassen sich sehr leicht ablenken und vergessen dann kurzfristig die Gefahren des Verkehrs. Auch wenn die Eltern von A. ihre Tochter zunächst in den Kindergarten begleiten und ihr die Funktion der Ampeln und der Bahnschranke wiederholt erklären würden, so wäre doch nachvollziehbar, wenn bei ihnen ein starkes Unbehagen vorhanden bliebe, sobald sie A. dann alleine in den Kindergarten und zurück gehen lassen sollten. In dieser Konstellation besteht eine erhebliche Wahrscheinlichkeit, dass die Beschwerdeführer ihre Tochter aufgrund der Gefährlichkeit mit dem Auto zum Kindergarten der Wohngemeinde fahren würden, während sie A. alleine zum Kindergarten im Nachbardorf gehen lassen würden. Das Hinfahren und Abholen mit dem Auto wäre dem Kindeswohl jedoch nicht förderlich, da auf diese Weise die Selbständigkeit des Kindes nicht gefördert würde. Wünschenswert wäre, dass es den Weg alleine zurücklegt.
3.2.6 Grundsätzlich kann es auch für ein Kindergartenkind zumutbar sein, eine vielbefahrene Strasse zu überqueren, jedenfalls wenn diese mit einem Fussgängerstreifen mit Ampel gesichert ist. Ausserdem ist, wie dargelegt, für die Beurteilung einer Sonderregelung nicht mehr primär der Vergleich des Schulweges zum ordentlichen Schulort im Sinne von § 45 VSG mit jenem zu einem anderen potentiellen Schulort ausschlaggebend. In der vorliegenden Konstellation besteht jedoch eine Häufung von Gefahrenherden, und es steht in Form des Weges zum Kindergarten der Nachbargemeinde eine in jeglicher erkennbaren Hinsicht deutlich bessere Alternative zur Verfügung, so dass diese Alternative nicht unberücksichtigt bleiben darf.
3.2.7 Dazu kommt, dass auf Grund der speziellen örtlichen Situation nicht mit andern Kindern, die den gleichen Schulweg (in den Kindergarten der Wohngemeinde von A.) haben, zu rechnen ist (…).
3.2.8 Der Weg zum Kindergarten der Wohnsitzgemeinde ist zwar nicht unverhältnismässig weit oder beschwerlich, und allein die Überquerung der mehrspurigen C.-Strasse wäre für ein 4-jähriges Kind machbar, wenn auch nicht ungefährlich. Die vorliegende Häufung von Gefahrenherden führt aber für ein Kindergartenkind im Ergebnis zu einem gefährlichen Schulweg (vgl. auch die Beispiele bei Plotke, a.a.O., Ziff. 8.123, S. 229 f.). Der Kindergartenweg zur Nachbargemeinde hingegen birgt kaum Gefahren, so dass A. auch schon mit erst 4 Jahren ohne weiteres zu Fuss diesen Weg bewältigen könnte. Im Interesse und zum Wohle des Kindes und in Nachachtung des verfassungsmässigen Gebots, standortbedingte und andere Erschwernisse des Schulbesuches zu mindern (Art. 109 Verfassung des Kantons Solothurn, KV SO, BGS 111.1), ist deshalb von einem besonderen Fall im Sinne von § 46 VSG auszugehen und A. deshalb zu gestatten, den Kindergarten in der Nachbargemeinde zu besuchen.
3.3. Es stellt sich im Weiteren die Frage, ob auch der Schulweg zur Wohnsitzgemeinde für A. unverhältnismässig weit, beschwerlich oder gefährlich im Sinne von § 56 Abs. 1 VV VSG sei. (…)
3.3.3 Wie oben ausgeführt, muss bei der Beurteilung der Gefährlichkeit einer Strecke das Alter des Kindes berücksichtigt werden. Bei der Einschulung in die Primarschule wird A. 6 Jahre und 9 Monate alt sein, also zwei Jahre älter als am ersten Kindergartentag. In diesen zwei Jahren machen Kinder normalerweise eine grosse Entwicklung durch. Ein 6- oder 7-jähriges Kind kann schon viel besser für die Gefahren des Strassenverkehrs sensibilisiert werden als ein 4-jähriges. Von den Beschwerdeführern darf erwartet werden, dass sie A. in den ersten Tagen den Schulweg erklären und diese Sensibilisierung vornehmen (vgl. Plotke, a.a.O., S. 237). (…) Auch der Schulweg in die Nachbargemeinde führt über die C.-Strasse und über eine weitere mit einer Ampelanlage gesicherte Strasse. Dazu gibt es keine Alternative. (…) Die zweimalige Überquerung einer stark befahrenen Strasse ist für ein Kind im Schulalter als zumutbar zu betrachten, jedenfalls wenn diese Übergänge mit Fussgängerstreifen und Ampeln gesichert sind.
3.3.5 Nach dem Gesagten kann festgehalten werden, dass der ordentliche Schulweg zur Wohngemeinde für A. nicht unverhältnismässig weit, beschwerlich oder gefährlich ist. (…)
Verwaltungsgericht, Urteil vom 25. Februar 2014 (VWBES.2014.6)