Solothurn Verwaltungsgericht 31.08.2001 VWBES.2001.117

SOG 2001 Nr. 22

§ 44 ff PBG. Gestaltungspläne. Mitwirkung und Verfahren. Voraussetzungen für die Gewährung eines Bonus für die Ausnützung. Erhöhung der Geschosszahl.

Sachverhalt (gekürzt):

1. Der Gestaltungs- und Erschliessungsplan "R." (GEP R.) wurde vom Gemeinderat öffentlich aufgelegt. Es gingen zahlreiche Einsprachen ein. Diese wiesen auf Verfahrensfehler hin. Bemängelt wurde zudem die fehlende Abstimmung des Planes auf die Ziel- und Zweckbestimmungen des Zonen- und Erschliessungsplanes "K." (ZEP K.), die zu hohe Ausnützungsziffer, die übersetzte Geschosszahl und die Verkehrs-erschliessung. Der Gemeinderat genehmigte den GEP R. und wies die Einsprachen ab.

2. Gegen den Entscheid des Gemeinderates erhoben Bewohner des Quartiers P. Beschwerde an den Regierungsrat. Es werden erneut Verfahrensfehler gerügt. Vor allem wird geltend gemacht, der GEP R. sei mit dem ZEP K. nicht vereinbar und der AZ-Bonus werde voll ausgeschöpft, ohne dass gestalterische Qualität geboten werden. Die Geschosszahl sei zu reduzieren. Der Regierungsrat wies die Beschwerden ab.

3. B. und 44 Mitbeteiligte erheben Verwaltungsgerichtsbe­schwerde gegen den Entscheid des Regierungsrates.  Als Grundeigentümer, Baurechtsnehmer oder Mieter des Quartiers P., das unmittelbar an den Perimeter des GEP R. grenze, seien sie zur Beschwerde legitimiert. Die Mitwirkungsrechte und das rechtliche Gehör seien im bisherigen Verfahren verletzt worden. Vor der Planauflage habe man keinen Einfluss nehmen können. Die Planauflage und die Beschwerdefristen seien in die Ferienzeit gelegt worden. Während der Planauflage seien keine Profile aufgestellt worden. Auf eine mündliche Verhandlung sei verzichtet worden. Der Gestaltungsplan sei weder gesetzes- noch zonenreglementskonform. Er widerspreche auch den Planungsvorschriften der Stadt. Die Qualität der Überbauung wird angezweifelt. Der gewährte AZ-Bonus und die Erhöhung der Geschosszahlen seien unrechtmässig und unzweckmässig. Das Gebiet müsse von Westen her erschlossen werden. Der GEP R. könne nicht genehmigt werden. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut:

Aus den Erwägungen:

4. Die Erarbeitung und der Erlass von Nutzungsplänen müssen minimalen verfahrensrechtlichen Vorschriften des Bundesrechts genügen: die Bevölkerung ist zu informieren und zu beteiligen (Art. 4 RPG; Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 29 zu Art. 4 RPG), der Plan muss von einer kantonalen Behörde überprüft und genehmigt werden (Art. 26 RPG) und der Rechtsschutz der Betroffenen muss gewährleistet sein (Art. 33 RPG). Beim Erlass von Gestaltungsplänen sind, soweit nötig, bei der Planauflage Profile aufzustellen (§ 44 Abs. 2 PBG).

5. Beim GEP R. handelt es sich um einen kleinräumigen Sondernutzungsplan. Die planerische Grundordnung dieses Gebietes ist im ZEP K. geschaffen worden. Bei der Vorbereitung und dem Erlass des Zonenplanes K. führte die Gemeinde eine umfassende Öffentlichkeitsarbeit durch und die Mitwirkung der Bevölkerung war gewährleistet. Die öffentliche Information und Mitwirkung fand im Rahmen von Informationsveranstaltungen statt. Die Bevölkerung wurde durch zweimalige Publikation sowie durch Presseberichte zu einer Planungs-Ausstellung eingeladen. Es bestand die Möglichkeit zur schriftlichen Stellungnahme. Auch die Beschwerdeführer hatten in diesem Verfahren die Möglichkeit einzuwirken. Die Zonenplanung konnte ohne Beschwerdeverfahren in Kraft gesetzt werden. Der vorliegende Gestaltungsplan betrifft die Beschwerdeführer nur indirekt. Ihre Grundstücke liegen nicht im Planperimeter. Sie werden, was noch darzustellen ist, vom GEP im Vergleich mit der Zonenplanung nur unwesentlich stärker belastet. Die planerischen Weichen für das Gebiet K. sind im ZEP K. gestellt worden. Ein Recht auf Mitwirkung bei der Erarbeitung des GEP stand den Beschwerdeführern deshalb nicht zu. Die Anhörung im Rahmen des Rechtsschutzes ist im vorliegenden Fall ausreichend. 

