SOG 2012 Nr. 16
Art. 6 Ziff. 1 EMRK, §§ 12 f. VRG, § 12 GBV. Verkehrsmässige Erschliessung. Grundeigentümerbeiträge. Eine Einwohnergemeinde ist im Kausalabgaberecht zur Beschwerde legitimiert. Es besteht kein Anspruch auf eine Hauptverhandlung. Es ist nicht ausgeschlossen, dass ein Grundeigentümer, der unter altem kommunalem Recht vor Jahrzehnten bereits einen Beitrag bezahlt hat, beim Bau einer zusätzlichen Quartiererschliessungsstrasse erneut beitragspflichtig wird. Dies jedenfalls dann, wenn die Gemeinde eine Winkelhalbierende zieht und den Beitrag ermässigt.
Sachverhalt:
Die Einwohnergemeinde K. legte einen Beitragsplan für den W.-Weg auf, eine L-förmige Quartiererschliessungsstrasse am Hang. Der W.-Weg zweigt von der Ch.-Strasse ab, die ebenfalls das Quartier erschliesst. Anwohner beschwerten sich bei der Schätzungskommission. N. machte geltend, sein Grundstück sei bereits beim Bau der Ch.-Strasse perimetriert worden. Er müsse nichts bezahlen. Die Schätzungskommission hiess die Beschwerde gut. Sie ordnete überdies an, der Beitragsplan sei in zwei Teile aufzuteilen. Die Gemeinde erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdelegitimation der Gemeinde ist bestritten.
a) Es liegt ein Beschluss des Gemeinderats vom 1. Dezember 2011 vor, Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben und Rechtsanwalt H. zu mandatieren. Nach § 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) ist der Gemeinderat befugt, die Gemeinde zu vertreten.
b) Die Gemeinde ist gemäss § 12 Abs. 2 VRG zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges kommunales Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
Die Legitimationsvoraussetzungen nach solothurnischem Recht (§ 12 Abs. 2 VRG) entsprechen denjenigen des Bundesrechts, so dass die entsprechende Praxis auch für das kantonale Recht übernommen werden kann.
Nach der Praxis des Bundesgerichts zur Beschwerdelegitimation der Gemeinwesen (Art. 89 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG, SR 173.110) kann sich eine Gemeinde für ihre Legitimation nicht nur auf die Gemeindeautonomie, sondern auch auf das allgemeine Beschwerderecht berufen, wenn sie durch den angefochtenen Hoheitsakt gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist (Urteil des Bundesgerichts 2C_444/2008). Letzteres kann unter anderem bei vermögensrechtlichen Interessen der Fall sein – etwa als Subventionsempfänger, als Gläubiger von Kausalabgaben, als lohnzahlungspflichtiger öffentlicher Arbeitgeber oder als Erbringer von Fürsorgeleistungen –, aber auch bei Eingriffen in spezifische eigene öffentliche Sachanliegen. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung verschafft indessen keine Beschwerdebefugnis; insbesondere ist die im Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht berechtigt, gegen den sie desavouierenden Entscheid an das Bundesgericht zu gelangen. Zur Begründung des allgemeinen Beschwerderechts genügt auch nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse des Gemeinwesens (BGE 134 II 45; SOG 2010 Nr. 19).
Die Gemeinde ist Gläubigerin von Kausalabgaben. Durch den Entscheid der Vorinstanz ist sie in ihren eigenen hoheitlichen Befugnissen berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Die Gemeinde ist zur Beschwerde legitimiert (René Rhinow et al. [Hrsg.]: Öffentliches Prozessrecht, Basel 2010, Rz 1936; Marcel Alexander Niggli et al. [Hrsg.]: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art 89 BGG Rz 43; Alfred Kölz et al. [Hrsg.]: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1999, § 21 ZH-VRPG Rz 51). Das Verwaltungsgericht hat auch in der Vergangenheit Beschwerden von Gemeinden in Perimetersachen an die Hand genommen (vgl. z.B. VWBES.2004.203 und VWBES.2002.42).
2.b) Einzelne Beschwerdegegner verlangen, es sei eine Hauptverhandlung durchzuführen. Nach § 71 VRG findet nur bei Disziplinarbeschwerden eine mündliche Verhandlung statt. In allen übrigen Fällen entscheiden die Verwaltungsgerichtsbehörden aufgrund der Akten; sie können, auf Antrag oder von Amtes wegen, eine Verhandlung anordnen. Eine Verhandlung ist im vorliegenden Fall unnötig, denn die Sache ist hinreichend aktenkundig. Der Sachverhalt ist klar. Zu beantworten sind bloss Rechtsfragen. Dies obliegt dem Gericht. Eine Hauptverhandlung trägt dazu nichts bei. Zu prüfen bleibt, ob aus höherrangigem Recht ein Anspruch auf eine Verhandlung bestehe, ob Grundeigentümerbeiträge als «civil rights» nach Art. 6 Ziff. 1 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) einzustufen seien. Dies ist zu verneinen. Öffentlich-rechtliche Verpflichtungen gegenüber dem Gemeinwesen sind keine «civil rights» (Arthur Haefliger / Frank Schürmann: Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1999, S. 147).
