SOG 2003 Nr. 14
§ 108 Abs. 1 PBG, 42 GBV. Erhebung von Erschliessungsbeiträgen für den Gemeindeanteil an Kantonsstrassen.
Sachverhalt:
Die Industriezone der Gemeinde G. liegt vom übrigen Baugebiet getrennt. Eine frühere Erschliessungsstrasse der Industriezone, welche gleichzeitig als einfache Ortsverbindung gedient hat, erlangte zunehmend überregionale Bedeutung. Sie bildet heute eine wichtige Verbindung zu einem Autobahnanschluss. Die X.-Strasse wurde in das Kantonsstrassennetz aufgenommen. Dabei wurde festgelegt, die Gemeinde habe sich an den Kosten des Ausbaus der Kantonsstrasse mit einem Beitrag von 50% zu beteiligen. Die Einwohnergemeinde hat daraufhin über den Gemeindeanteil der Kosten dieser Kantonsstrasse ein Beitragsverfahren durchgeführt. Sie überwälzte die der Gemeinde verbleibenden Kosten der Strasse auf die Grundeigentümer der Industriezone. Dabei wurden auch die Kosten des Strassenteiles perimetriert, der ausserhalb der Industriezone liegt. Verschiedene Grundeigentümer legten dagegen beim Gemeinderat Einsprache ein. Die Einsprachen richteten sich im Wesentlichen gegen die hundertprozentige Beitragspflicht. Zudem seien die Kosten der Strasse, die ausserhalb der Industriezone liegt, von der Beitragspflicht auszunehmen. Der Gemeinderat trat auf die Einsprache eines Baurechtsnehmers nicht ein und wies die übrigen ab. Verschiedene Grundeigentümer erhoben bei der Kantonalen Schätzungskommission Beschwerde gegen diesen Entscheid. Die Beschwerde wurde teilweise gutgeheissen. Die Grundeigentümer hätten 40 % des Gemeindeanteils an die Kosten der Erschliessungsanlage zu tragen. Die Einwohnergemeinde erhebt gegen dieses Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Dieses heisst die Beschwerde teilweise gut.
Aus den Erwägungen:
3. a) Gemäss § 108 Abs. 1 Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1) können die Kosten öffentlicher Erschliessungsanlagen auf die Grundeigentümer überwälzt werden, wenn die Anlagen ihnen einen besonderen Vorteil bringen. Die Erschliessungsbeiträge sind im einzelnen Fall im Verhältnis zu den Vorteilen zu bemessen. Die Mindesthöhe der Beiträge richtet sich nach den Bestimmungen der kantonalen Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und - gebühren (GBV, BGS 711.41) (§ 110 PBG). Ein besonderer Vorteil im Sinne dieser Bestimmung liegt beim Strassenausbau vor, wenn eine bestehende Strasse wesentlich verbessert oder verbreitert wird, der Hartbelag erstmals aufgetragen wird oder der Strassenunterbau erneuert wird (§ 7 Abs. 2 GBV).
b) Zur Bestimmung der Beitragssätze werden die Strassen im Gemeindegebiet nach § 39 GBV eingeteilt in:
Erschliessungsstrassen (Feinerschliessung),
Sammelstrassen (Groberschliessung) und
Hauptverkehrsstrassen (Groberschliessung).
Die Gemeinde kann weitere Kategorien schaffen. Nach § 40 GBV dienen Erschliessungsstrassen der parzellenweisen Erschliessung eines Quartiers oder einer Gesamtüberbauung. Sammelstrassen sammeln den Verkehr der einzelnen Erschliessungsstrassen und führen ihn den Hauptstrassen zu. Hauptverkehrsstrassen sind Ortsverbindungsstrassen oder Strassen, welche grössere Ortsgebiete miteinander verbinden.
c) Beiträge der Grundeigentümer sind nach den Regeln von § 42 GBV zu erheben. Die Gesamtheit der Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Neubau einer Strasse einen Mehrwert oder Sondervorteil erhalten, haben an die Erstellungskosten der Gemeinde folgende Beiträge zu bezahlen:
a) für Erschliessungsstrassen und Fusswege 80% der Kosten;
b) für Sammelstrassen 60% der Kosten;
c) für Hauptverkehrsstrassen 40% der Kosten.
Gemäss § 42 Abs. 1 lit. c GBV ist für den Gemeindeanteil bei Kantonsstrassen litera b) massgebend. Für die Überwälzung des Gemeindeanteils beim Kantonsstrassenbau soll der Ansatz für Sammelstrassen massgebend sein. Dies aus der Erkenntnis heraus, dass ein Beitragssatz von 40 % (für Hauptverkehrsstrassen) den Kantonsstrassenanstösser zu stark privilegieren würde, da dieser Beitrag vom Gemeindeanteil erhoben wird (Botschaft und Entwurf zur Teilrevision des Reglementes über Erschliessungsbeiträge und -gebühren vom 3. Juli 1978; RRB Nr. 3074 vom 11.9.1990).