Das Rechtsschutzverfahren wurde rechtmässig durchgeführt. Für die Auflage von Planungen gibt es keine Sperrfristen. Die Gemeinde hat deshalb bei der Terminierung der Auflagen das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer nicht verletzt. Beim Erlass von Gestaltungsplänen sind, soweit nötig, bei der Planauflage Profile aufzustellen (§ 44 Abs. 2 PBG). Dies war im vorliegenden Verfahren notwendig. Ein Laie kann sich die Baufelder des Gestaltungsplanes im Gelände nicht ohne weiteres vorstellen. Die Baukuben werden jedoch im Gestaltungsplanverfahren weitgehend abschliessend festgelegt. Es wäre deshalb schwer verständlich, wenn diese erstmals im Baubewilligungsverfahren, wo sie nicht mehr zu beeinflussen sind, profiliert werden müssten. Die im Vorverfahren fehlende Profilierung wurde nun vor Verwaltungsgericht nachgeholt.

(...)

7. Gestaltungspläne bezwecken eine architektonisch und hygie­nisch gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung an­gepasste Überbauung, Gestaltung und Erschliessung zusammen­hängender Flächen (§ 44 Planungs- und Baugesetz [PBG, BGS 711.1], Art. 14 der Planungsvorschriften des kommunalen Baureglementes). Grundsätzlich legt der Zonenplan die Nutzungsordnung  fest. Die Gestaltungspläne und die Sonderbauvorschriften können von der Grundnutzung abweichen (§ 45 Abs. 2 PBG). Wird eine besondere Bauweise durch einen Gestaltungsplan ermöglicht, so hat die Behörde sich an die Vorgaben der Zonenplanung und an die Ziele und Planungsgrundsätze des RPG und des PBG zu halten. Die Abweichungen müssen einem objektiven Zweck dienen. Die besonderen Anforderungen des Gebiets oder die besondere Art des Bauvorhabens müssen eine Abweichung erforderlich machen. Die Grenzen der zulässigen Abweichung von der Grundnutzung ergeben sich aus den Erfordernissen der städtebaulichen Gestaltung und der Wahrung der berechtigten Nachbarinteressen.

8. Wenn es die öffentlichen Interessen verlangen, kann in der Zonenplanung für bestimmte Gebiete ein Ge­staltungsplan vorgeschrieben werden (§ 46 Abs. 2 PBG). Dies ist denkbar in besonders empfindlichen Ge­bieten oder dort, wo die Festlegung aller für die Überbauung nötigen Planinhalte beim Erlass der Grundordnung ver­früht wäre. Die Pflicht kann zudem verfügt werden in Gebieten, die sich für die Erstellung einer Ge­samtüberbauung oder einer verdichteten Bauweise eignen (Kant. Amt für Raumplanung, Der Gestaltungsplan nach solo­thurnischem Recht, Richtlinie zur Ortsplanung, Juni 1994). Die Gestaltungsplanpflicht schränkt die Überbaubar­keit der Parzellen des Plangebietes in dem Sinne ein, dass erst nach Vorliegen eines rechtskräftigen Gestaltungspla­nes gebaut werden kann.

9. Das PBG kennt für die Arealbebauung den sogenannten Ausnützungsbonus im Gestaltungsplanverfahren nicht. Nach der Praxis des Bau- und Justizdepartementes kann von der gemäss Grundnutzung zulässigen AZ um maximal 20 % nach oben abgewichen werden, wenn der mit dem Plan verfolgte Zweck dies erfordert und der Gewährung keine öffentlichen oder schützenswerten privaten Interessen entgegenstehen (Mitteilungen des Bau-Departementes: Der Gestaltungsplan nach solothurnischem Recht, 2.A., 1994, S. 19). Der Ausnützungsbonus für Arealüberbauungen kann in der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde geregelt werden. Nach Art. 15 der Planungsvorschriften des Baureglementes können Gestaltungspläne und die dazugehörigen Sonderbauvorschriften Abweichungen von den Zonen- und Bauvorschriften zulassen. Sofern Art. 79 erfüllt ist, kann in der Zone W3 die Ausnützungsziffer um einen Bonus von höchstens 20 % erhöht werden, wobei ein Bonuszuschlag von mehr als 10 % nur in ausgesprochenen Härtefällen und vor allem zur Sanierung in bebauten Gebieten gewährt werden darf. Art. 79 des Baureglementes ist inzwischen aufgehoben worden. Diese Bestimmung enthielt Qualitätskriterien für die Gewährung des AZ-Bonus im Rahmen der Gestaltungsplanung (Verbesserungen gegenüber der Regelbauweise durch Einfügung der Bauten in die bauliche und landschaftliche Umgebung, durch kubische Gliederung, durch Aussenraumgestaltung, durch Qualität der Freiflächen, durch Wohnhygiene, Lärmschutz und durch eine zweckmässige Erschliessung). Diese Anforderungen gelten nach kantonalem Recht in einer etwas allgemeineren und weniger strengen Form.

