Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 23-6945, 23-6962, 23-6963 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 20.05.2025 Entscheiddatum: 24.02.2025 BUDE 2025 Nr. 013 Planungsrecht, Art. 72 Abs. 1 BauG, Art.36a GSchG, Art. 38a GSchG, Art. 7 Abs. 2 NHG, Art. 25 PBG, Art. 34 PBG, Art. 175 Abs. 1 PBG, Art. 176 Abs. 1 PBG, Art. 25a RPG, Art. 32 StrG und Art. 7 Abs. 1 VRP. Die angefochtene Gesamtplanung hat die Erstellung eines Alters- und Pflegeheims zum Gegenstand. Sie besteht insbesondere aus einem Sondernutzungsplan nach Art. 25 PBG, zwei Strassenprojekten und dem Verzicht auf die Festlegung des Gewässerraums. Der Vorinstanz wie auch den kantonalen Fachbehörden kann keine Verletzung der Ausstandspflichten vorgeworfen werden (Erw. 4). Das durchgeführte Mitwirkungsverfahren ist genausowenig zu beanstanden (Erw. 5) wie die Tatsache, dass die Bauvolumen nicht visiert wurden (Erw. 6). Eine Koordinationspflicht zwischen dem Sondernutzungsplan und den Pflegeplätzen gemäss Pflegeliste ist zu verneinen (Erw. 7). Das Gleiche gilt für die behauptete Finanzierungsstrategie der Rekursgegnerin, welche auf die Umzonung des Altersheims «U.___» zielen soll (Erw. 8). Entgegen der rekurrentischen Auffassung ist auch keine Umzonung der ehemaligen Verkehrsfläche im Planperimeter notwendig (Erw. 9). Eine präjudizierende Wirkung auf die anstehende Revision des Rahmennutzungsplans ist nicht ersichtlich (Erw. 10). Die Standortwahl ist nicht zu beanstanden (Erw. 12). Eine obligatorische Begutachtungspflicht durch die eidgenössische Kommission besteht im vorliegenden Fall nicht, da kein Ortsbild von nationaler Bedeutung betroffen ist (Erw. 13). Der Sondernutzungsplan trägt zudem dem Ortsbild gemäss Kantonsinventar, der Schutzverordnung wie auch dem geltenden ex-lege- Schutz Rechnung (Erw. 14). Die vorgesehenen Abweichungen von der Regelbauweise bezwecken zudem eine Überbauung von hoher städtebaulicher und architektonischer Qualität und beeinträchtigen die nachbarlichen Interessen nicht in übermässiger Weise (Erw. 15). Auch liegt keine materielle Zonenplanänderung vor (Erw. 16). Mit dem Verzicht auf Besucherparkplätze nutzt die Vorinstanz den ihr zustehenden Entscheidungsspielraum, um eine nachhaltige Entwicklung zu unterstützen (Erw. 17). Die Tatsache, dass die geplante Tiefgarage für Bewohnerinnen © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/55
Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden und Bewohner sowie Angestellte unter dem mittleren Grundwasserspiegel zu liegen kommt, wurde von der Vorinstanz wie auch der Genehmigungsbehörde angemessen berücksichtigt (Erw. 18). Die rekurrentischen Rügen betreffend Sondernutzungsplan nach Art. 25 PBG erweisen sich somit insgesamt als unbegründet (Erw. 19). Das Gleiche gilt für die angefochtenen Strassenprojekte (Erw. 20). Entgegen den rekurrentischen Rügen ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz im konkreten Einzelfall auf die Festlegung des Gewässerraums verzichtet hat (Erw. 21). Abweisung der Rekurse. // (Gegen diesen Entscheid wurde Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben.) BUDE 2025 Nr. 13 finden Sie im angehängten PDF-Dokument. © Kanton St.Gallen 2026 Seite 2/55
Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement
23-6945/23-6962/23-6963
Entscheid Nr. 13/2025 vom 24. Februar 2025 Rekurrenten A.___ B.___ AG beide vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Bischofszellerstrasse 53, 9200 Z.___
gegen
Vorinstanz Stadtrat Z.___ (Gesamtentscheide vom 6. September 2023)
Rekursgegnerin
C.___ AG
Betreff − Sondernutzungsplan D.___strasse-E.___strasse − Teilaufhebung Baulinienplan «Korrektion der E.___strasse» vom 29. Januar 1909 − Teilaufhebung Überbauungsplan «F.___» vom 15. Oktober 1912 − Teilstrassenplan Knoten E.___strasse/G.___strasse − Teilstrassenplan H.___weg − Sondernutzungsplan I.___bach, Abschnitt J.___ bis K.___bach, Verzicht Festlegung Gewässerraum
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Sachverhalt A. a) Die Kirchgemeinde Z.___ ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Politischen Gemeinde Z.___ vom 25. Februar 1980 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA). Vormals war das Grundstück mit der im Jahr 1890 errichteten L.___kirche überbaut. Diese wurde im Jahr 1972 abgebrochen und durch das heutige «M.___zentrum» ersetzt. Dieses wird von der Kirchgemeinde Z.___ betrieben und stellt Räumlichkeiten für verschiedene Veranstaltungen der Kirche und darüberhinaus zur Verfügung. Das Grundstück grenzt im Norden, Osten und Westen an eine Strasse; Nördlich verläuft die E.___strasse (Gemeindestrasse 1. Klasse), östlich die G.___strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse) und westlich die D.___strasse (Gemeindestrasse 1. Klasse). Im Süden, auf Grundstück Nr. 002 und ebenfalls der ZöBA zugewiesen, befindet sich das Primarschulhaus «H.___». Südlich des Grundstücks Nr. 002 verläuft die N.___strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse), so dass die aus den Grundstücken Nrn. 001 und 002 bestehende ZöBA von vier Strassen umschlossen ist. Nördlich, südlich und westlich der ZöBA liegen Kernzonen für dreigeschossige Bauten (K3). Die Gebiete östlich der ZöBA sind der Wohn-Gewerbezone für drei (WG3) sowie viergeschossige Bauten (WG4) und der ZöBA zugewiesen.
b) Gemäss der gültigen Schutzverordnung der Politischen Gemeinde Z.___ vom 9. Dezember 1982 (abgekürzt SchutzV) liegt das beschriebene Gebiet ausserhalb des Ortsbildschutzgebiets des Ortskerns. Als Kulturobjekte geschützt sind die beiden Nachbargebäude auf den Grundstücken Nrn. 003 und 004/005. Ebenfalls in der SchutzV verzeichnet ist die Baumallee entlang der D.___strasse. Im Jahr 2018 wurde das kommunale Inventar der Ortsbilder und Kulturobjekte überarbeitet. Das nicht genehmigte Inventar dient als Grundlage für die Revision der SchutzV (im Folgenden: revSchutzV). Die revSchutzV sieht im Umfeld des beschriebenen Gebiets verschiedene Anpassungen vor. Die Gebäude auf den Grundstücken Nrn. 006, 007 und 008 (D.___strasse 2, 4 und 15) sollen neu zusätzlich als Kulturschutzobjekte von kantonaler Bedeutung aufgenommen werden. Zudem soll das Ortsbildschutzgebiet in östlicher Richtung erweitert werden. Vom 30. Mai bis 28. Juni 2024 erfolgte die öffentliche Auflage der revSchutzV. Derzeit läuft das Einspracheverfahren.
c) Durch das Gebiet verlaufen sodann verschiedene Gewässer. Unter der G.___strasse verläuft der eingedolte I.___bach. Dieser entwässert das Gebiet I.___/J.___, welches rund 800 m nördlich des Grundstücks Nr. 001 liegt. Der Bach verläuft grossmehrheitlich eingedolt. Lediglich im Bereich des O.___weihers auf einer Länge von rund 100 m wird er offen geführt. Beim O.___weiher wird der Bach unter die G.___strasse eindolt und verläuft unter dieser auf einer Länge von rund 450 m bis zum K.___bach. Dabei quert der Bach
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unterirdisch die P.___strasse (Gemeindestrasse 1. Klasse), die Q.___strasse (Kantonsstrasse) und die E.___strasse. Zwischen der P.___strasse und der Q.___strasse mündet sodann der eingedolte R.___bach in den I.___bach. Der R.___bach entwässert die östlich liegende Anhöhe R.___. Wiederum östlich der Anhöhe verläuft, mehrheitlich in Nordsüd-Richtung, der S.___bach. Dieser verläuft bis zur P.___strasse teilweise offen und ab da eingedolt bis zum K.___bach. Der K.___bach, in welchen die beschriebenen Gewässer einmünden, verläuft mehrheitlich offen, aber hart verbaut in Ostwest- Richtung.
B. a) Die gemeinnützige Aktiengesellschaft C.___ AG ist mehrheitlich im Besitz der Politischen Gemeinde Z.___. Die Nachbarsgemeinden Za.___, Zb.___, Zc.___ und Zd.___ sind ebenfalls an ihr beteiligt. In Zusammenhang mit der Gesellschaftsgründung gaben die Stimmberechtigten der beteiligten Gemeinden der C.___ AG im Jahre 2013 den Auftrag, an einem zentralen Ort in Z.___ ein neues Alters- und Pflegeheim mit 90 bis 100 Betten zu erstellen. Zudem sollen auch Wohnungen für betreutes Wohnen angeboten werden (Urnenabstimmung vom 3. März 2013 in der Politischen Gemeinde Z.___; Bürgerversammlungen vom 18. März 2013 der Politischen Gemeinde Zd.___, vom 25. März 2013 der Politischen Gemeinden Za.___ und Zb.___ sowie vom 12. April 2013 der Politischen Gemeinde Zc.___). Der Neubau soll als Ersatz für die in die Jahre gekommenen Alters- und Pflegeheime «T.___» und «U.___» dienen. Das «T.___» liegt rund 2 km westlich des Stadtzentrums von Z.___ in der Landwirtschaftszone. Das Alters- und Pflegeheime «U.___» liegt rund 600 m nordöstlich des Stadtzentrums in der ZöBA.
b) Zur Evaluation des idealen Standorts des neuen Alters- und Pflegeheims hat der Verwaltungsrat der C.___ AG dreizehn mögliche Areale geprüft und das Grundstück Nr. 001 als idealen Standort beurteilt. Gemäss Bericht vom 13. November 2013 beurteilten die Vertreter der Politischen Gemeinde und der C.___ AG das Areal des M.___zentrums als geeignetsten Standort.
c) Die Kirchgemeinde Z.___ beschloss als Grundeigentümerin am 2. November 2014 an einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung die Abgabe des Areals im Baurecht an die C.___ AG.
d) In den Jahren 2014 und 2015 wurde im Auftrag der C.___ AG ein anonymer Projektwettbewerb durchgeführt. Neben dem Perimeter für den Projektwettbewerb (Grundstück Nr. 001) wurde das Gelände des H.___schulhauses (Grundstück Nr. 002) als Ideenteil in den Wettbewerb integriert. Unter den 70 eingegangenen Projekten empfahl das Preisgericht das Projekt «Oa.___» zur Weiterbearbeitung.
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e) Das Siegerprojekt wurde in der Folge weiterentwickelt und als Richtprojekt für den Sondernutzungsplan ausformuliert. Eine erste Gesamtplanung zur Umsetzung des Alters- und Pflegezentrums wurde vom Stadtrat Z.___ aufgrund des Rekursverfahrens Nr. 17-6386 vor dem Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement) widerrufen. Dies vor dem Hintergrund, dass der im Gestaltungsplan festgelegte Baubereich innerhalb des übergangsrechtlichen Gewässerraums des eingedolten I.___bachs lag. Die zweite Gesamtplanung hob das Baudepartement im Jahr 2020 aufgrund des fehlenden Mitwirkungsverfahrens auf (BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 und VerwGE B 2020/58 vom 22. Oktober 2020). Die beiden Rekursverfahren wurden jeweils von A.___ und der B.___ AG angestrebt. A.___ ist Eigentümer der Grundstücke Nrn. 008 und 009 an der D.___strasse direkt gegenüber des M.___zentrums. Die B.___ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 010 an der E.___strasse ebenfalls direkt gegenüber des M.___zentrums.
f) Weil sich die Realisierung des neuen Alters- und Pflegezentrums stark verzögerte, wurde – wegen der notwendig gewordenen Aufhebung des Altersheims «T.___» – das zweite Altersheim «U.___» mit einem Provisorium ausgebaut. Der Finanzierung dieser Übergangslösung stimmte die Bürgerschaft der Stadt Z.___ in der Volksabstimmung vom 8. März 2020 zu.
