SOG 2007 Nr. 11
Art. 32a USG, § 35ter WRG. Erhebung der Kehrichtgrundgebühr bei Briefkastenfirmen. Einzig der Domizilhalter ist als Betrieb im Sinne des kommunalen Abfallreglements zu betrachten. Nur dieser hat eine Grundgebühr zu entrichten, auch wenn mehrere Briefkastenfirmen auf seine Adresse lauten.
Sachverhalt:
Die Einwohnergemeinde F. stellte der X. Holding AG die Grundgebühr für Abfallbeseitigung in der Höhe von Fr. 225.-- in Rechnung. Der Gemeinderat wies die Einsprache der X. Holding AG ab. Die Schätzungskommission hiess die dagegen erhobene Beschwerde gut mit der Begründung, die X. Holding AG als Holdinggesellschaft stelle keinen Dienstleistungsbetrieb im Sinne des Gemeindereglements dar, jedoch könnten Domizilgesellschaften die Kehrichtgrundgebühr nach § 13 Abs. 4 des Abfallreglements auferlegt werden. Gegen diesen Entscheid erhob die Einwohnergemeinde F. Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit der Begründung, dass man mit dem Begriff "Gewerbe-, Dienstleistungs- und Industriebetriebe" im kommunalen Abfallreglement alle juristischen Personen und sämtliche Geschäftsbetriebe habe erfassen wollen. Eine Holdinggesellschaft sei durchaus als Dienstleistungs- oder Gewerbebetrieb zu qualifizieren. Zudem sei das Element "Dienstleistung" sogar ausdrücklich im Gesellschaftszweck verankert. Die X. Holding AG führte dagegen an, dass sie kein Dienstleistungsbetrieb sei und auch keinen Abfall produziere. Weder beschäftige sie Personal, noch entwickle sie andere geschäftliche Aktivitäten. Es gehe allenfalls um Postzustellungen an den Domizilhalter, der als einziger die Geschäftstätigkeit wahrnehme und seinerseits Abfallgebühren entrichte. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 32a des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) sind die Kantone gehalten, die Entsorgung der Siedlungsabfälle durch verursachergerechte kostendeckende Gebühren oder andere Abgaben zu finanzieren. Das Gesetz nennt eine Reihe von Kriterien, die bei der Festsetzung dieser Abgaben beachtet werden müssen. Bei der Ausgestaltung sind u.a. die Art und die Menge des übergebenen Abfalles zu berücksichtigen (Art. 32a Abs. 1 lit. a USG). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung wird damit nicht verlangt, dass die (periodischen) Kehrichtentsorgungsgebühren ausschliesslich proportional zur effektiv produzierten Menge des erzeugten Abfalls erhoben werden, doch muss zwischen der Gebühr und dem Ausmass der Beanspruchung der Entsorgungseinrichtung ein gewisser Zusammenhang bestehen; die Abgabehöhe muss eine Abhängigkeit zur Abfallmenge aufweisen, was eine Schematisierung dieses Faktors aber nicht ausschliesst (BGE 2P.63/2006 Ziff.3.1).
Dass Benützungsgebühren einen Bezug zur tatsächlichen Inanspruchnahme der betreffenden Einrichtung haben müssen, ergibt sich schon aus dem für Kausalabgaben geltenden Äquivalenzprinzip sowie aus dem Gebot der Rechtsgleichheit. In welcher Form dieser Bezug zur tatsächlichen Inanspruchnahme hergestellt wird und in welchem Ausmass diese Abhängigkeit bestehen soll, liegt weitgehend in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Da die Infrastruktur für die Abfall- und Abwasserentsorgung unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme durch die einzelnen Liegenschaften aufrechterhalten werden muss, darf ein Teil der damit verbundenen Aufwendungen den Benützern durch eine mengenunabhängige Grundgebühr (Bereitstellungsgebühr) überbunden werden (URP 1997, S. 39 ff., BGE 2P.259/1996 vom 4. August 1997, E. 3c; URP 1998, S. 739 ff.).
