SOG 2005 Nr. 23
§ 11 StPV. Eine Gemeinde kann unter Einhaltung der personalrechtlichen Verfahrensbestimmungen einem Gemeindeschreiber die Wiederwahl verweigern, der nachgewiesenermassen in der Protokollführung und im Umgang mit der Informatik bedeutende Mängel aufweist. Dem steht nicht entgegen, dass der frühere Gemeindepräsident diese fachlichen Defizite während Jahren nie bemängelt hatte.
Sachverhalt:
H. trat sein Amt als Gemeindeschreiber der Einwohnergemeinde G. am 1. Januar 1990 an. Letztmals 2001 bestätigten die Einwohner von G. ihn in seinem Amt für die Amtsperiode 2001–2005. In den folgenden Jahren bemängelten verschiedene Stellen und Personen die Qualität der Arbeit des Gemeindeschreibers. H. zeigte sich bereit, an einem Teamcoaching teilzunehmen. Nach dessen Abschluss stellte der Gemeinderat im August 2003 fest, dass keine Verbesserung der Arbeitshaltung, -qualität und -menge des Gemeindeschreibers erzielt worden sei.
Die Gemeinde beauftragte im Januar 2004 die Gemeinderatskommission als Wahlausschuss, dem Gemeinderat für die Wahl des Gemeindeschreibers im Oktober 2004 eine Wahlempfehlung abzugeben. Am 26. April 2004 teilte der Gemeindepräsident Herrn H. schriftlich mit, dass er dem Wahlausschuss Nichtwiederwahl beantragen werde. Er begründete dies damit, dass H. die ihm übertragenen Aufgaben unzulänglich erledige, was einen grossen Kontrollaufwand zur Folge habe. Das Vertrauen des Gemeinderats in die Arbeit sei nicht mehr gegeben. Am 30. April 2004 teilte auch der Wahlausschuss dem Gemeindeschreiber mit, dass er dem nun zuständigen Gemeinderat die Wiederwahl nicht mehr vorschlagen werde. Gleichzeitig gewährte er ihm Frist für eine Stellungnahme bis am 31. Mai 2004. Davon machte H. mit Schreiben vom 1. September 2004 Gebrauch.
Nachdem der Wahlausschuss dem Gemeinderat mit Schreiben vom 20. September Antrag auf Nichtwiederwahl von H. gestellt hatte, beschloss der Gemeinderat am 25. Oktober 2004 mit 10 zu 2 Stimmen, dass H. für die neue Amtsperiode nicht wiedergewählt und das Anstellungsverhältnis mit demselben per 30. Juni 2005 beendet werde. Gleichzeitig bot der Gemeinderat H. ein professionelles Outplacement an.
H. erhob gegen die Nichtwiederwahl beim Departement des Innern Verwaltungsbeschwerde. Das Departement wies die Beschwerde am 14. März 2005 ab. H. liess gegen diese Departementalverfügung am 29. März 2005 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben. Er begründete sein Begehren damit, dass nicht nachvollziehbar sei, inwieweit seine Arbeit von verschiedenen Seiten kritisiert worden sei. Der eingesetzte Wahlausschuss sei nicht richtig zusammengesetzt gewesen und habe seine Aufgabe nicht korrekt wahrgenommen; er habe sich an die Vorgaben des Gemeindepräsidenten gehalten. Ihm sei nie eine Bewährungsfrist angesetzt worden; die Nichtwiederwahl habe man ihm zu spät angedroht. Es könne nicht sein, dass ein Beamter wegen zwei schlechter Mitarbeiterbeurteilungsgespräche nicht mehr wiedergewählt werde. Die Gemeinde erhebe gegen ihn unbelegte Pauschalvorwürfe; diese seien teils geradezu missbräuchlich. Das eigentliche Problem sei die Führungsschwäche des Gemeindepräsidenten. Bei den ihm gemachten Vorhalten handle es sich um Lappalien. Er anerkenne, drei Fehler gemacht zu haben, die indes absolut unbedeutend seien. Die drakonische Massnahme einer Nichtwiederwahl sei unverhältnismässig. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
1. Gegen die angefochtene Verfügung ist nach § 200 Abs. 2 des Gemeindegesetzes (GG, BGS 131.1) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Der Beschwerdeführer ist durch die Departementalverfügung beschwert und zur Beschwerde legitimiert. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die Gemeindeschreiber sind von der Gemeinde zu wählende Beamte (§ 120 Abs. 1 und 2 lit. a i.V.m. § 131 Abs. 1 GG). Der Beschwerdeführer ist 2001 in einer Volkswahl für die Amtsperiode 2001–2005 als Gemeindeschreiber wiedergewählt worden und steht deshalb mit der Einwohnergemeinde G. in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis als Beamter (§ 48 Ziff. 1 Bst. c der Gemeindeordnung vom 22. März 1993, GO). Die Wahl- und Arbeitsbedingungen sind in der GO und in der Dienst- und Gehaltsordnung der Einwohnergemeinde G. vom 26. November 2001 (DGO) geregelt. Ist eine Angelegenheit weder in der GO noch in der DGO geregelt, sind nach § 71 DGO in erster Linie das kantonale Personalrecht und in zweiter Linie die Bestimmungen des Obligationenrechts anwendbar.