C. a) Im Jahr 2021 wurde die Planung wiederaufgenommen. Der Stadtrat Z.___ beriet an der Sitzung vom 3. März 2022 die Gesamtplanung zum Projekt und gab sie für die öffentliche Mitwirkung frei. Zeitgleich reichte der Stadtrat dem Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) die Sache zur Vorprüfung ein.
b) Das öffentliche Mitwirkungsverfahren dauerte vom 22. April bis 27. Mai 2022. Die eingebrachten Punkte wurden in einem Mitwirkungsbericht zusammengefasst und teilweise in den Projekten umgesetzt.
c) Mit Schreiben vom 27. Mai 2022 eröffnete das AREG dem Stadtrat das Ergebnis der Vorprüfung.
d) Der Stadtrat hat die Gesamtplanung zum Projekt an der Sitzung vom 15. September 2022 erlassen. Die Gesamtplanung besteht aus den nachfolgenden Plänen: − Sondernutzungsplan D.___strasse-E.___strasse, − Teilstrassenplan Knoten E.___strasse/G.___strasse, − Teilstrassenplan H.___weg, sowie nachfolgenden Planänderungen − Teilaufhebung Baulinienplan «Korrektion der E.___strasse» vom 29. Januar 1909 und − Teilaufhebung Überbauungsplan «F.___» vom 15. Oktober 1912.
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aa) Der Sondernutzungsplan D.___strasse-E.___strasse (im Folgenden: SNP DES) bildet das Kernelement und soll die Erstellung eines Alters- und Pflegeheims samt Wohnungen für betreutes Wohnen ermöglichen. Dabei soll eine auf das Ortsbild Rücksicht nehmende und zentrumsgerechte Bebauung mit einer hochwertigen Aussenraumgestaltung entstehen. Die Erschliessung und Parkierung soll ebenfalls geregelt werden (vgl. Art. 2 der besonderen Vorschriften zum SNP DES [abgekürzt besV DES]). Im Geltungsbereich dürfen nur Nutzungen erstellt werden, welche dem Zweck eines Alterszentrums sowie dem Gesundheitswesen dienen. Beispielsweise ein Pflegezentrum, Wohnungen für betreutes Wohnen und Nutzungen, die mit diesen im Zusammenhang stehen. Zusätzlich sind auch Drittnutzungen für die öffentliche Hand, für gemeinnützige Zwecke und soziale Institutionen zulässig (Art. 3 besV DES). Der SNP DES sieht zwei Hauptbauten (Baubereiche B) vor, welche mit einem Zwischenbau (Baubereich A) verbunden sind (Art. 8 ff. besV DES). Der westliche, auf die D.___strasse orientierte, Baubereich B erstreckt sich in Nordsüdrichtung fast über das ganze Grundstück Nr. 001. Der östliche Baubereich B ist dagegen auf die E.___- und G.___strasse ausgerichtet und erstreckt sich nur etwas über die Hälfte des Grundstücks. Die motorisierte Erschliessung des Plangebiets erfolgt über die nördliche E.___strasse. Eingerahmt vom Zwischenbau A und den beiden Baubereichen B soll die Anlieferung samt Wendeplatz zu liegen kommen. Die Ein- und Ausfahrt zur Tiefgarage erfolgt im östlichen Baubereich B über die E.___strasse (vgl. Art. 4 besV DES). Sodann sind von Norden über die E.___strasse Gebäudezugänge zum östlichen Baubereich B vorgesehen (Art. 6 besV DES). Der Gebäudezugang zum westlichen Baubereich B ist dagegen auf die D.___strasse ausgerichtet (Art. 6 besV DES), wo auch ein Aussenraum mit öffentlichem Charakter entstehen soll (Art. 15 besV DES). Die Freifläche im südöstlichen Bereich des Planperimeters ist für eine allgemeine Umgebungsfläche vorgesehen (Art. 14 besV DES). Die Umsetzung des SNP DES erfordert weitere koordinierte Pläne bzw. Plananpassungen. So müssen die bestehenden Baulinien innerhalb des Planungsgebiets aufgehoben werden. Hierzu erliess der Stadtrat Z.___ die Teilaufhebung Baulinienplan «Korrektion der E.___strasse» vom 29. Januar 1909 sowie die Teilaufhebung Überbauungsplan «F.___» vom 15. Oktober 1912.
bb) Für die Realisierung der Umgebungsgestaltung und der Zufahrt zur Tiefgarage müssen zudem drei öffentliche Parkplätze entlang der E.___strasse aufgehoben werden. Die Parkplätze befinden sich im Bereich des Knotens E.___strasse/G.___strasse, so dass eine Einengung entsteht. Direkt südlich der Parkplätze befinden sich mehrere Sträucher und Bäume. Die Parkplätze und die Sträucher verhindern im heutigen Zustand eine gerade Linienführung des Trottoirs, weshalb dieses derzeit in einem Knick über das Grundstück Nr. 001 führt. Mit dem Teilstrassenplan Knoten E.___strasse/G.___strasse (im Folgenden: TSP EGS) sollen die Parkplätze und Sträucher einer geradlinigen Trottoirführung weichen. Die deshalb nicht mehr benötigte Strassenklassierung auf Grundstück Nr. 001 soll entwidmet werden.
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cc) Der bereits bestehende H.___weg (Gemeindeweg 1. Klasse), welcher den Friedhof mit der D.___strasse verbindet, soll zudem im Rahmen der Gesamtplanung bis an die G.___strasse verlängert werden. Der geplante Fussweg soll zwischen dem geplanten Alters- und Pflegeheim und dem H.___schulhaus verlaufen. Hierzu erliess der Stadtrat Z.___ den Teilstrassenplan H.___weg (im Folgenden: TSP H.___weg).
dd) Zumal – wie bereits oben beschrieben – der I.___bach eingedolt östlich des Plangebiets im Strassenköper der G.___strasse verläuft, verzichtete der Stadtrat Z.___ mit dem Sondernutzungsplan I.___bach im Abschnitt J.___ bis K.___bach auf die Festlegung des Gewässerraums (im Folgenden: SNP I.___bach). Dieser Plan wurde im Gegensatz zu den oben unter Bst. C.d) beschriebenen Planakten bereits vom 15. November bis zum 17. Dezember 2021 dem Mitwirkungsverfahren unterstellt und am 31. März 2022 vom Stadtrat erlassen.
e) Der SNP I.___bach lag vom 19. April bis 18. Mai 2022 öffentlich auf. Innert der Auflagefrist erhoben A.___ und die B.___ AG, wie bereits in den vorangehenden Verfahren vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Z.___, Einsprache gegen den Verzicht auf die Festlegung des Gewässerraums.
f) Die Auflage der übrigen Gesamtplanung (vgl. oben Bst. C.d) erfolgte vom 11. Oktober bis 9. November 2022. Während der Auflagefrist erhoben A.___ und die B.___ AG durch ihren Rechtsvertreter ebenfalls Einsprache.
g) Mit Beschluss vom 18. August 2022 setzte der Stadtrat Z.___ den SNP I.___bach fest und wies die Einsprache von A.___ und der B.___ AG ab.
h) Das AREG genehmigte den SNP I.___bach mit Verfügung vom 27. Februar 2023.
i) Mit Beschluss vom 30. März 2023 bestätigte der Stadtrat Z.___ die Planungsunterlagen zur Gesamtplanung (vgl. oben Bst. C.d) und wies die Einsprachen von A.___ und der B.___ AG ab.
j) Mit separaten Verfügungen vom 12. Mai 2023 genehmigte das Tiefbauamt (TBA) die TSP EGS und H.___weg.
k) Mit Verfügung vom 28. August 2023 genehmigte das AREG den SNP DES sowie die Teilaufhebung der überholten Baulinien- und Überbauungspläne.
l) Mit Schreiben vom 6. September 2023 eröffnete der Stadtrat Z.___ dem Rechtsvertreter von A.___ und der B.___ AG die nachfolgenden Gesamtentscheide:
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− SNP DES samt Teilaufhebung bestehender Baulinien- und Überbauungspläne und dazugehöriger Genehmigungsverfügung des AREG vom 28. August 2023. − TSP EGS und H.___weg samt den dazugehörigen Genehmigungsverfügungen des TBA vom 12. Mai 2023. − Einspracheentscheid SNP DES, Änderungen Baulinienplan und Überbauungsplan und Teilstrassenpläne vom 30. März 2023. − SNP I.___bach samt dazugehöriger Genehmigungsverfügung des AREG vom 27. Februar 2023. − Einspracheentscheid SNP I.___bach vom 18. August 2022.
D. a) Gegen die Gesamtentscheide erhoben A.___ und die B.___ AG durch ihren Rechtsvertreter mit separaten Schreiben vom 22. September 2023 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Der Rekurs betreffend Gesamtentscheid SNP DES wurde unter der Verfahrensnummer 23-6945 eingeschrieben, derjenige betreffend die TSP EGS und H.___weg unter der Nummer 23-6962 und derjenige betreffend SNP I.___bach unter 23-6963.
b) Mit Rekursergänzung vom 16. November 2023 werden im Rekurs Nr. 23-6945 betreffend SNP DES folgende Anträge gestellt:
1. Der Einspracheentscheid des Stadtrates Z.___ vom 30. März 2023 i.S. Sondernutzungsplan DES und Änderungen des Baulinienplans «Korrektion der E.___strasse» vom 29. Januar 1909 und des Überbauungsplans «F.___» vom 15. Oktober 1912 sei aufzuheben; dementsprechend sei auch der Festsetzungsentscheid für die vorgenannten Erlasse aufzuheben, auf den Erlass des SNP DES und auf die Änderungen der beiden altrechtlichen Überbauungspläne sei zu verzichten. 2. Die Genehmigung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation des Kantons St.Gallen vom 28. August 2023 für den Sondernutzungsplan DES, für die Änderung des Baulinienplans «Korrektion der E.___strasse» vom 29. Januar 1909 und für die Änderung des Überbauungsplans «F.___» vom 15. Oktober 1912 sei aufzuheben. 3. [Verfahrensrechtlicher Antrag] 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird geltend macht, die Vorinstanz habe die Regeln über den Ausstand verletzt, da der Stadtrat in eigener Sache entschieden habe. Die öffentliche Auflage sei unvollständig gewesen, da die
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Anzahl der geplanten Pflegeheimplätze nicht Verfahrensgegenstand gewesen sei. Zudem sei das Vorhaben zu Unrecht nicht visiert worden. Weiter beanstanden die Rekurrenten das durchgeführte Mitwirkungsverfahren. So habe die Bevölkerung beispielsweise weder bei der Definition des Raumprogramms noch des Leistungsangebots mitwirken dürfen. Der SNP DES bewirke im Bereich des Knotens E.___strasse / G.___strasse aufgrund der Aufhebung der Klassierung eine materielle Zonenplanänderung. Entsprechend habe das Vorhaben – insbesondere auch wegen seiner grossen Dimensionierung – eine präjudizierende Wirkung auf die anstehende Ortsplanungsrevision. Der gewählte Standort sei sodann für ein Alters- und Pflegeheim unpassend. Die Abweichungen von der Regelbauweise seien zu gross und die erforderliche architektonische und städtebauliche Qualität nicht gegeben. Auch sei die im SNP DES vorgesehene Anzahl an Parkplätzen ungenügend. Der SNP DES wirke sich überdies präjudizierend auf die Gesamtrevision der SchutzV aus und missachte das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS). Entsprechend sei das Vorhaben von der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) begutachten zu lassen.