Was das Verhältnis zwischen solchen Grundgebühren und mengenabhängigen Gebühren anbelangt, wird für den Bereich der Kehrichtentsorgung postuliert, dass dieses ungefähr der Relation zwischen fixen und mengenproportionalen Kosten entsprechen solle (Veronika Huber-Wälchli: Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in: URP 1999, S. 55 f.; Ursula Brunner in: Vereinigung für Umweltrecht und Helen Keller [Hrsg.]: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2003, N 83 zu Art. 32a USG; Martin Frick: Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Diss. Bern 2003, S. 184). Nach Huber-Wälchli (a.a.O., S. 56) machen bei der Kehrichtentsorgung die mengenunabhängigen Kosten im Allgemeinen etwa einen Drittel der gesamten Entsorgungskosten aus. Das BUWAL (Richtlinie betreffend verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen, Bern 2001, S. 25) empfiehlt für die Kehrichtentsorgung eine Mengengebühr, die 40–70 % der Gesamtkosten deckt.
3. Gemäss § 35ter des Gesetzes über die Rechte am Wasser (WRG, BGS 712.11) sorgen die Einwohnergemeinden dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit verursachergerechten Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbesondere berücksichtigt:
a) die Art und die Menge des übergebenen Abfalls;
b) die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt der Abfallanlagen;
c) die zur Substanzerhaltung solcher Anlagen erforderlichen Abschreibungen;
d) die Zinsen;
e) der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz sowie für Anpassungen an gesetzliche Anforderungen oder betriebliche Optimierungen.
Gestützt auf diese kantonale Bestimmung hat die Beschwerdegegnerin 2002 ein Abfallreglement und gestützt darauf eine Gebührenordnung erlassen (sie ist 2006 revidiert worden). Diese Gebührenordnung sieht in § 8.1.1 eine Abfall-Grundgebühr von jährlich Fr. 225.-- für Haushaltungen und Fr. 225.-- bis Fr. 450.-- für Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe nach Einschätzung der Umweltkommission vor. Daneben wird eine so genannte Sackgebühr erhoben, und zwar auf Kehrichtsäcken der KEBAG, der Kehrichtbeseitigungs-AG in Zuchwil. Die Sackgebühr wird von der KEBAG festgelegt und betrug im fraglichen Zeitraum z.B. für einen 35-Liter-Kehrichtsack Fr. 1.28. (.
4. Die Vorinstanz verneinte die Gebührenpflicht für die X. Holding AG, weil diese als Holdinggesellschaft nicht unter den Begriff des "Dienstleistungsbetriebs" gemäss den kommunalen Bestimmungen falle. Diese Auffassung ist zumindest auf den ersten Blick nicht sehr einleuchtend, erbringt doch die Holdinggesellschaft eben Dienstleistungen für ihre Tochtergesellschaften. Die Frage kann aber mit Blick auf die nachstehenden Erwägungen offengelassen werden.
5. In einem kürzlich ergangenen Entscheid hat das Verwaltungsgericht zur Gebührenpflicht von so genannten Briefkastenfirmen wie folgt Stellung genommen (Urteil vom 28. Februar 2007, VWBES.2006.364):
Strittig ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin als so genannte Briefkastenfirma in der Gemeinde F. die Abfall-Grundgebühr zahlen muss. Der Ausdruck "Briefkastenfirma" ist rechtlich nicht klar definiert. Gemeint ist damit in der Regel ein Unternehmen, das in einer Gemeinde bloss ihren statutarischen Sitz hat, an diesem Ort aber keine weiteren unternehmerischen Aktivitäten entwickelt. In diesem Sinn kann die G. AG als Briefkastenfirma bezeichnet werden. Sie hat in F. in einer privaten Liegenschaft bloss einen "formellen" Briefkasten. Unternehmerisch ist sie in dieser Gemeinde jedoch nicht tätig und selbst die Postadresse ist in L. Dies wird auch von der Beschwerdegegnerin nicht bestritten.
Auszugehen ist einerseits vom Verursacherprinzip, das Grundlage der Finanzierung der Abfallkosten ist, und andererseits vom kommunalen Abfallreglement, das dieses Prinzip konkretisiert. Gemäss § 13 Abs. 4 des Abfallreglements der Einwohnergemeinde F. wird zur Deckung der übrigen Kosten im Zusammenhang mit der Sammlung, dem Transport und der Behandlung der verwertbaren und nicht verwertbaren Siedlungsabfälle einschliesslich der Sonderabfälle im Sinne von § 9 und der Abgabe für den Altlastenfonds sowie zur Abgeltung des allgemeinen Verwaltungsaufwandes eine einheitliche Grundgebühr festgelegt, die von sämtlichen Haushalten sowie denjenigen Gewerbe-, Dienstleistungsund Industriebetrieben zu entrichten ist, welche die öffentlichen Sammeldienste benützen. Diese Bestimmung schränkt, im Bereich der Unternehmungen, den Kreis der Gebührenpflichtigen ein: Einerseits sind nur "Betriebe", andererseits nur solche gebührenpflichtig, "welche die öffentlichen Sammeldienste benützen".
