SOG 2006 Nr. 32
Art. 29 BV, § 20 VRG. Verfahrensgarantien. Elemente einer Verfügung. Begründungspflicht: Es ist unzulässig, die Begründung erst im Rechtsmittelverfahren nachzureichen. Aktenerstellungspflicht: Besprechungen sind zu protokollieren.
Sachverhalt:
Im November 2005 schätzte die Bezirksschätzungskommission den Brandschaden an der S.-Strasse in K. und bezifferte den Gebäudeschaden mit Fr. 750'000.-- sowie den weiteren Schaden mit Fr. 110'000.--. In der definitiven Abschätzungsanzeige vom Dezember 2005 beläuft sich der Gebäudeschaden auf Fr. 860'000.-- und der weitere Schaden auf Fr. 120'000.--. Es besteht eine namhafte Differenz zwischen den beiden Ergebnissen. Dagegen erhob die Grundeigentümerin Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Gebäudeschaden sei unverhältnismässig tief abgeschätzt worden; er entspreche nicht dem tatsächlich entstandenen Schaden. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
2.a) Die Legaldefinition einer Verfügung in § 20 VRG (Verwaltungsrechtspflegegesetz, BGS 124.11) besagt: Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und zum Gegenstand haben:
Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren.
Die Abschätzungsanzeige ist eine auf öffentliches Recht gestützte Anordnung der Gebäudeversicherung, die dem Versicherten einen Anspruch auf eine Zahlung verschafft und implizit weitergehende Entschädigungsforderungen abweist. Sie schliesst das Verwaltungsverfahren und eröffnet das Beschwerdeverfahren (Alfred Kölz/Isabelle Häner: Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1999, Rz. 189). Sie stellt folglich eine Verfügung dar.
b) Damit sind aber auch die formellen Elemente einer Verfügung einzuhalten. Wie sich dem Lehrbuch entnehmen lässt sind dies:
Bezeichnung als Verfügung. Dies gilt umso mehr, wenn die Verfügung in Briefform ergeht.
Verfügende Behörde (Amtsbezeichnung des Verwaltungsträgers, von dem die Verfügung ausgeht)
Adressat
Begründung
Dispositiv (Verfügungsformel)
Ort, Datum, Unterschrift
(vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener: Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 179).
c) In der angefochtenen “Verfügung” fehlen folgende Elemente: Sie ist nicht als solche bezeichnet, sie enthält kein Dispositiv und vor allem keine Begründung. Juristische Entscheide unterscheiden sich von politischen im Wesentlichen durch ihre Begründung. Es geht um die möglichst schlüssige, kohärente Einbettung eines Entscheids im Einzelfall in den vorhandenen Rechtsstoff. Dies verlangt eine überzeugende Argumentation. Die Begründung rationalisiert den Entscheid, schafft Transparenz und Akzeptanz. Je grösser der Handlungsspielraum der verfügenden Behörde ist, desto höhere Anforderungen sind an die Begründungsdichte zu stellen. Nur wenn der Betroffene die Gründe der Entscheidbehörde kennt, kann er sich vor einer übergeordneten Instanz dagegen sachgerecht zur Wehr setzen. Es erstaunt denn auch nicht, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nahezu unbegründet geblieben ist.
Das Bundesgericht hat dazu Folgendes ausgeführt: Das rechtliche Gehör als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (vgl. dazu BGE 112 Ia 3). Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen (BGE 111 Ia 1; 107 Ia 248; Jörg Paul Müller/Stefan Müller: Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 250 ff.; vgl. dazu auch Art. 35 VwVG; BGE 104 V 154; 99 V 188; 98 Ib 195). Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Zudem kann durch die Verpflichtung zur Offenlegung der Entscheidgründe verhindert werden, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt. Die Begründungspflicht erscheint so nicht nur als ein bedeutsames Element transparenter Entscheidfindung, sondern dient zugleich auch der wirksamen Selbstkontrolle der Behörde (vgl. dazu BGE 103 Ia 205; Thomas Cottier: Der Anspruch auf rechtliches Gehör [Art. 4 BV], in: recht 1984, S. 126; BGE 112 Ia 109 f.).
d) Ein mangelhaft begründeter Entscheid ist auf Beschwerde hin grundsätzlich aufzuheben; es genügt nicht, dass die Behörde die verfassungsrechtlich gebotene Begründung in der Vernehmlassung zum Rechtsmittelverfahren “nachschiebt”.
e) Es haben anscheinend Besprechungen stattgefunden. Darüber befindet sich aber kein Protokoll in den Akten. Das Bundesgericht verpflichtet Behörden dazu, dass alles in den Akten festgehalten wird, was zur Sache gehört (BGE 115 Ia 99). Dieser Grundsatz, der im Strafverfahren entwickelt wurde, gilt für alle Verfahrensarten. Es besteht eine Aktenerstellungspflicht. Ein Protokoll dient nicht nur der Verwaltungsbehörde als Gedächtnisstütze, es ist auch Voraussetzung des verfassungsmässig garantierten Akteneinsichtsrechts des Betroffenen und es bildet schliesslich auch unverzichtbare Grundlage für die Überprüfung eines Entscheids durch die Rechtsmittelinstanz (zum Ganzen: Tschannen et al., a.a.O., S. 180; Jörg Paul Müller: Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 525 ff., S. 537 ff.).
Verwaltungsgericht, Urteil vom 27. Januar 2006 (VWBES.2005.394)