3. § 64 DGO regelt die Nichtwiederwahl von Beamten und damit des Gemeindeschreibers. Eine Nichtwiederwahl ist möglich bei mangelhaftem Verhalten oder ungenügender Leistung (Ziffer 1). In der Regel ist zuvor eine Ermahnung auszusprechen, die Nichtwiederwahl anzudrohen und diese Absicht mindestens sechs Monate vor dem Wahltermin begründet mitzuteilen (Ziffer 2 Bst. a–c). § 64 Ziffer 2 DGO bezweckt, die Verhältnismässigkeit eines solchen Entscheids sicherzustellen. Dem betroffenen Beamten ist Gelegenheit zu geben, sich zu bessern (SOG 1993, Nr. 26; SOG 1985, Nr. 19).
4. Der Beschwerdeführer macht geltend, die als Wahlausschuss eingesetzte Gemeinderatskommission (GRK) habe ihre Aufgabe gar nicht wahrgenommen, sondern einzig die Anordnungen des Gemeindepräsidenten befolgt. Indem er weiter vorbringt, sie sei für die Ankündigung der Nichtwiederwahl unzuständig, macht er Kompetenzüberschreitung geltend. Überdies habe er in falscher Zusammensetzung entschieden. Auch habe ihn der Arbeitgeber im Sinn von § 11 der Staatspersonalverordnung (StPV, BGS 126.2) weder zuvor ermahnt noch ihm eine Nichtwiederwahl angedroht. Die Absicht der Nichtwiederwahl sei ihm nicht mindestens sechs Monate vor dem Wiederwahltermin und damit verspätet mitgeteilt worden. Es ist deshalb vorweg zu prüfen, ob die Wahlbehörde die verfahrensrechtlichen Formvorschriften beachtet hat.
a) Gestützt auf § 73 GG hat die Einwohnergemeinde G. in ihrer Gemeindeordnung eine Gemeinderatskommission geschaffen, die aus 5 Mitgliedern besteht (§ 26). Der Aufgabenkatalog betraut in § 27 Ziff. 1 lit. a GO die GRK generell mit der Vorbereitung von wichtigen Geschäften des Gemeinderates. Wahlen und Wiederwahlen von Gemeindebeamten sind zweifelsohne zumindest dann wichtige Geschäfte des dafür zuständigen Gemeinderates, wenn im Einzelfall ernsthaft eine Nichtwiederwahl zur Diskussion steht. Es ist deshalb in keiner Weise zu beanstanden, dass die GRK die Beschlussfassung des Gemeinderates vorbereitet hat. Der Beschwerdeführer rügt weiter die Zusammensetzung des Wahlausschusses. Tatsächlich hat der Gemeinderat im Juli 2004 Gemeinderätin T. anstelle von Gemeinderat X. als GRK-Mitglied gewählt. Es ist aktenkundig und unbestritten, dass X. bei der Behandlung des Wahlgeschäfts H. in der GRK bzw. im Wahlausschuss weiterhin mitwirkte. Die Gemeinde begründet dies damit, dass der Stand der Beratungen und Abklärungen in Sachen Wiederwahl des Gemeindeschreibers derart war, dass auf einen personellen Wechsel in diesem Geschäft bewusst verzichtet worden sei. Das ist aus verschiedenen Gründen nicht zu beanstanden. Soweit ein eigentlicher Wahlausschuss eingesetzt worden ist – und die den Bericht vom 20. September 2004 unterzeichnenden 5 Gemeinderäte bezeichneten sich als solchen –, kommt diesem Gremium selbständige