Die Beschwerdeführerin hat ihren Betrieb in L. und bloss ihren statutarischen Sitz in F. Sie benützt in diesem Sinn die öffentlichen Sammeldienste der Gemeinde F. nicht, jedenfalls nicht mehr als ein x-beliebiges Unternehmen in der Region, das seinen Betrieb nicht in F. hat. Sie schuldet deshalb die Grundgebühr nicht. Die Räume der Firma, die Briefkastendomizile anbietet, wurden bereits mit dieser Gebühr belastet.
Es stellt sich die Frage, ob es beim Gebühreninkasso durch die Gemeinde nicht zu Problemen der Praktikabilität führt, wenn reine Briefkastenfirmen keine Abfallgrundgebühren bezahlen müssen. Es kann jedenfalls der Gemeinde vor der Rechnungsstellung nicht zugemutet werden abzuklären, ob in der Gemeinde domizilierte Firmen am Ort tatsächlich auch ihren Betrieb haben und deshalb potenziell Abfall produzieren. Die Gemeinde kann deshalb weiterhin allen in der Gemeinde domizilierten Betrieben Rechnung stellen. Es ist an den Rechnungsadressaten, im Beschwerdeverfahren vor dem Gemeinderat (vgl. § 18 Abfallreglement) darzutun, dass sie blosse Briefkastenfirmen sind.
6. Die Beschwerdeführerin will nun eine Unterscheidung zwischen einer echten und einer unechten Domizilgesellschaft machen. Eine echte Domizilgesellschaft ist demnach eine Gesellschaft, die in der Schweiz grundsätzlich keine Geschäftstätigkeit ausübt, während eine "Schein-Domizilgesellschaft" über eine Domiziladresse verfügt, jedoch in einer andern Gemeinde tätig ist. Auch diese Unterscheidung ist ungeeignet für das vorliegende Problem.
Das kommunale Reglement geht von "Betrieben" aus, nicht etwa von juristischen Personen. Genau wie ein Haushalt, der durch Zuwachs von natürlichen Personen zwar grösser wird, jedoch immer noch ein Haushalt bleibt – und deshalb immer noch nur eine Grundgebühr zahlt –, bleibt ein Domizilhalter ein einziger Betrieb, ob jetzt nur eine Firma oder gleich mehrere wie im vorliegenden Fall auf seine Adresse lauten. Es handelt sich dabei um einen einzigen Dienstleistungsbetrieb, der Post für Domizilgesellschaften (oder Briefkastenfirmen) entgegennimmt. Es ist dieser Dienstleistungsbetrieb, der "die öffentlichen Sammeldienste" benützt (vgl. § 13 Abs. 4 des Abfallreglements der Beschwerdeführerin). Würde man den Briefkastenfirmen eine Grundgebühr von Fr. 225.-- jährlich auferlegen, obschon diese kaum Abfall in der Gemeinde produzieren, würde gegen das Verursacherprinzip verstossen. Danach sollte ein nicht unbedeutender Teil der Abfallgebühr verursachergerecht berechnet sein. Ein Betrag von Fr. 225.-- entspricht ungefähr der Gebühr für 200 Abfallsäcke à 35 Liter. Die Firma müsste demnach mindestens Abfall für 100 Säcke über Sackgebühren bezahlen, damit von verursachergerechten Gebühren gesprochen werden könnte. Keine Briefkastenfirma produziert auch nur annähernd eine solche Menge. Das Verwaltungsgericht hält deshalb dafür, dass die Domizilhaltung als ein einziger Betrieb im Sinne des Abfallreglements zu betrachten ist.
Das Verwaltungsgericht kommt aus diesen Gründen zum gleichen Schluss wie die Kantonale Schätzungskommission. Die Beschwerde ist abzuweisen.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 1. Mai 2007 (VWBES.2006.372)