Es ist deshalb vorerst festzuhalten, dass im vorliegenden Fall die Mindesthöhe der Beiträge gemäss der KBV einzuhalten ist. Es sind 60% der Kosten des Gemeindeanteils zu überwälzen.
4. a) Nach kantonalem Recht kann die Gemeinde die kantonalen Mindest-Ansätze erhöhen und beim Ausbau und der Korrektion bestehender Strassen ermässigen. Bei Überbauungen und Anlagen mit grossem Verkehrsaufkommen, wie Einkaufszentren, Lagerhäuser, Industrieanlagen, Deponien und Ausbeutungen gehen die entstehenden Mehrkosten der Verkehrserschliessung voll zu Lasten des Verursachers.
b) Nach § 4 des Grundeigentümer-Beitragsreglements der Gemeinde gelten folgende Beitragssätze: Für Erschliessungsstrassen 80 %, für Sammelstrassen 60 %, für Hauptverkehrsstrassen 40 %, (...) für die Basiserschliessungen der Industriezone 100 % des Gemeindeanteils. Die Gemeinde hat die X.-Strasse im Perimeterplan in die Kategorie Basiserschliessungen der Industriezone eingeteilt und die gesamten Kosten der Gemeinde den Anstössern überwälzt.
c) Diese Einteilung widerspricht dem kommunalen Strassenkategorienplan. Nach § 39 der GBV hat der Gemeinderat sämtliche im Erschliessungsplan enthaltenen bestehenden und projektierten Strassen in eine Strassenkategorie einzuteilen. Gegen die Einteilung kann beim Gemeinderat Einsprache erhoben werden. Für das Verfahren gelten §§ 15 ff. des Planungs- und Baugesetzes (Nutzungsplanverfahren) sinngemäss. Die Einsprache im Beitragsverfahren unter Berufung auf die Änderung der Verhältnisse bleibt vorbehalten. Im Strassen- und Baulinienplan mit Strassenklassierung wurde die X.-Strasse rechtskräftig als Hauptverkehrsstrasse eingestuft. Im Plan wird zwar auf den Erschliessungsplan "X.-Strasse" verwiesen, der aber keine Strassenklassierung enthält. Diese Einteilung ist im vorliegenden Verfahren grundsätzlich bindend. Ein Abweichen von der Strassenklassifizierung ist nur zulässig, wenn sich die Verhältnisse seit der Auflage des Erschliessungsplanes geändert hätten.
d) Die X.-Strasse wurde in das Kantonsstrassennetz aufgenommen. Gemäss Strassengesetz vom 24. September 2000 (StrG, BGS 725.11) sind Kantonsstrassen
Hochleistungsstrassen, die vorwiegend dem überregionalen Durchgangsverkehr dienen und die Verbindung zu den Nationalstrassen oder wichtigen Strassen der Nachbarkantone herstellen;
Hauptverkehrsstrassen, die vorwiegend den regionalen Verkehr aufnehmen und die Verbindung zu Nationalstrassen oder Hochleistungsstrassen herstellen;
Ortsverbindungsstrassen.
Die Gemeinden haben sich an den Kosten für Planung, Projektierung und Bau von Kantonsstrassen und Radwegen, die auf ihrem Gemeindegebiet liegen, mit einem Beitrag von 5-50% zu beteiligen. Die Verordnung über die Festsetzung der Beiträge der Einwohnergemeinden an den Bau von Kantonsstrassen (Kantonsstrassen - Beitragsverordnung, BGS 725.112) vom 13. August 2002 regelt die Kriterien und deren Gewichtung für die Berechnung der Höhe der Beiträge der Einwohnergemeinden an die Kosten des Baus der Kantonsstrassen. Gemäss § 7 der Verordnung wird der Kostenanteil der Gemeinde auf Grund von drei gewichteten Faktoren festgelegt. Die Gewichtung beträgt für
die Funktion der Strasse 25%
das Interesse der Gemeinde 45%
die Einwohnerzahl 30%.
Das Interesse der Gemeinde richtet sich nach dem Grad der Erschliessungsfunktion der Kantonsstrasse und der Nutzungsdichte der erschlossenen Gebiete.
Die Bedeutung der Strasse wurde in der Vereinbarung vom 28.4.1998 über die Übernahme der H.-Strasse durch den Kanton gewürdigt. Gemäss Vertrag übernimmt der Staat Solothurn die X.-Strasse vom Kreisel M.-Strasse bis zur Gemeindegrenze in das Kantonsstrassennetz. Die Übernahme wurde mit der Bedeutung der Gemeindestrasse mit Ortsverbindungsfunktionen für das Kantonsstrassennetz begründet. Der Regierungsrat hat am 4.9.2003 im Zusammenhang mit der Genehmigung des Erschliessungsplanes "X.-Strasse" ausgeführt, die Strasse habe früher der Erschliessung der Industriezone und als einfache Ortsverbindung gedient. Nach dem Bau der Autobahnverzweigung habe die Strasse zunehmend überregionale Bedeutung erlangt. Sie sei heute eine wichtige Verbindung zum Autobahnanschluss. (...) Die Tatsache, dass der Gemeindeanteil auf 50 % festgelegt wurde zeigt, dass der X.-Strasse weiterhin eine gewisse Bedeutung im kommunalen Strassennetz zuerkannt wird.