Bedeutung zu, so dass die Einsitznahme eines während des Verfahrens neu gewählten GRK-Mitglieds nicht zwingend war. Selbst wenn ursprünglich die Absicht bestand, der Wahlausschuss müsse mit der GRK identisch sein, ist das Vorgehen der Gemeinde vertretbar, zumal es auf den Verfahrensausgang keinen Einfluss hatte. Der Wahlausschuss fasste einstimmig Beschluss; T. konnte bei der Beratung des Geschäfts im Gemeinderat am 25. Oktober 2004 mitwirken; dabei hat sie sich ebenfalls für eine Nichtwiederwahl ausgesprochen. Abwegig ist die Behauptung des Beschwerdeführers, der Wahlausschuss sei mit der GRK „in weiten Teilen nicht identisch“ gewesen.
b) Fehl geht sodann die Rüge, der Wahlausschuss habe seine Aufgabe gar nie wahrgenommen; insbesondere habe er sklavisch die Meinung des Gemeindepräsidenten übernommen. Anzumerken ist, dass der Gemeindepräsident selbst dem Wahlausschuss ebenfalls angehörte. Entgegen der Darstellung in der Beschwerdeschrift beschränkten sich die Abklärungen und Beratungen des Ausschusses keineswegs auf die Zeit vom 26. bis 30. April 2004. Der Ausschuss hat seine Beratungen vielmehr bereits im Januar 2004 aufgenommen, weshalb sein Schreiben vom 30. April 2004 an den Beschwerdeführer nicht dahingehend interpretiert werden kann, er habe ohne jegliche eigene Abklärungen kurzerhand die schriftlich festgehaltene Wertung des Gemeindepräsidenten übernommen. Das Schreiben des Wahlausschusses vom 30. April 2004 übernimmt zwar wörtlich die Begründung des Antrags auf Nichtwiederwahl durch den Gemeindepräsidenten vom 25. April 2004. Dass diese redaktionell nicht überarbeitet wurde, hängt offenbar damit zusammen, dass der Gemeindepräsident – als Vorsitzender des Ausschusses – es übernommen hatte, die dem Beschwerdeführer im Hinblick auf die Gewährung des rechtlichen Gehörs zu eröffnenden Gründe schriftlich festzuhalten. Wenn die übrigen vier Mitglieder diesen Textteil unverändert übernahmen und auch den abschliessenden Bericht vom 20. September 2004 unterzeichneten, kann daraus jedenfalls nicht gefolgert werden, sie hätten sich in der Angelegenheit nicht eine eigenständige Meinung gebildet. Um sich ein Bild über die Leistungen und das Verhalten des Beschwerdeführers als Gemeindeschreiber zu machen, waren sie nicht gänzlich auf die vom Gemeindepräsidenten erstellten Unterlagen und dessen mündliche Darlegungen angewiesen; sie hatten als GRK-Mitglieder und Gemeinderäte bereits zuvor während Jahren die Arbeit und die Arbeitsweise des Gemeindeschreibers mitverfolgen und werten können. Der Zeuge U. hat dies an der Hauptverhandlung so bestätigt.
c) Weiter ist zu prüfen, ob die in § 64 Ziff. 2 DGO als Regelfall vorgesehenen Verfahrensschritte (Ermahnung, Androhung der Nichtwiederwahl mindestens 6 Monate vor dem Wiederwahltermin) beachtet wurden.