10. Das Planungsgebiet K. liegt am südlichen Ortsrand. 1996 wurde ein umfassendes Überbauungs- und Erschliessungskonzept für dieses Gebiet in Form des ZEP K. erlassen. Der GEP R. soll die Realisierung der ersten Etappe des ZEP K. ermöglichen. Vor Erlass des Ge­staltungsplanes darf im Gebiet des ZEP nicht gebaut werden. Dies soll die etappenweise Realisierung einer zusammenhängenden Überbauung sicherstellen. Im Vordergrund der Gestaltungsplanpflicht steht die Kontinuität und Einheit der Bebauung nach dem im Raumplanungsbericht der Zonenplanung dargestellten Überbauungsund Erschliessungskonzept (Ziffer 9 Abs. 1 + 3 Zonenreglement zum ZEP K.). Die ZEP K. bezweckt u.a. die Erstellung von gut in das Ortsbild eingebetteten Überbauungen von hoher Wohn- und Siedlungsqualität unter grösstmöglicher Respektierung der bestehenden topographischen Verhältnisse (Ziffer 3a Zonenreglement zum ZEP K.). Innerhalb eines einheitlichen, räumlichen Grundmusters soll eine vielfältige Gestaltung der neuen Quartiere gewährleistet werden (Ziffer 3 d Zonenreglement zum ZEP K.).

Im Gebiet des GEP R. sieht der ZEP eine dreigeschossige Wohnzone W 3 mit einer Ausnützungsziffer von 0.7 vor. Der ZEP gibt die öffentlichen Räume, die Baufelder und die Geschosszahl vor. Durch die Ausscheidung von Baulinien werden die öffentlichen und halböffentlichen Erschliessungsräume bereits bestimmt. Die festgelegten Aussenräume ergeben die Grundlage für die Baukuben (Ziffer 3 b Zonenreglement zum ZEP K.). Der Planungsspielraum im Bereich des GEP wird durch die Baulinien des ZEP und durch die Erschliessungstrassen bereits erheblich eingeschränkt. Zudem sind von Norden nach Süden und von Osten nach Westen verlaufende Grünräume zu beachten.

Gemäss ZEP K. sind die Gestaltungspläne auf die Zonenplanung, insbesondere auf das Überbauungs- und Erschliessungskonzept K. (dargestellt im Raumplanungsbericht) abzustimmen. Gemäss diesem Bericht soll die Ortserweiterung in kleinteiliger, massstäbliche Räume bildender Bauweise erfolgen. Primär sind die Freiräume, Strassen- und Platzräume, Zwischenräume sowie die Grün- und Landschaftsräume zu beachten. Es sind verkehrsarme Siedlungsstrukturen zu schaffen. Die Erhaltung der Morphologie der Landschaft soll durch Beachtung der natürlichen Gegebenheiten, die Erhaltung und Stärkung der landschaftsprägenden Elemente und die Vermeidung von Terrainveränderungen erreicht werden. Verlangt wird eine möglichst dichte Nutzung der verfügbaren Flächen bei hoher Wohnqualität. Die einzelnen Baubereiche sollen den Charakter von eigenständigen und räumlich ablesbaren Quartieren erhalten. Die Haupterschliessung soll  über eine Stichstrasse erfolgen, an der die zentralen Einrichtungen angeordnet sind. Durch das einfache Erschliessungssystem weise das Gebiet einen relativ grossen, architektonischen Freiheitsgrad auf. Einschränkende Elemente seien lediglich die Baufelder und die Zonenvorschriften. In den Baufeldern könnten die unterschiedlichsten Bebauungsstrukturen realisiert werden.