c) Im Rekurs Nr. 23-6962 betreffend TSP EGS und H.___weg werden mit Rekursergänzung vom 14. November 2023 folgende Anträge gestellt:
1. Der Einspracheentscheid des Stadtrates Z.___ vom 30. März 2023 sei aufzuheben, soweit mit diesem der Teilstrassenplan mit Strassenprojekt «H.___weg» (D.___strasse bis G.___strasse) und der Teilstrassenplan mit Strassenprojekt «Knoten E.___strasse/G.___strasse» festgelegt und die dagegen erhobenen Einsprachen von A.___ und der B.___ AG abgewiesen wurden; auf den Teilstrassenplan mit Strassenprojekt «H.___weg» und auf den Teilstrassenplan mit Strassenprojekt «Knoten E.___strasse/ G.___strasse» sei zu verzichten. 2. Die Genehmigung des Tiefbauamtes des Kantons St.Gallen vom 12. Mai 2023 für den Teilstrassenplan mit Strassenprojekt «H.___weg» (D.___strasse bis G.___strasse) sei aufzuheben. 3. Die Genehmigung des Tiefbauamtes des Kantons St.Gallen vom 12. Mai 2023 für den Teilstrassenplan mit Strassenprojekt «Knoten E.___strasse/ G.___strasse» sei aufzuheben. 4. [Verfahrensrechtliche Anträge] 5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
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Die Rekurrenten machen geltend, dass die beiden Strassenprojekte nicht den strassengesetzlichen Vorschriften entsprechen würden. Die Recht- und Zweckmässigkeit des TSP EGS und des TSP H.___weg könne, aufgrund der sehr engen Verknüpfung mit den künftigen, detaillierten Bauvorschriften, erst beurteilt werden, wenn die neue Regelung – gemeint SNP DES – rechtskräftig sei. Entsprechend beantragen die Rekurrenten die Sistierung des Rekurses betreffend der TSP EGS und H.___weg.
d) Im Rekurs Nr. 23-6963 betreffend SNP I.___bach zieht die B.___ AG ihren Rekurs zurück, A.___ hält jedoch daran fest und stellt mit Rekursergänzung vom 15. November 2023 folgende Anträge:
1. Der Einsprache- und Festsetzungsentscheid des Stadtrates Z.___ vom 18. August 2022 i.S. Sondernutzungsplan I.___bach, Abschnitt J.___ – K.___bach (Verzicht auf Offenlegung, Verzicht auf Festlegung Gewässerraum), sei aufzuheben; dementsprechend sei der Sondernutzungsplan I.___bach, Abschnitt J.___ – K.___bach (Verzicht auf Offenlegung, Verzicht auf Festlegung Gewässerraum), im Sinn der nachfolgenden Ausführungen an den Stadtrat Z.___ zur nochmaligen Prüfung zurückzuweisen. 2. Die Genehmigung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation des Kantons St.Gallen vom 27. Februar 2023 für den Sondernutzungsplan I.___bach, Abschnitt J.___ – K.___bach (Verzicht auf Offenlegung, Verzicht auf Festlegung Gewässerraum) sei aufzuheben. 3. [Verfahrensrechtlicher Antrag] 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Der Rekurrent macht zusammenfassend geltend, die Vorinstanz habe keine gesamtheitliche Betrachtung vorgenommen, da der I.___bach noch weitere Gebiete entwässere. Das Wasser des R.___bachs, der die östlich liegende Anhöhe R.___ entwässere, münde ebenfalls in den I.___bach. Entsprechend hätte die Vorinstanz auch den R.___bach in die Beurteilung mit einbeziehen müssen. Zumal mit dem SNP DES sodann eine komplette Neuüberbauung geplant sei, könne in diese Neuüberbauung auch ein offener Gewässerlauf integriert werden.
E. a) Mit Vernehmlassung vom 25. Januar 2024 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs Nr. 23-6945 (SNP DES) unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird unter anderem geltend gemacht, die Einwände der Rekurrenten betreffend Ausstandspflicht sowie Visierungspflicht seien bereits mit Rekursentscheid BDE Nr. 7/2020 vom
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16. März 2020 verneint worden. Die Pflegeheimliste und die Anzahl der Pflegeplätze – welche die Rekurrenten einem Mitwirkungs- bzw. Rechtsmittelverfahren unterstellt haben wollen –, seien sodann im bundes- und kantonalrechtlichen Gesundheitsrecht geregelt und hätten keinen rechtlichen Zusammenhang zum Planungs- und Baurecht.
b) Mit weiterer Vernehmlassung vom 25. Januar 2024 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs Nr. 23-6962 (TSP EGS und H.___weg) unter Kostenfolge abzuweisen. Die beiden TSP würden einen Bestandteil der Planungsunterlagen bilden, welche der Stadtrat am 15. September 2022 koordiniert erlassen, mit Einspracheentscheid vom 20. März 2023 behandelt und als Gesamtentscheid mit den kantonalen Genehmigungen eröffnet habe. Demnach seien die Rekursverfahren ebenfalls koordiniert zu behandeln. Gründe für eine Sistierung seien nicht ersichtlich.
c) Mit weiterer Vernehmlassung vom 25. Januar 2024 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs Nr. 23-6963 (SNP I.___bach) unter Kostenfolge abzuweisen. Eine Öffnung des I.___bachs würde bedeuten, dass die G.___strasse aufgehoben werden müsste. Dies sei angesichts deren Bedeutung nicht denkbar und widerspreche dem überwiegenden öffentlichen Interesse an der Erhaltung dieser wichtigen Erschliessungsachse.
d) Mit gemeinsamer Vernehmlassung vom 26. Januar 2024 beantragt die Rekursgegnerin alle drei Rekurse unter Kostenfolge abzuweisen. Abgesehen von einigen Anmerkungen zur Vorgeschichte verweist die Rekursgegnerin auf die angefochtenen Einspracheentscheide sowie auf die Rekursvernehmlassungen der Vorinstanz.
e) Mit koordinierter Vernehmlassung vom 15. März 2024 äussert sich das AREG als Genehmigungsbehörde zu den Rekursen Nrn. 23- 6945 (SNP DES) und 23-6963 (SNP I.___bach). Dabei zog es Mitberichte der kantonalen Denkmalpflege (KDP), des kantonalen Hochbauamtes (HBA), des kantonalen Amtes für Wasser und Energie (AWE), des kantonalen Amtes für Natur, Jagd und Fischerei (ANJF) und des TBA bei. Zudem übermittelt das AREG die Vernehmlassung des TBA, welches sich als Genehmigungsbehörde zu den TSP EGS und H.___weg im Rekurs Nr. 23-6962 äusserte. Das AREG bestreitet die im Rekurs Nr. 23-6945 (SNP DES) vorgebrachte Rüge der unvollständigen Mitwirkung sowie der materiellen Zonenplanänderung. Soweit die Rekurrenten die hohe städtebauliche und architektonische Qualität in Frage stellen, könne ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Das HBA habe die Qualität des Projekts bereits im Genehmigungsverfahren beurteilt und für gut befunden. Im beigelegten Mitbericht vom 14. März 2024 bestätige das HBA erneut die hervorragende städtebauliche und architektonische Qualität. Wie der Mitbericht der KDP vom 4. März 2024 bestätige sei das Vorhaben mit dem ISOS verträglich und ein Gutachten der ENHK nicht erforderlich. Auch bestätige die Abteilung Mobilität und Planung (MUP) des TBA im Mitbericht, dass die vorgesehene Anzahl an Parkplätzen ausreichend sei. Hinsichtlich Rekurs
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Nr. 23-6963 (SNP I.___bach) verweist das AREG bzw. das AWE darauf, dass – wie ein Vorprojekt aus dem Jahr 2019 zeige – ein Einleiten des R.___bachs in den S.___bach aus Sicht der Kosten und Ökologie die ideale Lösung darstelle. Der R.___bach sei daher im angefochten SNP I.___bach zu Recht nicht mitumfasst worden. Zum Rekurs Nr. 23- 6963 (TSP EGS und H.___weg) nimmt das TBA als Genehmigungsbehörde mit Schreiben vom 8. März 2024 Stellung. Es hält fest, dass weder zum Strassenprojekt noch zur Klassierung konkrete Rügen vorgebracht worden seien. Entsprechende Ausführungen seien daher nicht möglich.
f) Mit Schreiben vom 15. Mai 2024 nehmen die Rekurrenten zu den eingegangenen Vernehmlassungen im Rekurs Nr. 23-6945 Stellung. Es wird geltend gemacht, die Rekursgegnerin verfüge über kein Eigenkapital für die Finanzierung des Neubaus. Eine Finanzierung sei nur möglich, wenn die Rekursgegnerin das in ihrem Eigentum stehende Altersheim «U.___» veräussere. Das Grundstück sei jedoch der ZöBA zugewiesen, weshalb vor der Veräusserung eine Umzonung stattfinden müsse. Diese Umzonung müsse aufgrund des engen sachlichen Zusammenhangs mit den im vorliegenden Rekurs befindlichen Planerlassen koordiniert werden. Weiter wiederholen die Rekurrenten ihre Kritik hinsichtlich der städtebaulichen und architektonischen Qualität und reichen hierzu ein Architekturmodell ein. Schliesslich beanstanden die Rekurrenten, dass die beteiligten Amtsstellen keine Vorakten eingereicht hätten.
g) Mit Schreiben vom 15. Mai 2024 nehmen die Rekurrenten auch im Rekurs Nr. 23-6962 Stellung und wiederholen, dass kein öffentliches Interesse für die geplante Änderung der Strasse bestünde.
h) Mit Schreiben vom 15. Mai 2024 äussert sich der Rekurrent im Rekurs Nr. 23-6963 zu den erhaltenen Vernehmlassungen und bringt vor, dass eine Offenlegung des I.___bachs zumindest auf gewissen Abschnitten möglich sei. Weiter rügt der Rekurrent die Vollständigkeit der von der Vorinstanz und der Genehmigungsbehörde zugestellten Vorakten.
F. a) Das Bau- und Umweltdepartement führte am 22. August 2024 in Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten sowie Verteterinnen und Vertretern des AREG, HBA, KDP und TBA einen Augenschein durch.
b) Mit Eingabe vom 11. September 2024 reicht das AREG die Vorprüfungsberichte betreffend SNP DES vom 27. Mai 2022 sowie denjenigen betreffend SNP I.___bach vom 8. März 2022 nach.
c) Mit Schreiben vom 18. September 2024 teilt das TBA mit, dass betreffend den strittigen TSP keine weiteren Vorakten vorhanden seien.
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d) Mit Schreiben vom 19. September 2024 unterbreiten die Rekurrenten einen Lösungsvorschlag zur einvernehmlichen Streitbeilegung.
e) Mit Schreiben vom 31. Oktober bzw. 7. November 2024 lehnen Vorinstanz sowie Rekursgegnerin den rekurrentischen Lösungsvorschlag ab.
f) Mit Schreiben vom 9. Dezember 2024 nehmen die Rekurrenten zum Augenscheinprotokoll sowie den erhaltenen Vernehmlassungen Stellung.
g) Mit Schreiben vom 9. Januar 2025 nimmt die Vorinstanz Stellung und teilt mit, dass der ursprünglich am 24. Mai 2017 erlassene Teilzonenplan U.___strasse (im Folgenden: TZP U.___strasse) mit Beschluss vom 15. August 2024 widerrufen worden sei. Der TZP U.___strasse sah die Umzonung des nicht mehr benötigten Altersund Pflegeheims «U.___» von der ZöBA in die Wohnzone 3 (W3) vor.
h) Mit Schreiben vom 23. Januar 2025 nehmen die Rekurrenten zum Widerruf des TZP U.___strasse Stellung.
G. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vorgenannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die drei Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zusammenhang. Sie werfen teilweise dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30).
1.2 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).
1.3 Mit Schreiben vom 15. November 2023 wurde der Rekurs Nr. 23-6963 (SNP I.___bach) von der B.___ AG zurückgezogen. Mithin ist der Rekurs Nr. 23-6963 in Bezug auf die B.___ AG zufolge Rückzugs abzuschreiben. Von A.___ wird der Rekurs Nr. 23-6963 indessen aufrechterhalten.
2. Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972
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(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Da die vorliegenden Nutzungspläne erst nach dem Vollzugsbeginn des PBG öffentlich aufgelegen sind, gelangen somit grundsätzlich die Bestimmungen des PBG zur Anwendung, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1, im Folgenden: «Kreisschreiben Übergangsrecht») als unmittelbar anwendbar erklärt werden.
3. Die Rekurrenten stellen in allen drei Rekursen verschiedene verfahrensrechtliche Anträge.
Die Rekurrenten haben auch ohne Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels von ihrem Replikrecht mehrfach Gebrauch gemacht. Ihr Anspruch auf rechtliches Gehör ist somit gewahrt. Ein Augenschein vor Ort wurde antragsgemäss durchgeführt. Die Vorakten zum SNP DES wurden von der Vorinstanz und dem AREG eingereicht. Die vom AREG eingereichten Vorakten bestehen aus den Vorprüfungsberichten zum SNP DES und dem SNP I.___bach. Inwiefern die eingereichten Vorakten unvollständig sein sollen, ist nicht ersichtlich. Zumal das AREG als federführende kantonale Stelle für die Koordination zuständig ist (Art. 132 PBG i.V.m. Art. 20 und Anhang 2 Ziff. 1.2 der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz [sGS 731.11; abgekürzt PBV]), ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargelegt, weshalb bei den übrigen kantonalen Stellen ebenfalls Editionen vorzunehmen seien. Namentlich auch deshalb nicht, weil die massgeblichen Stellen im Rahmen des Vernehmlassungsverfahren sowie am Augenschein mitgewirkt haben. Vor dem Hintergrund der rekurrentischen Ausführungen ist aber auch nicht ersichtlich, inwiefern für die Beurteilung des TSP bzw. des Rekurses weitere Vorakten erforderlich wären. Daher kann auf die Edition allfälliger Vorprüfungsberichte verzichtet werden. Wenn auch Akten grundsätzlich vollständig einzureichen sind, so ist die Verletzung einer wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift erst anzunehmen, wenn der Rekursbehörde Akten vorenthalten werden, welche für die Entscheidfindung relevant sein können. Anhaltspunkte dafür bestehen vorliegend nicht. Auch auf die beantragte Edition diverser weiterer Akten (Akten zum neuen kommunalen Richtplan, Akten zur laufenden Gesamtrevision Schutzverordnung, Akten zur laufenden Gesamtrevision Baureglement/Zonenplan, Akten zur Beteiligung der Stadt Z.___ [und Drittgemeinden] an der Rekursgegnerin) kann verzichtet werden. Zum einen sind die Planungsentwürfe, um deren Edition ersucht wird, im Internet veröffentlicht. Zum anderen ist aus der Edition, namentlich der aktienrechtlichen Beteiligung an der Rekursgegnerin, kein Erkenntnisgewinn zu erwarten.
4. Die Rekurrenten bringen vor, die Vorinstanz hätte in den Ausstand treten müssen. Sinngemäss wird zudem geltend gemacht, die beteiligten kantonalen Fachstellen bzw. Fachleute seien aufgrund mehrfacher Vorbefassung befangen.
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4.1 Art. 7 Abs. 1 VRP bestimmt, dass Behördenmitglieder sowie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige von sich aus in den Ausstand zu treten haben, wenn sie oder eine ihnen nahestehende Person an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind (Bst. a), wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe einer an der Angelegenheit beteiligten Person sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben (Bst. b), wenn sie bei einer Anordnung der Vorinstanz mitgewirkt haben (Bst. bbis) oder wenn sie «aus anderen Gründen» befangen erscheinen (Bst. c). Bei Art. 7 Abs. 1 Bst. c VRP handelt es sich um einen Auffangtatbestand, der alle Fälle abdeckt, die von den voranstehenden Bestimmungen und Spezialgesetzen nicht erfasst werden (C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 47 N 24). Bei Verfahren vor Verwaltungsbehörden ist stets dem Umstand Rechnung zu tragen, dass diese im Gegensatz zu den gerichtlichen Instanzen nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung und Streitentscheidung berufen sind, sondern vor allem öffentliche Aufgaben erfüllen und in eine hierarchische Verwaltungsorganisation eingebunden sind. Mitglieder von Verwaltungsbehörden müssen daher im Allgemeinen nur dann von sich aus in den Ausstand treten, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein eigenes, persönliches Interesse haben; nimmt ein Behördenmitglied jedoch öffentliche Interessen wahr, so besteht grundsätzlich keine Ausstandspflicht (VerwGE B 2020/120 vom 22. Februar 2021 Erw. 2.5.1).
4.2 Soweit die Rekurrenten zunächst nicht – wie es zur Begründung der Rüge der Verletzung der Ausstandsvorschriften praxisgemäss erforderlich wäre – einer einzelnen konkreten Person, sondern in pauschaler und unzulässiger Weise der Vorinstanz als Gesamtbehörde Befangenheit vorwerfen, stösst ihre Rüge von vornherein ins Leere (vgl. dazu VerwGE B 2021/210 vom 19. April 2022 Erw. 3 mit weiteren Hinweisen). Der Einwand der Rekurrenten ist aber auch – wie bereits in BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 2 (vgl. oben Bst. B.e) abgehandelt – aus nachfolgenden Gründen unbehelflich:
4.2.1 Die Politische Gemeinde Z.___ bzw. der Stadtrat und die Baukommission Z.___ sind von Gesetzes wegen für die Ortsplanung, die örtliche Baupolizei und den Vollzug des Baureglements zuständig (Art. 1 Abs. 1 und Art. 135 PBG; Art. 3 des Baureglements der Politischen Gemeinde Z.___ vom 30. Mai 1994 [abgekürzt BauR]). Der Rat ist das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan einer Gemeinde (Art. 89 und Art. 137 Abs. 1 des Gemeindegesetzes [sGS 151.2]). Art. 28 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1; abgekürzt SHG) bestimmt sodann, dass die Politische Gemeinde für ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen in stationären Einrichtungen zur Betreuung und Pflege von Betagten sorgt. Diese öffentliche Aufgabe kann sie gemeinsam mit anderen Politischen Gemeinden erfüllen oder mit Leistungsvereinbarung an die Ortsgemeinde oder an private Institutionen übertragen. Es ist sowohl gesetzlich zugewiesene öffentliche Aufgabe der Politischen Gemeinde Z.___ für ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen in stationären Einrichtungen zur Betreuung und
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Pflege von Betagten zu sorgen, als auch im Rahmen der Ortsplanung Sondernutzungs- und Teilstrassenpläne zu erlassen. Dabei nehmen die Mitglieder des Stadtrates keine persönlichen, sondern ausschliesslich öffentliche Interessen wahr. Das öffentliche Interesse daran besteht unabhängig davon, ob es daneben andere private Alters- und Pflegeheime gibt. Ebenfalls keine Rolle spielt, dass die Politische Gemeinde Z.___ Eigentümerin eines kleinen Teils des Plangebiets ist. Die Mitglieder des Stadtrates selbst sind nämlich weder dinglich noch obligatorisch am betroffenen Teilstück berechtigt.
4.2.2 Soweit die Rekurrenten die Befangenheiten der involvierten kantonalen Fachstellen bzw. Fachleute rügen, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie für Verwaltungsbeamte, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben, wobei die für Gerichte geltenden Anforderungen nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden können. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist vielmehr zu berücksichtigen, dass beispielsweise Mehrfachbefassungen gerade im verwaltungsinternen Verfahren systemimmanent sein können (BGE 140 I 326 Erw. 5.2). Ob eine systembedingt vorbefasste Amtsperson tatsächlich voreingenommen erscheint, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, d.h. nach Verfahrensart, Funktion oder Streitgegenstand des betreffenden Verfahrens (BGE 140 I 326 Erw. 5.2; Entscheid des Bundesgerichtes 1C_100/2012 vom 16. Oktober 2012 Erw. 2.2; GVP 2013 Nr. 47). Es ist weder ersichtlich noch von den Rekurrenten konkret dargelegt, inwiefern die in diesem Fall beteiligten Fachstellen oder Fachleute über die systembedingte Vorbefassung hinaus befangen sein sollten.
4.3 Nach den obigen Ausführungen ist eine Verletzung der Ausstandsvorschriften somit zu verneinen. Die Rüge erweist sich als unbegründet.
5. Die Rekurrenten beanstanden das betreffend dem SNP DES durchgeführte Mitwirkungsverfahren.
5.1 Die Pflicht, ein Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) und Art. 34 PBG durchzuführen, richtet sich an die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden. Diese haben dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die Bestimmung hat somit zum übergeordneten Ziel, die demokratische Legitimation von Plänen zu stärken. Damit die Bevölkerung bei der Planung mitwirken kann, muss sie genügend informiert sein. Information und Mitwirkung bilden folglich notwendigerweise eine Einheit. Art. 4 RPG enthält Mindestanforderungen bezüglich Umfang und Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte der Bevölkerung. Der Behörde kommt bei der Form und Art der Information der Bevölkerung ein gewisser Hand-
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lungsspielraum zu. Sie hat die Bevölkerung jedoch in einer Art zu informieren, mit welcher der von der Planung berührte Personenkreis üblicherweise erreicht wird. Denkbar sind beispielsweise Berichterstattungen in den Medien, Orientierungsveranstaltungen oder die öffentliche Auflage von Entwürfen. Information und Mitwirkung ermöglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung, bilden eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsentscheid und tragen damit zu einer qualitativ guten Planung bei. Die Mitwirkung soll die Planungsbehörden in ihrer Aufgabe unterstützen, eine den Anforderungen des Gesetzes und den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechende Raumordnung zu schaffen (BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4.1 mit Hinweisen, bestätigt durch VerwGE B 2020/58 und B 2020/72 vom 22. Oktober 2020 Erw. 4; BDE Nr. 56/2021 vom 10. September 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). Den zuständigen Behörden steht bei der Anwendung von Art. 4 RPG und Art. 34 PBG ein weiter Handlungsspielraum zu. Als Mindestgarantie fordert Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden neben der Freigabe der Entwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände nicht nur entgegennehmen, sondern auch materiell beantworten. Es genügt allerdings, wenn sich die Behörden materiell mit den Vorschlägen und Einwänden befassen; eine individuelle Beantwortung wird nicht verlangt (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2019 vom 16. Mai 2019 Erw. 4.3 mit weiteren Hinweisen).
5.2 Es ist unbestritten, dass ein Mitwirkungsverfahren durchgeführt worden ist. Die Bevölkerung von Z.___ wurde im Rahmen des elektronischen Mitwirkungsverfahrens vom 22. April bis 27. Mai 2022 über das Projekt informiert und konnte sich dabei zum Projekt äussern. Der Mitwirkungsbericht ist in Anhang A5 des Planungsberichts enthalten. Die Rekurrenten rügen jedoch, dass die Bevölkerung nicht wirklich mitwirken konnte, da die Entscheide intern längst gefallen seien. So habe die Bevölkerung etwa nicht bei der Definition des Raumprogramms, der Festlegung des Standorts, der Wettbewerbsausschreibung sowie der Wettbewerbsbeurteilung mitwirken können.
5.3 Die Mitwirkung im Sinn von Art. 4 RPG stellt eine Einflussmöglichkeit dar, die von den Instrumenten der direkten Demokratie und des Rechtsschutzes zu unterscheiden ist. Sie gehört wie das Vernehmlassungsverfahren zu jenen institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung, sondern blosse politische Einflussnahme bewirken. Das von der Vorinstanz durchgeführte Mitwirkungsverfahren ermöglichte die politische Einflussnahme, indem das geplante Gesamtprojekt der Bevölkerung unterbreitet wurde. Hierbei handelte es sich nicht um eine bloss formale Anhörung, wie es die Rekurrenten behaupten. Zum einen stammen die unbelegten Aussagen, wonach am Projekt nichts geändert werde, von den Verwaltungsräten der Rekursgegnerin und nicht von der Vorinstanz, welche Planungsbehörde ist. Zum anderen erliess die Vorinstanz die strittigen Pläne erst nach Durchführung des Mitwirkungsverfahrens und somit in Kenntnis des Ergebnisses, was den Anforderungen an eine Mitwirkung grundsätzlich genügt. Es ist nicht notwendig, dass die Bevölkerung bei der Erarbeitung jeglicher
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Planungsgrundlagen mitwirken kann. Die Ortsplanung ist Aufgabe der Vorinstanz (Art. 3 Abs. 1 BauR). Die rekurrentische Auffassung der Mitwirkung würde einer Änderung dieser Zuständigkeit gleichkommen. Die Rüge erweist sich als unbegründet.