3. Es stellt sich die Frage, ob zwei Beitragspläne erstellt werden müssen, wie die Vorinstanz angeordnet hat.
a) Die Schätzungskommission fand sinngemäss, man müsse den Nord-Süd-Teil der Strasse vom Ost-West-Teil trennen, da der Nord-Süd-Teil bereits im Eigentum der Gemeinde gestanden habe, man das Land für den Bau des Ost-West-Teils dagegen erst noch habe erwerben müssen. Der Landerwerb sei in den Gesamtkosten enthalten. Es sei nicht angängig, diese Kosten auch jenen Anwohnern aufzuerlegen, die den West-Ost-Teil der Strasse nicht benutzen würden.
Die Beschwerdeführerin entgegnete, die Anwohner des Nord-Süd-Teils hätten bei einer Aufteilung des Beitragsplans einen erheblich höheren Beitrag zu bezahlen. Durch den Bau des W.-Wegs erwachse sämtlichen Anwohnern ein Mehrwert. Auch für den Bau des Nord-Süd-Teils habe die Gemeinde noch Land erwerben müssen.
Jede Quartiererschliessungsstrasse dient gewissen Anwohnern nur zu einem kleinen Teil. Es wird von allen jeweils nur das Teilstück bis zur eigenen Einfahrt genutzt. Es ist nach dem im Kausalabgaberecht üblichen Schematismus (ZBl 2003, S. 510) zulässig, den W.-Weg als Einheit zu betrachten, auch wenn zum Beispiel der Eigentümer von GB Nr. 11 den Wendeplatz bei GB Nr. 22 kaum je nutzen wird. Nur bei mehreren, völlig unterschiedlichen Projekten, sind verschiedene Pläne aufzulegen (vgl. SOG 2008 Nr. 17: Geringfügige Verlängerung einer bestehenden Quartierstrasse, Neubau einer Stichstrasse und Neubau eines die beiden Erschliessungsstrassen verbindenden Fusswegs). Es ist auch nicht selten, dass für einzelne Strassenabschnitte noch Land erworben werden muss, für andere dagegen nicht oder nur in geringerem Ausmass. Landerwerb gehört immer zu den Erschliessungskosten (§ 14 GBV). Am Hang variiert auch der Laufmeterpreis von Abschnitt zu Abschnitt. Dies alles zu berücksichtigen, ist unmöglich. Dass eine Aufteilung im vorliegenden Fall keinen Sinn macht, zeigt auch das von der Beschwerdeführerin vorgetragene Argument, die Anstösser des Nord-Süd-Teils müssten massiv höhere Beiträge bezahlen. Diese Anstösser benötigen aber gerade nur einen kleinen Teil des Wegs. Es ist für sie auch eine Erschliessung auf die vorbestehende Ch.-Strasse möglich, von GB Nr. 11 einmal abgesehen. Eine Aufteilung der Kosten ist nachträglich auch kaum mehr exakt möglich. Der Ingenieur wird die Kosten zwar berechnen, die Aufteilung der Baukosten müsste aber letztlich wohl auf Schätzungen beruhen. Wenn die Gemeinde entschieden hat, bloss einen Beitragsplan für die ganze Strasse zu erstellen, ist sie in diesem Entscheid zu schützen. In diesem Punkt ist die Beschwerde gutzuheissen. (…)
5. Die Gemeinden haben von den Eigentümern der Grundstücke, welchen durch die Erstellung öffentlicher Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder Sondervorteile erwachsen, angemessene Beiträge zu verlangen (§ 108 Abs. 1 PBG [Planungs- und Baugesetz, BGS 711.1]). Um die Mehrbelastung von Eckgrundstücken zu vermeiden, ist zwischen zwei sich kreuzenden Erschliessungsanlagen die Winkelhalbierende zu ziehen und so das Grundstück zu teilen (§ 12 Abs. 2 GBV [Grundeigentümerbeitragsverordnung, BGS 711.41]). Auch Grundstücksflächen, die bereits einmal mit Beiträgen belastet waren, können jedoch erneut belastet werden, wenn seit der letzten Beitragszahlung eine neue Erschliessungsanlage erstellt oder eine bestehende ausgebaut worden ist und diese bauliche Massnahme der betreffenden Landfläche zusätzliche Vorteile verschafft. Dies gilt auch dann, wenn der frühere Beitrag aufgrund eines kommunalen Reglements zu leisten war, welches eine erneute Beitragserhebung ausschloss (SOG 1987 Nr. 26).