Das im GEP R. gewählte Überbauungskonzept muss auf den ZEP K. abgestimmt sein. Dass dies der Fall ist, zeigt ein Vergleich der Überbauung gemäss Gestaltungsplan mit den möglichen Bebauungsstrukturen im Überbauungs- und Erschliessungskonzept K.. Dort ist eine derartige Überbauung als gute Lösung dargestellt. Auch im Anhang des RB werden mustergültige Überbauungsmöglichkeiten zeichnerisch dargestellt. Die Überbauung im Bereich des vorliegenden GEP mit langgestreckten Baukörpern ist vorgesehen. Es ist deshalb nicht ersichtlich, inwieweit das Überbauungskonzept des GEP die planerischen Vorgaben des ZEP verletzen könnte. Die grosszügige Baumassenverteilung ermöglicht eine architektonisch und hygie­nisch gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung an­gepasste Überbauung. Eine kleinräumigere, im Grenzbereich auf die Reihenhaussiedlung abgestimmte, flachere Überbauung wird von der Zonenplanung nicht vorgegeben. Diese sieht eine markante Zäsur am nördlichen Rand des Gestaltungsplangebietes vor. Die Grünkorridore und Grüngürtel ermöglichen eine hohe Wohnqualität. Die Erschliessung des Gebiets ist auf die übergeordnete Planung abgestimmt. Der Gestaltungsplan ist auf die übergeordnete Planung abgestimmt und er ermöglicht eine Überbauung mit hoher Wohnqualität.

11. Die Beschwerdeführer rügen den im GEP eingebauten AZ-Bonus von 20 %. Sie bestreiten die Zulässigkeit einer Überbauung mit einer Ausnützungsziffer von 0,84. Zur Erzielung der angestrebten Verdichtung enthält der ZEP K. grösstenteils W3-Gebiete mit einer AZ von 0.7. Gemäss Planungsbericht hat man bei der Festlegung der relativ tiefen Grundnutzung (AZ 0.7) berücksichtigt, dass in Zukunft die Attikas in der AZ-Berechnung nicht zu berücksichtigen sind (Potential je nach Geschosszahl 20 - 30 %) und dass in der Gestaltungsplanung ein Bonus von bis zu 20 % gewährt werden kann. Die Ausführungen im Planungsbericht setzen die Planungsvorschriften des Baureglementes über den AZ-Bonus voraus und verweisen darauf. Die im GEP R. eingebaute AZ von 0.84 widerspricht aber diesen Vorschriften. In der Zone W3 kann die Ausnützungsziffer um einen Bonus von höchstens 20 % erhöht werden, wobei ein Bonuszuschlag von mehr als 10 % nur in ausgesprochenen Härtefällen und vor allem zur Sanierung in bebauten Gebieten gewährt werden darf. Ein Härtefall wird zu Recht nicht behauptet und die Überbauung wird in einem Neubaugebiet realisiert. Die zulässige AZ des GEP R. beträgt deshalb 0.77 und nicht 0.84.

12. Nach Art. 15 der Planungsvorschriften des Baureglementes können die Gestaltungspläne und die dazugehörigen Sonderbauvorschriften die Erhöhung der maximalen Geschosszahl in allen Kern- und Wohnzonen vorsehen, sofern sich für die Überbauung eindeutige Vorteile ergeben und das Stadtbild nicht beeinträchtigt wird. Der GEP R. liegt im Bereich der 3-geschossigen Zone des ZEP. Es sind 3 anrechenbare Geschosse und unter Einhaltung von § 17bis Abs. 3 KBV ein nicht anrechenbares Attikageschoss zulässig. Die Viergeschossigkeit am östlichen Rand des Plangebietes wird mit der Begrenzung des breiteren Zwischenraumes begründet. Zudem findet die Überbauung einen markanten Abschluss.

Der Augenschein hat gezeigt, dass dieses räumliche Verhalten am östlichen Rand der Bauzone das Ortsbild nicht beeinträchtigt. Das zusätzliche Geschoss wirkt sich bei der Bauhöhe nicht aus, weil es den abschüssigen Geländeverlauf von Westen nach Osten kompensiert. Bereits im Planungsbericht zum ZEP K. wird die Bedeutung dieses Abschlusses mit Gestaltungsbaulinien dokumentiert. Wie der Augenschein zeigte, verträgt sich das Volumen der viergeschossigen Zeile mit dem Ortsbild und der Topographie. Zudem bringt das Geschoss für die Überbauung eindeutige Vorteile für den Lärmschutz. Dies ist namentlich aus dem Lärmgutachten ersichtlich: Durch die beiden langen Gebäude an der Ostseite der beiden Sektoren werde ein wirksamer Lärmschutz für die dahinter liegenden Bereiche erzielt. Wie die Eisenbahnlärm-Prognosen (Tag bzw. Nacht) für das Jahr 2015 zeigen, wird ebenso die künftige Lärmentwicklung nachhaltig positiv beeinflusst. Im Rahmen der Überprüfung der Rechtmässigkeit des Gestaltungsplanes ist die Erhöhung der Geschosszahl im östlichen Baufeld nicht zu beanstanden.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 31. August 2001 (VWBES.2001.117)