§ 64 Abs. 2 lit. a DGO verlangt als Regelfall, dass vor einer Nichtwiederwahl eine Ermahnung auszusprechen sei. Diese Regelung hat den Zweck, dass der Beamte, dessen Nichtwiederwahl in Frage steht, von der Unzufriedenheit seines Arbeitgebers weiss und Gelegenheit erhält, sich zu bessern. So wird die Gefahr vermieden, dass der Beamte vor vollendete Tatsachen gestellt wird, ohne zuvor darüber informiert gewesen zu sein, inwieweit der Arbeitgeber seine Arbeit bemängelt. Der Beschwerdeführer machte geltend, weder schriftlich noch mündlich jemals gemahnt worden zu sein.
Die Dienst- und Gehaltsordnung enthält keine Bestimmung über die Form einer rechtsgültigen Ermahnung. § 11 StPV verlangt, dass ein Vorgesetzter, bevor er den Antrag auf Kündigung stellt, der betroffenen Person schriftlich eine angemessene Bewährungsfrist einräumt und für den Fall der Nichtbewährung die Kündigung androht. Ob diese Formvorschrift in Verbindung mit § 71 DGO angesichts der Regelung in § 64 DGO vorliegend Anwendung findet, kann offen gelassen werden – aus folgenden Gründen:
Im vorliegenden Fall ist ausreichend erstellt, dass der Beschwerdeführer frühzeitig und mehrfach auf seine ungenügenden Leistungen hingewiesen worden ist und dass ihm bewusst sein musste, dass er sich zu bessern hatte, wenn er sein Amt behalten wollte. An der Hauptverhandlung hat er dies wiederholt bestätigt. So wusste er anlässlich der beiden Mitarbeitergespräche 2002 und 2003 sehr wohl, dass seine Leistungen seine Wiederwahl gefährdeten; er wusste auch, dass gerade aus diesem Grund von ihm bessere Leistungen erwartet wurden. Die nicht von ihm selbst initiierten Kursbesuche und das ihm auferlegte Coaching konnten im damaligen Zeitpunkt auch von ihm nur so verstanden werden. Auch die Mitarbeiterbeurteilungen vom 29. November 2002 und vom 13. November 2003 – demnach vor und nach dem Coaching – zeichnen ein deutliches Bild darüber, mit welchen konkreten Mängeln in seiner Amtsführung er dabei bereits damals konfrontiert wurde: Führungsverhalten, aber auch Quantität und vor allem Qualität der Arbeit des Beschwerdeführers wurden bemängelt, die Qualität sogar als ungenügend bezeichnet. Der Beschwerdeführer musste in seinen Arbeiten laufend kontrolliert und betreut werden; die EDV-Kenntnisse blieben mangelhaft, die Mitarbeiter seien oft nicht über wichtige Punkte orientiert und der Beschwerdeführer wirke oft hilf- und orientierungslos. Die mit dem von der Gemeinde unterstützten Coaching eingeräumte Gelegenheit zur Besserung bzw. Bewährung ist damit ausreichend dokumentiert. Hinzu kommt, dass beide Mitarbeiterbeurteilungen vom Beschwerdeführer nicht bestritten wurden. An der Verhandlung vor Verwaltungsgericht hat er erstmals behauptet, der Beurteilung nur deshalb zugestimmt zu haben, weil er sich unter Druck fühlte und um seinen Arbeitsplatz bangte. Das ist nur schwer nachvollziehbar und kaum glaubhaft. Ein Mitarbeiter, der sich von seinem Vorgesetzten derart umfassend ungerecht qualifiziert fühlt, muss sich zur Wehr setzen; das gilt erst recht in einer Situation, in der dem Betroffenen bewusst sein muss, dass die Bewertung seiner Leistungen und seines Verhaltens auf eine Nichtwiederwahl hinauslaufen könnte.
Angesichts dieser erhärteten Fakten ist es kaum nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer sich darauf beruft, er sei nicht gemahnt worden. Er hatte genügend Kenntnis von der Unzufriedenheit mit seiner Arbeit und genügend Gelegenheit, sich zu bessern. § 64 Abs. 2 lit. a DGO ist damit genügend nachgelebt worden. Mit andern Worten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer ausreichend gemahnt worden ist und genügend Zeit hatte, sich zu bessern und zu bewähren.
d) Weiter ist zu prüfen, ob dem Beschwerdeführer die Nichtwiederwahl gemäss § 64 Abs. 2 lit. b DGO angedroht worden ist.