6. Die Rekurrenten rügen, das gemäss dem SNP DES geplante Bauvolumen hätte mittels Visieren im Gelände ausgesteckt werden müssen.
6.1 Das Anzeige- und Auflageverfahren für den Erlass eines Sondernutzungsplans ist in Art. 41 PBG geregelt. Demgemäss werden Sondernutzungspläne unter Eröffnung einer Einsprachefrist von 30 Tagen öffentlich aufgelegt. Die amtliche Bekanntmachung erfolgt auch im kantonalen Amtsblatt. Bei Sondernutzungsplänen werden die Eigentümerinnen und Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet sowie die Anstösser (Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, die nicht mehr als 30 Meter vom Plangebiet entfernt sind) schriftlich benachrichtigt (Art. 41 Abs. 2 PBG). Eine Visierpflicht ist demgegenüber im kantonalen Recht – wie bereits in BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 5 ausgeführt – nicht vorgesehen. Auch das geltende BauR der Politischen Gemeinde Z.___ sieht keine entsprechende Pflicht vor.
6.2 Bei Sondernutzungsplänen besteht somit keine allgemeine Pflicht zur Visierung – unabhängig davon, wie detailliert ein Sondernutzungsplan ist. Zutreffend ist, dass gemäss Art. 23 Abs. 3 des Baureglements der Politischen Gemeinde Ze.___ vom 17. August 2009 (Stand 9. Januar 2013) die Bau- und Umweltkommission bei Sondernutzungsplänen die Visierung verlangen kann. Einerseits handelt es sich dabei jedoch nur um ein mögliches Instrument und keine allgemeine Visierpflicht, anderseits kann eine Bestimmung eines Baureglements einer anderen Politischen Gemeinde im zu beurteilenden Planverfahren in der Politischen Gemeinde Z.___ ohnehin keine Rolle spielen. Die Rüge erweist sich als unbegründet.
7. Die Rekurrenten beanstanden die Anzahl der Pflegeheimplätze, auf deren Grundlage das Gesamtprojekt basiere.
7.1 Wie bereits ausgeführt, hat die Politische Gemeinde für ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen in stationären Einrichtungen zur Betreuung und Pflege von Betagten zu sorgen (Art. 28 Abs. 1 SHG). Die Politische Gemeinde erstellt gestützt auf die Bedarfsermittlung eine Angebotsplanung für stationäre Einrichtungen zur Betreuung und Pflege von Betagten und passt sie periodisch an (Art. 29 Abs. 1 SHG). In der Angebotsplanung werden Art, Grösse, Leistungsumfang und Einzugsgebiet der stationären Einrichtungen festgelegt (Art. 29 Abs. 2 SHG). Die Regierung legt dabei Planungsrichtwerte für Plätze in stationären Einrichtungen zur Betreuung und Pflege von Betagten sowie
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für Plätze in Sterbehospiz-Einrichtungen fest (Art. 29 Abs. 3 SHG). Damit sich die Krankenversicherungen und die öffentliche Hand auch an den Pflegekosten beteiligen, muss eine Einrichtung in die kantonale Pflegeheimliste aufgenommen und somit zugelassen sein (Art. 39 Abs. 1 Bst. e in Verbindung mit Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [SR 832.10; abgekürzt KVG]). Auch wenn das kantonale Recht Planungskompetenzen an die Gemeinden delegiert, wird der Kanton aufgrund dieser bundesrechtlichen Vorgabe des KVG nicht aus seiner Verantwortung entlassen. Der Zweck von Spital- und Pflegeheimlisten besteht darin, die Planung zu koordinieren und Überkapazitäten abzubauen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes C-1893/2012 vom 3. März 2014 Erw. 4.3).
7.2 Gestützt auf die genannte KVG-Bestimmung erliess die Regierung des Kantons St.Gallen am 20. November 2011 die Pflegeheimliste (Regierungsbeschluss über die Pflegeheimliste [sGS 381.181; im Folgenden: Pflegeheimliste]). Nach der aktuellen Pflegeheimliste (Stand 8. Januar 2025) stehen in Z.___ insgesamt 290 Pflegeplätze zur Verfügung, wovon dem Alters- und Pflegeheim «U.___» 117 Pflegeplätze zugewiesen sind. Die vorliegend strittige Gesamtplanung, mit welcher das Alters- und Pflegeheim «U.___» ersetzt werden soll, sieht im Neubau ebenfalls 117 Pflegeplätze vor. Die Rekurrenten vertreten die Ansicht, die Festlegung der 117 Plätze gemäss Pflegeheimliste hätte mit der vorliegend strittigen Gesamtplanung zum Bau des Altersund Pflegeheims koordiniert werden müssen. Die Koordinationspflicht, auf welche sich die Rekurrenten stützen, ist in Art. 25a RPG statuiert. Die Koordinationspflicht setzt voraus, dass zwischen den anzuwendenden Vorschriften ein enger sachlicher Zusammenhang besteht, womit diese Vorschriften nicht getrennt und unabhängig voneinander beurteilt werden dürfen, ansonsten die gesonderte Behandlung sachlich zu unhaltbaren Ergebnissen führen könnte (BUDE Nr. 52/2024 vom 11. Juni 2024 Erw. 3.1). Ein solcher enger sachliche Zusammenhang ist vorliegend nicht ersichtlich. Zum einen handelt es sich bei der Pflegeheimliste – wie die Vorinstanz im Einspracheentscheid zu Recht festhielt – weder um einen planungs- noch einen baurechtlichen Gesichtspunkt. Zum anderen sind Dritte gar nicht berechtigt, die Pflegeheimliste anzufechten (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes C-5301/2010 vom 2. April 2012 Erw. 4.2 ff). Ungeachtet dessen vermögen die Rekurrenten mit ihren pauschalen Behauptungen den in der Pflegeheimliste ausgewiesenen Bedarf ohnehin nicht in Abrede zu stellen. Das Departement des Innern des Kantons St.Gallen hält im Planungsbericht Betreuung und Pflege von Betagten im Kanton St.Gallen vom 29. November 2022 (von der Regierung genehmigt am 6. Dezember 2022 [RRB 2022/879], im Folgenden: «Planungsbericht Betreuung und Pflege») ausdrücklich fest, dass aufgrund der demografischen Entwicklung der Bedarf an stationären Pflegeheimplätzen bis in Jahr 2040 weiter steigen werde (S. 18).
7.3 Die rekurrentischen Rügen betreffend Verletzung der Koordinationspflicht wie auch der Anzahl Pflegeplätze gemäss Pflegeheimliste erweisen sich als unbegründet.
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8. Die Rekurrenten rügen, die Rekursgegnerin könne das Vorhaben nur finanzieren, indem das Grundstück des zu ersetzenden Pflegeheims «U.___» in die Wohnzone umgezont und gewinnbringend verkauft werde. Die für die Finanzierung notwendige Umzonung sei deshalb mit der vorliegend strittigen Gesamtplanung zu koordinieren.
Die Finanzierung eines Projekts betrifft die wirtschaftliche Realisierbarkeit und ist keine planungsrechtliche Voraussetzung. Die von den Rekurrenten aufgeworfene Frage liegt somit ausserhalb des Verfahrensgegenstands, weshalb hierauf nicht einzutreten ist. Soweit die Rekurrenten im gleichen Zusammenhang eine Verletzung des Koordinationsgebots rügen, kann ihnen ohnehin nicht gefolgt werden. Sollte die Finanzierungsstrategie der Rekursgegnerin tatsächlich darin bestehen, das Grundstück des Altersheims «U.___» nach einer Umzonung zu verkaufen, lässt sich hieraus kein enger sachlicher Zusammenhang im Sinn des planungsrechtlichen Koordinationsgebots herleiten. Die Frage, ob das Gebiet des Altersheims «U.___» umgezont wird oder nicht, hat auf die planungsrechtliche Rechtmässigkeit des strittigen SNP DES keinen Einfluss. Die Rüge erweist sich als unbegründet.
9. Die Rekurrenten rügen, es sei zusätzlich eine Zonenplanänderung erforderlich, da ein Teil des Planperimeters SNP DES nicht der ZöBA zugewiesen sei.
9.1 Die rekurrentischen Ausführungen beziehen sich auf die Fläche von 48 m2, welche mit dem TSP EGS aus der Klassierung entlassen werden soll. Im geltenden Zonenplan ist diese Fläche weiss markiert und gemäss Legende mit dem Hinweis «Verkehrsfläche» versehen. Die Rekurrenten vertreten deshalb die Auffassung, die fragliche Fläche sei nicht der ZöBA zugeschieden, weshalb für die Umsetzung der strittigen Gesamtplanung auch eine Zonenplanänderung erforderlich sei.
9.2 In den Nutzungsplänen erscheinen die Verkehrsflächen in der Regel als weisse Flächen. Dies bedeutet aber nicht unbedingt, dass diese Flächen keiner Zone zugewiesen sind. Vielmehr überlagern die Verkehrsflächen die darunterliegende Grundordnung (vgl. P. TSCH- ANNEN/F. MÖSCHING, Bauen auf Bahnarealen, in: VLP-ASPAN, Raum & Umwelt, November Nr. 6/09, S. 9). Öffentliche Strassen basieren auf Teilstrassenplänen gemäss Strassengesetz (sGS 732.1; abgekürzt StrG). Hierbei handelt es sich um (Sonder-)Nutzungspläne im Sinn von Art. 14 Abs. 1 RPG, welche die zugrundeliegende Zone (BUDE Nr. 56/2024 vom 27. Juni 2024 Erw. 2.1) überlagern. Wird, wie vorliegend, eine Strassenklassierung (teilweise) aufgehoben, so lebt die darunterliegende Grundordnung wieder auf. In der Regel dürfte es keine Schwierigkeiten bereiten, die darunterliegende Zone (vorfrageweise) festzustellen. Die vorliegend strittige Fläche liegt mitten in der Bauzone und ist so klein, dass sie aus planerischen Gründen einer
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bestehenden Zone zugehören muss. Auch ist klar, dass die Fläche ein Teil, der von vier Strassen umschlossenen, ZöBA sein muss. Eine andere Auffassung würde eine planerisch verfehlte «Nutzungsinsel» darstellen. Eine Umzonung ist daher nicht notwendig. Die Rüge erweist sich somit als unbegründet.
10. Die Rekurrenten rügen, die strittige Gesamtplanung habe präjudizielle Bedeutung für die anstehende Gesamtrevision der Ortsplanung.
10.1 Grundsätzlich hat sich der Sondernutzungsplan am Rahmennutzungsplan zu orientieren. Er soll diesen präzisieren und ergänzen. In einem gewissen Rahmen darf er vom Rahmennutzungsplan abweichen. Er darf ihm aber nicht grundsätzlich widersprechen. Die Abweichungen dürfen nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert wird. Dies gilt namentlich, wenn die Exekutive den Sondernutzungsplan erlässt. Das Bundesgericht hat in der Vergangenheit immer wieder Sondernutzungsplänen die Zustimmung verweigert, wenn diese zu stark von der Grundordnung abgewichen sind (siehe z.B. Urteile des Bundesgerichtes 1C_800/2013 vom 29. April 2014 und 1P.270/2005 vom 26. September 2005). Es tat dies mit der Begründung, dass es Aufgabe der Rahmennutzungsplanung sei, aus gesamtheitlicher Sicht die zulässigen Nutzungen zu definieren. Sondernutzungspläne, welche die Grundordnung in wesentlichen Teilen ausser Kraft setzen, sind unzulässig (AEMISEGGER/KISSLING, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N 76 ff.). Die in Art. 2 Abs. 1 RPG statuierte Planungspflicht verlangt, dass die Grundordnung überprüft wird, wenn sich für Teilgebiete erhebliche Abweichungen von der bisherigen Grundordnung aufdrängen. Weiter verlangt diese Bestimmung, dass der planerische Stufenbau eingehalten wird, was bei wesentlichen Abweichungen nicht mehr der Fall ist, da sich der Sondernutzungsplan nicht mehr im Rechtsrahmen bewegt, den ihm die hierarchisch übergeordnete Grundordnung vorgibt (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_398/2021 vom 8. November 2022 Erw. 3.3 mit Hinweisen).