6. Es stellt sich die Frage, ob das Grundstück GB Nr. 33 von N. im Beitragsperimeter des W.-Wegs erfasst werden soll.
a) Die Beschwerdeführerin räumt ein, N. habe bereits einmal Perimeterbeiträge bezahlt, dies liege jedoch mehr als 40 Jahre zurück. Dem Grundstück erwachse schliesslich ein besonderer Vorteil, da es über eine gesamte Fläche von 836 m2 verfüge und die Ausnützungsziffer zurzeit bloss 0,24 betrage. Es bestehe die Möglichkeit, eine weitere Wohnbaute auf dem Grundstück zu errichten. (Scil.: Maximum nach § 4 ZR für die Zone W2: AZ 0,3 bis 0,4 mit allfälligem Bonus von 0.05 nach § 39 KBV [Kantonale Bauverordnung, BGS 711.61]). Zudem habe die Gemeinde berücksichtigt, dass es sich vorliegend um ein Eckgrundstück handle, indem sie die Winkelhalbierende angewendet habe. Die relevante Fläche sei nur mit 60 % belastet worden. Damit sei auch berücksichtigt, dass der Eigentümer des Grundstücks bereits einmal Perimeterbeiträge bezahlt habe.
b) Als im Jahre 1969 die Ch.-Strasse ausgebaut wurde, war der W.-Weg jedenfalls bereits parzelliert. Auf einer Kopie eines Bebauungszonenplans aus dem Jahr 1971 (RRB 7335 vom 24. Dezember 1971) ist er eingezeichnet. Es wurde bei GB Nr. 33 aber keine Winkelhalbierende gezogen. Der Eigentümer hatte sich mit der gesamten Grundstücksfläche an den Kosten zu beteiligen.
Das 1969 gültige Perimeterreglement der Gemeinde K. kannte die Winkelhalbierende unter dem Randtitel «Eckgrundstücke» in Art. 7 bereits. Weshalb GB Nr. 33 damals ganz einbezogen worden ist, lässt sich nicht mehr feststellen. Offenbar war man der Meinung, der W.-Weg werde ohnedies nie gebaut. Eine Auffassung, die auch über 40 Jahre lang zutraf. Die Fläche von GB Nr. 44 wurde denn auch folgerichtig zwischen der Ch.-Strasse und dem R.-Weg aufgeteilt. Das Reglement enthielt in Art. 8 auch eine Bestimmung, die – verkürzt – besagt, wer einmal für die gesamte Fläche seinen Perimeterbeitrag in vollem Umfang bezahlt habe, dürfe kein zweites Mal zur Bezahlung eines Beitrags herangezogen werden.
Indessen gilt dieses Reglement mindestens seit 1978, also seit über dreissig Jahren nicht mehr. Die Gemeindereglemente werden seit langer Zeit nicht mehr angewendet, wie den Übergangsbestimmungen in §§ 52 ff. GBV zu entnehmen ist. Anzuwenden ist das heute geltende Recht. Dies auch deshalb, weil das kommunale Reglement von einem völlig anderen System ausging. Geschuldet waren als Beitrag CHF 0.50 pro Quadratmeter der Grundfläche und 0,7 % der Gebäudeversicherungsschatzung. Dies heute noch zu berücksichtigen, könnte bei einem allfälligen späteren Ausbau der Ch.-Strasse zu unlösbaren Widersprüchen führen.
c) Beim Bau von Strassen ist ein Sondervorteil dann gegeben, wenn die Verkehrsverhältnisse in einem Quartier verbessert werden, Grundstücke mithin besser erschlossen werden (Klaus A. Vallender: Grundzüge des Kausalabgaberechts, Bern 1976, S. 102 f.). Für direkte Anlieger hat der Bau oder Ausbau einer Quartierstrasse immer einen Wert (Bernhard Staehelin: Erschliessungsbeiträge, Diessenhofen 1980, S. 137 und 141). Einem Grundstück kann auch durch eine zweite Erschliessungsmöglichkeit ein Sondervorteil erwachsen. Massgebend ist, ob die neue Erschliessungsanlage nach objektiven Gesichtspunkten benutzt werden kann. Dies ist hier der Fall. Das Grundstück ist real zwar auf die Ch.-Strasse erschlossen. Eine Erschliessung auf den W.-Weg wäre jedoch denkbar. Ob der Grundeigentümer die neue Strasse wirklich nutzt, oder darauf verzichtet, spielt keine Rolle (SOG 1996 Nr. 16; 1980 Nr. 24). Es liegt auf der Hand, dass der Sondervorteil bei einer Zweiterschliessung nicht gleich hoch ist, wie bei einer Ersterschliessung. Dem wird normalerweise dadurch Rechnung getragen, dass nur ein Teil des Grundstücks perimetriert wird (VWBES.2009.112). Die Gemeinde hat eine Winkelhalbierende gezogen. Sie hat anerkannt, dass bereits einmal Beiträge geleistet wurden. Dies führte zu einer zusätzlichen, nicht geringfügigen Reduktion.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 3. August 2012 (VWBES. 2011.363)