Nicht einzusehen ist, warum die als Wahlausschuss fungierende GRK nicht befugt gewesen sein sollte, dem Beschwerdeführer gegenüber rechtsgenüglich die Nichtwiederwahl gemäss DGO in Aussicht zu stellen. Als das die Gemeinderatsgeschäfte vorbereitende Organ hatte die GRK nicht nur die Aufgabe, die Wiederwahl zu prüfen und dem Gemeinderat Antrag zu stellen, sondern gerade auch die Pflicht, vorher eine allfällige Nichtwiederwahl anzudrohen. Aus dem in SOG 1974, Nr. 38 publizierten Fall etwas anderes abzuleiten, ist abwegig.
e) Weiter beanstandet der Beschwerdeführer, die Frist zur Ankündigung der Absicht der Nichtwiederwahl sei nicht eingehalten worden. Mit Schreiben vom 30. April 2004 teilte der Wahlausschuss dem Beschwerdeführer mit, dass er ihn nicht zur Wiederwahl vorschlagen werde. Am 25. Oktober 2004 hat der Gemeinderat die Nichtwiederwahl beschlossen. Der Beschwerdeführer macht geltend, damit sei § 64 Abs. 2 lit. c DGO verletzt. Diese Norm verlangt, dass dem Beamten die Nichtwiederwahl mindestens sechs Monate vor dem Wahltermin mitgeteilt wird. Die Nichteinhaltung der Frist ist unbestritten. Fraglich bleibt freilich, inwieweit dem Beschwerdeführer durch die nur um wenige Tage nicht eingehaltene Frist Nachteile entstanden sein sollten. Ausführungen dazu macht er auch vor der zweiten Beschwerdeinstanz nicht. Zunächst ist auch in diesem Punkt festzuhalten, dass die Frist bloss „in der Regel“ einzuhalten ist. Ob die Wahlgeschäfte und damit auch die Nichtwiederwahl des Gemeindeschreibers bereits im April 2004 auf den 25. Oktober 2004 terminiert waren, ist nicht aktenkundig, aber auch nicht wesentlich: Nachdem das Dienstverhältnis nach dem Nichtwiederwahlbeschluss auf jeden Fall bis zum Ablauf der Amtsperiode am 30. Juni 2005 und damit noch weitere 8 Monate andauerte, hätte der Gemeinderat den Beschluss ohne weiteres auch erst nach Ablauf der Sechsmonatefrist fassen können. Der Beschwerdeführer hatte aber auch innerhalb der Dauer von 5 Monaten und 25 Tagen ausreichend Zeit, sich zur Wehr zu setzen, indem er sich zu den Vorwürfen und zum Antrag des Wahlausschusses äussern konnte. Bei diesem Fehler, den Beschluss über die Nichtwiederwahl ohne Not um wenige Tage zu früh vorgenommen zu haben, handelt es sich daher nicht um einen schwerwiegenden Verfahrensmangel, der zur Aufhebung des Nichtwiederwahlbeschlusses führen muss. Für den Beschwerdeführer wesentlich ist vielmehr, dass ihm möglichst lange vor Ablauf der Amtsdauer der Entscheid über die Wiederwahl eröffnet wurde, weil er so die verbleibende Zeit zur Stellensuche nutzen konnte.
f) Im Übrigen ist der Nichtwiederwahlbeschluss nach Gewährung des rechtlichen Gehörs schriftlich und begründet eröffnet worden. Trotz nicht vollständig fehlerfrei durchgeführtem förmlichem Verfahren genügt das Vorgehen der Gemeindebehörden den Anforderungen, die aus der Sicht des Beamten an eine korrekte Behandlung gestellt werden dürfen.
5. In materieller Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend, die Begründung des Beschlusses durch den Gemeinderat sei nicht genügend substantiiert und enthalte bloss pauschale Vorwürfe.