e) Übersicht über die Strassentypen geben auch die Normen der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS-Normen) SN 640 040 b - 640 045. Die Grunderschliessung (Basiserschliessung) dient der Verbindung zwischen Baugebieten und Ortschaften, die Groberschliessung dagegen der Baulanderschliessung. Verkehrsorientierte Strassen gehören zur Basiserschliessung und sichern das übergeordnete Netz und sollen sichere, leistungsfähige und wirtschaftliche Transporte ermöglichen. Diese Strassen sind primär auf die Anforderungen des Motorfahrzeugverkehrs ausgerichtet. Der leichte Zweiradverkehr und der Fussgängerverkehr sollen getrennt geführt werden. Der Augenschein hat gezeigt, dass es sich bei der Strasse um eine regionale Verbindungsstrasse dieses Typs handelt. Sie verläuft teilweise auf Böschungen, welche eine Erschliessung der Parzellen aus topographischen Gründen nicht zulässt. Zudem verbietet der Erschliessungsplan Ein- und Ausfahrten auf die X.-Strasse ausdrücklich. Der seitliche Zugang wird über grosszügig ausgebaute Knoten sichergestellt. Der Gemeindeanteil an die Kosten derartiger Strassen kann aber nicht zu 100 % auf die Grundeigentümer überwälzt werden. Eine Erhöhung der Mindestbeiträge gemäss der KBV von 60% der Kosten des Gemeindeanteils ist unzulässig.
5. a) Die Kosten für Arbeiten südlich des Kreisels (einschliesslich Anteile an Trottoir und Beleuchtung) bis zur Autobahnbrücke hat die Gemeinde in den Verteiler des Beitragsplanes der "Basiserschliessung Industrie" aufgenommen. Die Schätzungskommission hat entschieden, diese Kosten seien davon auszunehmen. Die Beschwerdeführerin beantragt, diesen aufzuheben. Die Ausbaukosten südlich des Kreisels seien zu Unrecht aus der Kostenberechnung für den Beitragsplan ausgeschlossen worden. Es sei auf den Zonenplan abzustellen. Zudem weise der Richtplan 2000 die südlich der Industrie- und Reservezone gelegenen Gebiete der Landwirtschaft zu.
b) Wie bereits dargestellt, können gemäss § 108 Abs. 1 PBG die Kosten von öffentlichen Erschliessungsanlagen auf die Grundeigentümer überwälzt werden, wenn diese ihnen einen besonderen Vorteil bringen. Dem Anhang zur GBV kann entnommen werden, dass im Normalfall alle Grundstücke eines Quartiers an mindestens eine öffentliche Erschliessungs- oder Sammelstrasse Beiträge zu leisten haben. Der Muster-Beitragsplan geht davon aus, dass eine flächendeckende, gleichmässige Belastung der erschlossenen Parzellen einer Zone erreicht werden soll (SOG 1996, Nr. 24). Eine gesetzliche Grundlage ist gemäss § 23 Abs. 1 GBV auch für die Perimetrierung von öffentlichen Erschliessungsanlagen gegeben, die der Erschliessung von Grundstücken ausserhalb der Bauzone dienen. In diesen Fällen ist das Beitragsverfahren ebenfalls durchzuführen, wobei die Beitragspflicht für unüberbaute Grundstücke aber erst im Zeitpunkt der Einzonung in die Bauzone oder der Überbauung entsteht. Eine gesetzliche Grundlage für die Perimetrierung von ausserhalb der Bauzone liegenden Verbindungsstrassen ist nicht gegeben. Es handelt sich, wie vorliegend, um verkehrsorientierte Strassen, die zur Basiserschliessung gehören und das übergeordnete Netz sichern. Ausserhalb der Bauzone haben sie im wesentlichen Verbindungsaufgaben. Die Kosten dieser Strassen können nicht auf die Grundeigentümer in der Bauzone überwälzt werden. Die Kosten des Teils der X.-Strasse, der ausserhalb der Bauzone liegt, kann den Grundeigentümern in der Bauzone nicht mehr als Sondervorteil zugerechnet werden.
6. Bei diesem Ergebnis muss auf die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz sei zu Unrecht auf die Beschwerde einer Baurechtsnehmerin eingetreten, nicht eingegangen werden. Die Einwohnergemeinde hat die Beitragsberechnung abzuändern und den Betroffenen eine neue Beitragsverfügung zukommen zu lassen.
7. Die Beschwerde ist in dem Sinne teilweise gutzuheissen, als der Beitragssatz zu erhöhen ist: Die Grundeigentümer der im Beitragsplan "Basiserschliessung Industrie" gelegenen Grundstücke haben Beiträge von 60% des Gemeindeanteils der Kosten der Erschliessungsanlage zu bezahlen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Verwaltungsgericht; Urteil vom 23. September 2003 (VWBES.2003.167)