10.2 Gemäss Art. 175 Abs. 1 PBG sind Zonenpläne und Baureglemente der Politischen Gemeinden innert zehn Jahren seit Vollzugsbeginn dieses Erlasses (d.h. bis 31. September 2027) im ordentlichen Verfahren an das neue Recht anzupassen. Baudenkmäler und archäologische Denkmäler sind von Gesetzes wegen geschützt, bis entweder ein Schutzinventar nach PBG vorliegt oder eine Schutzverordnung besteht, die nicht älter als 15 Jahre ist (sog. ex-lege-Schutz, Art. 176 Abs. 2 PBG). Gemäss kantonalem Richtplan (Koordinationsblatt S 31 «Schützenswerte Ortsbilder»; abrufbar unter: ww.sg.ch, «Bauen», «Raumentwicklung», «Kantonale Planung», «Richtplanung») ziehen Kanton und Gemeinden bei der Erfüllung ihrer eigenen raumwirksamen Aufgaben in den im Richtplan bezeichneten schützenswerten
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Ortsbildern von nationaler und kantonaler Bedeutung und deren Umgebung das ISOS und das Kantonsinventar systematisch als Entscheidungsgrundlage bei, wenn eine umfassende Interessenabwägung erforderlich ist. Sie berücksichtigen dabei in ihren Interessenabwägungen die vom ISOS und Kantonsinventar festgelegten Erhaltungsziele und überprüfen zudem raumwirksame Vorhaben auf mögliche Zielkonflikte mit diesen. Die KDP ist frühzeitig in das Verfahren einzubeziehen.
10.3 Das gültige BauR datiert vom 30. Mai 1994, der Zonenplan vom 25. Februar 1980 und die SchutzV vom 9. Dezember 1982. Somit hat die Politische Gemeinde Z.___ ihre Rahmennutzungsplanung bestehend aus Zonenplan und Baureglement bis 31. September 2027 an das neue Recht anzupassen (Art. 175 Abs. 1 PBG). Zumal die SchutzV deutlich älter als 15 Jahre ist, gilt in der Politischen Gemeinde Z.___ der ex-lege-Schutz gemäss Art. 176 Abs. 2 PBG. Die Vorinstanz hat die Revision der Ortsplanung bereits angestossen. Die nicht mehr aktuelle Richtplanung aus dem Jahre 2000 wurde gesamtrevidiert. Als Grundlage dienten das Stadtentwicklungskonzept 2016 und das Leitbild Z.___. Zudem wurde eine Innenentwicklungsstrategie erarbeitet, welche auf einer umfassenden Quartieranalyse aus dem Jahr 2018 basiert. Der Stadtrat hat die neue Richtplanung entworfen und Mitte 2023 dem Parlament zur Beratung und zum Erlass überwiesen. Die im März 2024 erlassene Richtplanung dient als Grundlage für die weitere Ortsplanungsrevision (abrufbar unter www.stadtz.___.ch) Sodann lag vom 30. Mai bis 28. Juni 2024 die revidierte SchutzV öffentlich auf (Publ.-Nr.: 00.123.456). Der neue Rahmennutzungsplan, bestehend aus Zonenplan und Baureglement, wurde vom 22. August bis 31. Oktober bzw. 30. November 2024 dem Mitwirkungsverfahren unterstellt (abrufbar unter www.stadtz.___.ch)
10.4 Soweit die Rekurrenten vorbringen, vor dem Erlass des umstrittenen Sondernutzungsplans hätten mit Blick auf das PBG und das ISOS zuerst der Rahmennutzungsplan sowie die SchutzV revidiert werden müssen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Ab Inkrafttreten des PBG müssen neue Sondernutzungspläne nach den Verfahrensvorschriften des PBG erlassen werden. Inhaltlich basieren sie jedoch weiterhin auf dem derzeit noch gültigen Zonenplan und Baureglement, solange der kommunale Rahmennutzungsplan nicht an das neue Recht angepasst ist (vgl. Kreisschreiben Übergangsrecht, S. 12). Da die Vorgaben zum Erlass von Sondernutzungsplänen nach PBG entsprechend direkt anwendbar sind (d.h. eine Anpassung der Rahmennutzungspläne an das PBG nicht notwendig ist), ist der Erlass eines Sondernutzungsplans vor der Gesamtrevision der Ortsplanung grundsätzlich ohne Weiteres möglich. Auch ergibt sich durch den Erlass eines Sondernutzungsplans keine unzulässige Präjudizierung der anstehenden Ortsplanung. Das PBG schreibt lediglich vor, dass die Rahmennutzungspläne grundsätzlich innert zehn Jahren seit Vollzugsbeginn des PBG an dieses anzupassen sind (vgl. Art. 175 Abs. 1 PBG). Eine präjudizierende Wirkung kann auch nicht aus dem Umstand hergeleitet werden, dass aufgrund von Art. 79 Abs. 1 PBG neu in allen
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Zonen – und somit auch für die ZöBA – minimale Regelbauvorschriften geregelt sein müssen. Art. 79 Abs. 1 PBG erfordert zuerst die Umsetzung im kommunalen Recht, weshalb diesem auch keine Vorwirkung zugesprochen werden kann (Anhang zum Kreisschreiben Übergangsrecht). Die Anpassung einer allfälligen SchutzV an das neue Recht oder der erstmalige Erlass einer SchutzV ist demgegenüber nicht vorgeschrieben. Folge einer fehlenden oder nicht mehr aktuellen SchutzV ist jedoch, dass allfällige Schutzobjekte von Gesetzes wegen geschützt sind (ex-lege-Schutz). Eine vorgängige Revision der SchutzV ist – auch wenn diese bereits älter ist – für den Erlass eines Sondernutzungsplans nicht notwendig. Zudem wurden die Vorgaben des ISOS in die Interessenabwägung miteinbezogen (vgl. unten Erw. 13). Die Rüge, der strittige SNP DES habe präjudizierende Wirkung, ist unbegründet. Entsprechend ist auch das von den Rekurrenten gestellte Sistierungsbegehren (Ziff. 3 der Rechtsbegehren betreffend SNP DES) abzuweisen.
11. Im vorliegenden Rekursverfahren ist vor allem der Erlass eines Sondernutzungsplans strittig, mit welchem in Abweichung von den Regelbauvorschriften ein Alters- und Pflegeheim samt Wohnungen für betreutes Wohnen realisiert werden soll.
11.1 Die Bestimmungen zur besonderen Bauweise nach Art. 25 PBG sind direkt anwendbar und lösen die bisherigen Vorschriften zu den Überbauungs- und Gestaltungsplänen gemäss BauG ab (Botschaft und Entwurf der Regierung zum Planungs- und Baugesetz vom 11. August 2015, ABl 2015, S. 2445 [nachfolgend Botschaft PBG]; Anhang zum Kreisschreiben Übergangsrecht). Nach Art. 25 PBG kann mit dem Sondernutzungsplan in Abweichung vom Rahmennutzungsplan eine besondere Bauweise festgelegt werden (Bst. a) sowie im Interesse einer Überbauung von hoher städtebaulicher und architektonischer Qualität eine höhere bauliche Nutzung zugelassen werden (Bst. b). Der Erlass von Sondernutzungsplänen, die Abweichungen von der im Rahmennutzungsplan festgelegten planerischen Grundordnung enthalten, setzt grundsätzlich ein öffentliches Interesse voraus (Botschaft PBG, a.a.O., S. 2445). Hierbei sind die verschiedenen und auch häufig gegensätzlichen Ziele und Interessen gegeneinander abzuwägen. Die Grundlage für diese Interessenabwägung bilden primär die Ziele und Grundsätze gemäss Art. 1 und 3 RPG. Es sind aber auch Interessen zu berücksichtigen, die in Spezialgesetzen – etwa Schutzverordnungen – enthalten sind oder sich aus den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklungen ergeben. Erforderlich ist eine umfassende Abwägung und Abstimmung aller wesentlichen Gesichtspunkte (BGE 114 IA 369).
11.2 Beim Sondernutzungsplan gemäss PBG handelt es sich um einen Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 RPG, welcher gemäss Art. 26 Abs. 1 RPG von der zuständigen kantonalen Behörde genehmigt werden muss. Art. 38 Abs. 1 PBG (i.V.m. Art. 3 Abs. 1 Bst. c PBV) kon-
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kretisiert hierzu, dass das AREG die Erlasse auf Rechtmässigkeit sowie auf deren Übereinstimmung mit der kantonalen Richtplanung und der Sachplanung des Bundes zu prüfen hat. Die Genehmigung ist ein Instrument der Aufsicht des Kantons über die Nutzungsplanung, insbesondere, wenn die Gemeinden die Pläne erlassen. Sie ist mehr als blosse Kontrolle; die Genehmigung ist selbst ein Akt der Nutzungsplanung und als solcher ein Mittel der Koordination. Die Genehmigung ist durch die kantonale Stelle dementsprechend zu begründen (BUDE Nr. 58/2022 vom 14. Juli 2022 Erw. 5.3 ff.). Inwiefern die Genehmigungsverfügung des AREG diesen Erfordernissen nicht gerecht werden sollte, legen die Rekurrenten in ihrer pauschalen Andeutung am Augenschein nicht dar. Es ist auch nicht ersichtlich, waren doch die Rekurrenten ohne Weiteres in der Lage die Genehmigungsverfügung mitanzufechten und den Rekurs entsprechend zu begründen.
11.3 Der strittige SNP DES bezweckt die Erstellung eines Alters- und Pflegeheims mit Wohnungen für betreutes Wohnen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a besV DES). Im Geltungsbereich des SNP DES dürfen nur Nutzungen erstellt werden, welche dem Zweck eines Alterszentrums sowie dem Gesundheitswesen dienen. Beispielsweise ein Pflegezentrum, Wohnungen für betreutes Wohnen und Nutzungen, die mit diesen im Zusammenhang stehen. Zusätzlich sind auch Drittnutzungen für die öffentliche Hand, für gemeinnützige Zwecke und soziale Institutionen zulässig (Art. 3 besV DES). Zu den öffentlichen Aufgaben des modernen Leistungs- und Sozialstaats gehört – wie auch aus Art. 28 SHG hervorgeht – insbesondere die Altersversorgung. Neben Alters- und Pflegeheimen erfüllen nach heutigem Verständnis auch Alterswohnungen diese Aufgabe und zwar selbst dann, wenn sie in keinem direkten Kontext zu einem bestimmten Alters- oder Pflegeheim stehen. Nicht erforderlich ist, dass die Baute oder Anlage im Eigentum des Gemeinwesens steht, sondern es ist auch eine private Trägerschaft denkbar (Urteil des Verwaltungsgerichtes B 2016/82 vom 7. April 2017 Erw. 3.1; D. GSPONER, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 2000, S. 80; Urteile des Bundesgerichtes 1C_497/2020, 1C_507/2020 vom 27. Juni 2022 Erw. 7.3.2). Die älter werdende Bevölkerung und der damit verbundene demografische Wandel löst zudem eine vermehrte Nachfrage nach entsprechenden Angeboten aus. Hinzu kommt, dass in der Politischen Gemeinde Z.___ das bisherige Altersheim «T.___» geschlossen wurde und die Bewohnerinnen und Bewohner in Provisorien einquartiert werden mussten. Somit dient der Erlass des strittigen SNP einem gewichtigen wie auch dringlichen öffentlichen Interesse. Die rekurrentische Rüge, die Erstellung von Alterswohnungen sowie die anderen möglichen Nutzungen wie etwa Tagesstrukturen für Betagte oder Schüler lägen nicht im öffentlichen Interesse, erweist sich somit als unbegründet.