Ein Beamter hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Wiederwahl; die Amtsdauer ist beschränkt (Art. 61 der Kantonsverfassung, BGS 111.1; SOG 1991, Nr. 43 und SOG 1985, Nr. 19). Im Unterschied zur Auflösung des Dienstverhältnisses während der Amtsperiode braucht es für die Nichtwiederwahl „bloss“ einen triftigen Grund, wie mangelnde Eignung oder Leistungsfähigkeit (Einzelheiten dazu in SOG 1993, Nr. 26). Ein Verschulden oder ein wichtiger Grund ist nicht erforderlich, es bedarf lediglich eines zureichenden sachlichen Grundes. Die Beschwerdegegnerin begründet ihren Beschluss damit, dass „die Summe aller Unzulänglichkeiten bezüglich der geleisteten Arbeit einen ständigen, unverhältnismässigen Kontrollaufwand bedingt“. Die Leistungen seien in allen Arbeitsgebieten mangelhaft und sein Verhalten inakzeptabel. Das Vertrauensverhältnis zwischen ihm und seinem Vorgesetzten sei gestört, was eine Weiterbeschäftigung unzumutbar mache.
Die Beschwerdegegnerin bezieht sich dabei auf einzelne Beanstandungen (etwa fehlerhafte Traktandierung und Einladungen, fehlende Nachführung der Reglemente sowie weitere, mit Aktennotizen des Gemeindepräsidenten dokumentierte Arbeitsvorgänge). Diesbezüglich kann auf die Würdigung in Ziffer 2.2.6 der angefochtenen Verfügung verwiesen werden. Der Inspektionsbericht der Zivilstandsaufsicht vom 14. März 2001 bezieht sich auf einen Zeitraum innerhalb der vorherigen Amtsperiode; die darin enthaltenen Beanstandungen können ihm als solche grundsätzlich nicht mehr vorgehalten werden. Die (seitens des Beschwerdeführers unwidersprochen gebliebene) Kritik an der Registerführung, der Hinweis auf gravierende Mängel und eine stark verbesserungsbedürftige Arbeit runden indes trotzdem das Bild eines überforderten, mangelhafte Arbeitsleistungen erbringenden Mitarbeiters ab.
Im Übrigen ist unverständlich, dass ein Gemeindeschreiber noch nach über zehnjähriger Amtstätigkeit mit dem korrekten Protokollieren ernsthaft Mühe bekundet. Dasselbe gilt für die offensichtlich ebenfalls ungenügenden Informatikkenntnisse. Es erscheint unverständlich, dass ein Gemeindeschreiber während so vielen Jahren seine Defizite bei der Benutzung der Informatiksysteme und -anwendungen andauern lässt.
Der Beschwerdeführer machte geltend, seine Arbeit sei während mehr als zehn Jahren nie beanstandet worden, das heisst sinngemäss, es könne nicht sein, dass seine Leistungen aus bei ihm persönlich liegenden Gründen plötzlich ungenügend sein sollen. In der Tat könnte darin ein gewisser Widerspruch erblickt werden, weil ja seitens der Gemeinde nicht vorgebracht wird, beim Gemeindeschreiber sei altersbedingt oder aus gesundheitlichen oder anderen Gründen ein eigentlicher Leistungsabfall festzustellen gewesen. Dass der Beschwerdeführer jeweils wiedergewählt wurde, ist primär dem Umstand zuzuschreiben, dass sein damaliger Vorgesetzter mit den Leistungen anscheinend zufrieden war und so keinen Anlass sah, ein Nichtwiederwahlverfahren in die Wege zu leiten. Hinzu kommt, dass Wahl und Wiederwahl des Gemeindeschreibers Sache des Stimmvolks war, was es auch für andere Gemeinderatsmitglieder, sollten sie schon damals die Leistungen des Gemeindeschreibers als ungenügend betrachtet haben, bedeutend schwieriger und risikobehafteter gemacht hätte, eine Nichtwiederwahl zu initiieren.
Das im Sinne einer letzten Chance mit der Hoffnung auf Besserung im ersten Halbjahr 2003 durchgeführte Coaching verfehlte sein Ziel, wie sich aus der Mitarbeiterbeurteilung vom November 2003 klar ergibt. Insgesamt lässt sich in Übereinstimmung mit den Vorinstanzen feststellen, dass der Beschwerdeführer den Anforderungen eines Gemeindeschreiberamtes auch danach nicht genügte. Die Nichtwiederwahl war somit gerechtfertigt.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 19. September 2005 (VWBES.2005.118)