12. Die Rekurrenten bringen vor, der Standort sei für ein Alters- und Pflegeheim falsch gewählt.
12.1 Zu prüfen ist, ob der gewählte Standort den Planungszielen und Grundsätzen nach Art. 1 und 3 RPG standhält. Nach Art. 1 Abs. 1 RPG
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sorgen Bund, Kantone und Gemeinden dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird. Sie unterstützen nach Art. 1 Abs. 2 RPG mit Massnahmen der Raumplanung unter anderem Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen (Bst. a); die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität (Bst. abis); kompakte Siedlungen zu schaffen (Bst. b); die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten (Bst. bbis). Die Landschaft ist nach Art. 3 Abs. 2 RPG zu schonen; insbesondere sollen Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen (Bst. a). Nach Art. 3 Abs. 3 RPG sind die Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen, insbesondere sollen; Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Verkehrsnetz erschlossen sein (Bst. a); Massnahmen zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche getroffen werden (Bst. abis); Wohngebiete vor schädlichen und lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Bst. b); Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden (Bst. c); günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt werden (Bst. d) und Siedlungen möglichst viele Grünflächen und Bäume enthalten (Bst. e). In Art. 3 Abs. 4 RPG werden besondere Planungsgrundsätze für öffentliche Bauten und Anlagen statuiert, welche zu den landschafts- und siedlungsbezogenen allgemeinen Grundsätzen hinzutreten (TSCHANNEN, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 3 N 75). Demnach sollen für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte bestimmt werden (Abs. 4). Bei der Standortwahl sind die regionalen Bedürfnisse zu berücksichtigen und störende Ungleichheiten abzubauen (Bst. a). Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste sollen für die Bevölkerung gut erreichbar sein (Bst. b). Schliesslich sollen die nachteiligen Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden (Bst. c).
12.2 Der kantonale Richtplan zeigt mit dem Raumkonzept eine Gesamtschau der künftigen räumlichen Ordnung des Kantons St.Gallen. Er ist der strategische Orientierungsrahmen für die Koordination der raumwirksamen Tätigkeiten und er fördert die Zusammenarbeit über räumliche, sektorielle und institutionelle Grenzen hinweg. Die Entwicklung von Wohnen und Arbeiten ist gemäss Richtplan vorab auf Zentren, urbane Verdichtungsräume und gut mit dem öffentlichen Verkehr (öV) erschlossene Dörfer zu lenken. Weiter gibt der Richtplan vor, dass Siedlungen in sich zukunftstauglich zu gestalten sind. Neue Ansprüche an die Siedlungsgestaltung ergeben sich neben anhaltendem wirtschaftlichen Strukturwandel aus zukünftigen Entwicklungen hin-
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sichtlich Demografie (vor allem Alterung der Gesellschaft) sowie Klimawandel (Klimaschutz/Naturgefahren, urbane Wärmeinseln usw.). Siedlungsentwicklung nach innen kann aber auch bewirken, dass der Raum für öffentliche Einrichtungen an zentralen Lagen knapp wird, diese an die Siedlungsränder verdrängt werden mit entsprechendem Druck auf die Kulturlandschaft. Hierbei gilt: Je publikumsintensiver die öffentlichen Einrichtungen, desto zentraler sollten diese gelegen sein (Koordinationsblatt R11, S. 4).
12.3 Die vorinstanzliche Standortwahl für den geplanten Zweck ist vor dem Hintergrund des kantonalen Richtplans nicht zu beanstanden. Die Stadt Z.___ ist gemäss Richtplankarte dem Raumtyp «urbaner Verdichtungsraum» zugeordnet und hat damit den entsprechenden Teil des künftigen kantonalen Bevölkerungswachstums zu übernehmen. Der Planperimeter liegt gemäss Richtplankarte im definitiven Siedlungsgebiet. Das Siedlungsgebiet wird in Wohn- und Mischnutzung, Arbeitsnutzung und sonstige Nutzung aufgegliedert. Der strittige Planperimeter wird der sonstigen Nutzung zugewiesen. Die sonstige Nutzung dient unter anderem Bauten und Anlagen, die – wie etwa ein Alters- und Pflegeheim – im öffentlichen Interesse liegen. Die umliegenden Flächen sind dagegen für die Wohn- und Mischnutzung vorgesehen. Mit der vorgenommenen Standortwahl wird das zentral gelegene Siedlungsgebiet von Z.___ zukunftstauglich gestaltet, indem es die demografische Herausforderung frühzeitig aufnimmt. Der Planperimeter liegt sodann in Fusswegdistanz zum Bahnhof Z.___. Gemäss der Karte «öV-Güteklassen und Haltestellen CH» (Geoportal.ch) liegt der Planperimeter in der Klasse A (sehr gute Erschliessung). Gemäss der Karte «Rollender Langsamverkehr Bedeutung Kt SG» befinden sich in der Nähe des Planperimeters auch Velowege von kantonaler Bedeutung. Die Karte «Strassenklassierung» zeigt zudem, dass der Planperimeter auch strassenmässig gut erschlossen ist. Insgesamt handelt es sich somit um eine Standortwahl, die dem kantonalen Richtplan entspricht.
12.4 Wo und inwiefern die Verdichtung sowie Entwicklung innerhalb des Gemeindegebiets detailliert erfolgen soll, ergibt sich aus dem kommunalen Richtplan der Stadt Z.___ aus dem Jahr 2024 (abrufbar unter www.stadtz.___.ch). Die Richtplankarte «Nutzung und Gestaltung, Teil Süd» vom 19. März 2024 sieht für den Planperimeter – wie der geltende Zonenplan – ein Gebiet für öffentliche Bauten und Anlagen vor. Die umliegenden Gebiete sollen mehrheitlich den Kerngebieten zugewiesen werden. Insoweit stimmt die Standortwahl auch mit dem neuen Richtplan ohne Weiteres überein. Insgesamt kann festgehalten werden, dass vor dem Hintergrund der kantonalen sowie kommunalen Richtplanung wie auch der geltenden Planungsgrundsätzen – insbesondere jenen für im öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen gemäss Art. 3 Abs. 4 RPG – eine sachgerechte Standortwahl vorgenommen worden ist. Die rekurrentischen Rügen vermögen weder die Standortwahl noch die Planumgrenzung in Frage zu stellen. In ihren Ausführungen beanstanden sie, dass am geplanten Standort zu wenig Grünflächen und Aussenräume für Demenzkranke
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bestünden. Diese essenziellen Grünflächen und Aussenräume seien am bisherigen Standort «T.___» verfügbar, weshalb auch jener Standort der Richtige sei. Mit ihrer Argumentation scheinen die Rekurrenten zu verkennen, dass das Altersheim «T.___» in der Landwirtschaftszone und somit ausserhalb der Bauzone liegt. Bereits deshalb wäre dieser Standort falsch, widerspricht er doch diametral den Planungszielen und -grundsätzen von Art. 1 und 3 RPG. Entsprechend wurde der Standort «T.___» in der Standortevaluation im Jahr 2013 negativ bewertet. Ob der Standort «T.___» tatsächlich – wie die Rekurrenten behaupten – in eine ZöBA umgezont werden könnte, liegt ausserhalb des Verfahrensgegenstands. Nichtsdestotrotz verfügt der gewählte Standort abgesehen von den geplanten Aussenräumen über zusätzliche Grün- und Aussenräume, befindet sich doch der M.___park in unmittelbarer Nähe. Auch das Argument, am geplanten Standort befänden sich – anders als beim Standort «T.___» – keine Reserveflächen für zukünftige Erweiterungen, verfängt nicht. Sollte dereinst entgegen der bisherigen Argumentation der Rekurrenten aufgrund des demografischen Wandels ein zusätzlicher Mehrbedarf notwendig sein, so ist nicht gesagt, dass dieser am geplanten Standort gedeckt werden muss. Vielmehr sind in diesem Fall – neben möglichen Aufstockungen oder Erweiterungen im Planperimeter wie es in der Standortevaluation geprüft wurde – auch andere Alternativen zu prüfen. Die blosse Freihaltung von Reserveflächen ist mit den Planungszielen und -grundsätzen jedenfalls nicht zu vereinbaren. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass sich das Altersheim «T.___» abseits jeglicher Verkehrsinfrastruktur sowie Zentralität befindet. Dabei ist die soziale Teilhabe ein wichtiger Faktor für das Wohlbefinden und die Lebensqualität älterer Menschen sowie Voraussetzung für ein menschenwürdiges Dasein (Planungsbericht Betreuung und Pflege, a.a.O., S. 10). Ebenfalls unbegründet ist die rekurrentische Rüge, dass bei der Standortwahl lediglich Standorte auf dem Gebiet der Politischen Gemeinde Z.___ geprüft wurden. Zum einen gaben die Stimmberechtigten der beteiligten Politischen Gemeinden der Rekursgegnerin im Jahre 2013 ausdrücklich den Auftrag, an einem zentralen Ort in Z.___ ein neues Pflegeheim zu erstellen (vgl. oben Bst. B.a). Zum anderen ist es auch aus raumplanungsrechtlichen Gründen naheliegend, das gemeinsame Pflegeheim der beteiligten Gemeinden in der verkehrstechnisch gut erschlossenen Stadt Z.___ zu planen. Inwieweit die detailliert vorgenommene Standortevaluation aus dem Jahr 2013 zwischenzeitlich überholt sein sollte, wird nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich. Die Rügen erweisen sich als unbegründet. Auf die Einholung eines Gutachtens beim Schweizer Raumplanungsverband «EspaceSuisse» kann in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Ohnehin obliegt die Prüfung der rekurrentischen Rügen der Rekursinstanz und nicht dem Raumplanungsverband.
13. Die Rekurrenten rügen weiter, die Gesamtplanung widerspreche dem ISOS. Zumal das ISOS direkt anwendbar sei, bedürfe es auch einer Begutachtung durch die eidgenössische Kommission.
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13.1 Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [SR 451; abgekürzt NHG]). Beim heimatlichen Landschafts- und Ortsbild, den geschichtlichen Stätten sowie den Natur- und Kulturdenkmälern werden Objekte von nationaler Bedeutung und solche von regionaler und lokaler Bedeutung unterschieden (Art. 4 NHG). Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung (Art. 5 Abs. 1 NHG). Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Nach der Rechtsprechung führt allerdings nicht jeder Eingriff im Sinn von Art. 6 NHG zu einem Abweichen vom Gebot der ungeschmälerten Erhaltung: Eingriffe, die eine geringfügige Beeinträchtigung eines Objekts bewirken, werden als zulässig erachtet, wenn sie sich durch ein Interesse rechtfertigen lassen, dass gewichtiger als das Interesse am Schutz des Objekts ist, und der Nachteil mit Ersatzmassnahmen ausgeglichen werden kann, so dass der Zustand des Objekts insgesamt nicht verschlechtert wird (BGE 127 II 273 Erw. 4c mit Hinweisen). Kann ein Inventarobjekt im Sinn von Art. 5 NHG erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so hat die Entscheidbehörde ein Gutachten der eidgenössischen Kommission einzuholen (Art. 7 Abs. 2 NHG); diese gibt im Gutachten an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_217/2018 vom 11. April 2019 Erw. 4.2 f.). Ob ein Gutachten eingeholt werden muss, entscheidet – sofern der Kanton zuständig ist – die kantonale Fachstelle (Art. 7 Abs. 1 NHG)
13.2 Im Rahmen der Gesamtplanung wird mit dem SNP I.___bach auf die Festlegung des Gewässerraums verzichtet. Zudem kommt ein Teil des Gebäudes unter dem mittleren Grundwasserspiegel zu liegen. Der Gewässerschutz gehört zu den Bundesaufgaben im Sinn von Art. 2 NHG (BGE 139 II 271 Erw. 9.2; Urteil des Bundesgerichtes 1C_265/2022 vom 24. April 2023 Erw. 3.2), weshalb die Anwendbarkeit des ISOS zu bejahen ist. Das ISOS umfasst nur Objekte von nationaler Bedeutung. Sie sind im Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (SR 451.12; abgekürzt VISOS) aufgeführt. Die Ortsbilder von regionaler und lokaler Bedeutung wurden im Rahmen der Erstinventarisation ebenfalls anhand der ISOS-Methode aufgenommen, sind aber nicht Teil des Bun-
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desinventars. Die Ortsbildaufnahme zum verstädterten Dorf Z.___ datiert vom Dezember 1989 (im Folgenden: ISOS-Ortsbildaufnahme) und ist nicht im Anhang 1 zum VISOS gelistet. Demnach handelt es sich nicht um ein Ortsbild von nationaler Bedeutung. Gemäss der auf der Internetseite des Bundesamtes für Kultur (BAK) abrufbaren Liste, wird es lediglich als Ortsbild von regionaler Bedeutung eingestuft (abrufbar unter www.bak.admin.ch, «Baukultur», «ISOS und Ortsbildschutz», «Ortsbildaufnahmen»). Dementsprechend kommt dem Ortsbild der Stadt Z.___ nicht die Rechtswirkung von Art. 6 NHG zu, da wiederum nur Objekte von nationaler Bedeutung ungeschmälert zu erhalten sind. Eine obligatorische Beurteilung durch die eidgenössische Kommission entfällt ebenfalls, da dies nur Objekte von nationaler Bedeutung betrifft (Art. 7 Abs. 2 NHG). Immerhin ist aber das Ortsbild von Z.___ zu schonen (Art. 3 Abs. 1 NHG), da diese Pflicht unabhängig von der Bedeutung des Objekts besteht (Art. 3 Abs. 3 NHG). Die Berücksichtigung ergibt sich auch aus dem kantonalen Recht. Wie bereits ausgeführt gilt in der Politischen Gemeinde Z.___ für Baudenkmäler der ex-lege-Schutz gemäss Art. 176 Abs. 2 PBG. Gemäss kantonalem Richtplan ziehen Kanton und Gemeinden bei der Erfüllung ihrer eigenen raumwirksamen Aufgaben in den im Richtplan bezeichneten schützenswerten Ortsbildern von nationaler und kantonaler Bedeutung und deren Umgebung das ISOS und das Kantonsinventar systematisch als Entscheidungsgrundlage bei. Zumal das Ortsbild des verstädterten Dorfs Z.___ als kantonal schutzwürdig festgesetzt worden ist (sog. Kantonsinventar), ist daher die ISOS-Ortsbildaufnahme als Entscheidungsgrundlage zu berücksichtigen (Koordinationsblatt S31, S. 6). Die rekurrentische Rüge der (obligatorischen) Begutachtungspflicht durch die eidgenössischen Kommissionen erweist sich jedoch als unbegründet.
14. Die Rekurrenten rügen, der SNP DES sei mit dem Ortsbild gemäss Kantonsinventar (sprich der ISOS-Ortsbildaufnahme), der SchutzV wie auch dem geltenden ex-lege-Schutz nicht zu vereinbaren.
14.1 Der Planperimeter liegt gemäss ISOS-Ortsbildaufnahme in der Umgebungszone II (U-Zo II) mit der Benennung «Freiraum, Rasen und Bäume, mit öffentlichen Bauten und Anlagen». Die U-Zo II ist der Aufnahmekategorie «ab» (unerlässlicher bzw. empfindlicher Teil des Ortsbilds) zugewiesen, wobei dem Ortsbildteil in Bezug auf das Ortsbildganze eine hohe Bedeutung («X») zugemessen wird. Entsprechend weist die U-Zo II das Erhaltungsziel «a» (Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche; die für das Ortsbild wesentliche Vegetation und Altbauten bewahren, störende Veränderungen beseitigen) auf. Innerhalb der U-Zo II wird auf das Einzelelement Nr. 0.0.3 hingewiesen (Schulhaus H.___, A.20.Jh., in den 80er-Jahren renoviert). Das M.___zentrum wird mit Einzelelement Nr. 0.0.4 als störend vermerkt (Quartiertreff M.___heim, 70/80er-Jahre, gestaffelter, klobiger Baukörper in Freiraum). Westlich an die U-Zo II grenzt das Gebiet 0.2 (G 0.2) mit Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung). Nördlich der U-
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Zo II liegt die Baugruppe 4.1 (B 4.1) mit Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung). Südöstlich befindet sich schliesslich das Gebiet 5 (G 5), welches sich als Gewerbe- und Industriequartier auszeichnet und dem das Erhaltungsziel C (Erhalten des Charakters) zugewiesen wird. Die in den Klammern angegebene Beschreibung der Aufnahmemethode, Bedeutung sowie des Erhaltungsziels ist den «Erläuterungen zum ISOS» des BAK entnommen (abrufbar unter www.bak.admin.ch, «Baukultur», «ISOS und Ortsbildschutz», «Das ISOS in Kürze», «ISOS-Methode» [im Folgenden: ISOS-Erläuterungen]).
14.2 Wie bereits ausgeführt, datiert die derzeit gültige SchutzV vom 9. Dezember 1982. Gemäss dieser befindet sich der Planperimeter nicht im Ortsbildschutzgebiet. In unmittelbarer Umgebung befinden sich jedoch geschützte Kulturobjekte (Grundstücke Nrn. 003 und 004/005). Gemäss Art. 6 SchutzV sind die Zerstörung geschützter Einzelobjekte sowie schwerwiegende Eingriffe in deren Substanz untersagt. Sodann kommt den Einzelobjekten ein Umgebungsschutz zu (Art. 4 SchutzV). Ebenfalls in der SchutzV verzeichnet ist die Baumallee entlang der D.___strasse. Gemäss Art. 12 SchutzV sind die Naturobjekte zu erhalten (vgl. zum Ganzen die Plandarstellung oben Bst. A.b)). Die veraltete SchutzV der Politischen Gemeinde Z.___ wurde revidiert und im Jahr 2024 öffentlich aufgelegt. Grundlage für die Überarbeitung bildet unter anderem das aktualisierte Inventar der Ortsbilder und Kulturobjekte (im Folgenden: «Kulturinventar», abrufbar unter www.mitwirken.stadtz.___.ch). Gemäss der überarbeiteten, aber noch nicht genehmigten revSchutzV soll im fraglichen Gebiet der Ortsbildschutz (Substanzschutz national/kantonal [OS A]) in östliche Richtung erweitert werden, so dass ein Teil des Perimeters SNP DES im OS A zu liegen käme. Die Gebäude auf den Grundstücken Nrn. 006 (D.___strasse 2), 008 (D.___strasse 4) und 003 (D.___strasse 8) sollen als Kulturschutzobjekte von kantonaler Bedeutung geschützt werden; Die Gebäude auf den Grundstücken Nrn. 011 (Q.___strasse 66), 007 (D.___strasse 15) und 004/005 (G.___strasse 8/10) als Kulturschutzobjekte von lokaler Bedeutung. Sodann soll die Baumreihe entlang der D.___-, N.___- und G.___strasse geschützt werden. Eine besondere Schutzwürdigkeit des Gebäudes auf Grundstück Nr. 009 ist basierend auf dem aktualisierten Kulturinventar, den Vernehmlassungen der KDP wie auch den fehlenden substantiierten Ausführungen der Rekurrenten nicht ersichtlich.
14.3 Der Planungsbericht vom 15. Dezember 2022 setzt sich mit den denkmalpflegerischen Gegebenheiten auseinander. So verweist der Bericht in Zusammenhang mit dem Kantonsinventar (bzw. der ISOS- Ortsbildaufnahme) auf die ISOS-Erläuterungen, wo geeignete Massnahmen für Umgebungszonen mit Erhaltungsziel «a» vorgeschlagen werden; dazu gehören: (1) Verständnis der Öffentlichkeit wecken; (2) Bedeutung der Beschaffenheit im Detail abklären, z. B. durch Bauinventar; (3) geeignete Nutzungszuweisung suchen; (4) Auszonen und als Freihaltegebiet bezeichnen; (5) spezielle, an die Umgebung angepasste Zonenvorschriften erlassen; (6) Gestaltungsplanobligatorium
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einführen; (7) Einzelbäume oder Baumgruppen und Hecken unter Schutz stellen. Die Bedeutung der U-Zo II wurde im Rahmen der Revision der SchutzV abgeklärt (vgl. Ziff. 2 der geeigneten Massnahmen). Das Gebiet war bereits im Zeitpunkt der ISOS- Ortsbildaufnahme überbaut, so dass eine Auszonung an dieser zentralen Lage für die nicht besondere (Rest)Freifläche nicht in Frage kommt (vgl. Fussnote 18 der ISOS-Erläuterungen, wonach Auszonungen lediglich bei «allerwertvollsten Bereichen» zu prüfen sind). Entsprechend weisen der gültige Zonenplan, der überarbeitete Richtplan sowie der angedachte Zonenplan in jenem Bereich weiterhin in Einklang mit der bisherigen Benennung der U-Zo II («Freiraum, Rasen und Bäume, mit öffentlichen Bauten und Anlagen») eine ZöBA aus (vgl. Ziffn. 3 und 4 der geeigneten Massnahmen). Mit dem Abbruch des bestehenden Gebäudes (M.___zentrum), welches in der ISOS- Ortsbildaufnahme als störend vermerkt ist, und dem Bau eines städtebaulich und architektonisch eingepassten Alters- und Pflegezentrums wird die Situation architektonisch und städtebaulich verbessert (vgl. unten Erw. 15). Der SNP DES nimmt sodann das gemäss ISOS- Erläuterungen empfohlene Gestaltungsplanobligatorium vorweg (vgl. Ziff. 6 der geeigneten Massnahmen). Damit können diverse Vorschriften zur Gestaltung der Bauten und Anlagen sowie der Freiräume gemacht werden, damit die bestehenden Qualitäten erhalten bleiben oder sogar verbessert werden (vgl. Ziff. 5 der geeigneten Massnahmen). Die bestehende Baumreihe entlang der D.___strasse steht zudem bereits heute unter Schutz und wird erhalten bleiben (vgl. Ziff. 7 der geeigneten Massnahmen). Durch den geplanten H.___weg wird der verbliebene Freiraum ebenfalls aufgewertet und erlebbar gemacht. Es ist der Vorinstanz sowie der Genehmigungsbehörde bzw. der KDP zu folgen, dass der strittige SNP DES den Anliegen des Kantonsinventars Rechnung trägt.
14.4 Näher zu betrachten ist die Vereinbarkeit mit dem Ortsbildschutz mit Substanzschutz (OS A), wie es die revSchutzV vorsieht. Die rev- SchutzV ist zwar noch nicht rechtskräftig, dennoch ist eine Präjudizierung zu vermeiden. Der Perimeter SNP DES tangiert im Westen das zukünftige Ortsbildschutzgebiet. Gemäss Art. 5 Abs. 1 revSchutzV sind im OS A alle siedlungsgeschichtlich bedeutenden Bauten, Anlagen und Freiräume in ihrer schutzwürdigen, äusseren Substanz und Erscheinung zu pflegen und zu erhalten. Dazu gehören im besonderen auch Gärten, Mauern, Einfriedungen und Bodenbeläge. Fassadenund Dachsanierungen sind mit authentischen Materialien auszuführen (Abs. 2). Neu- und Umbauten sind mit besonderer Sorgfalt zu gestalten und in das Orts- und Strassenbild einzupassen (Abs. 3). Als Beurteilungskriterien gelten insbesondere: Bst. a) Standort und Orientierung, Bst. b) Bauvolumen und Proportionen, Bst. c) Fassadengliederung, Bst. d) Dachform und -gestaltung, Bst. e) Materialwahl und Farbgebung, f) Umfang von Terrainveränderungen und Böschungssicherungen, g) Gestaltung von Mauern und Einfriedungen, h) Art und Ausführung von Belägen. Das schützenswerte Ortsbild entlang der D.___strasse wird im aktuellen Kulturinventar (S. 10) wie folgt beschrieben:
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Das schützenswerte Ortsbild D.___strasse beginnt auf der Nordseite der Q.___strasse und erstreckt sich von dort nach Süden. An der oberen D.___strasse sind es die Bauten auf der Ostseite, die zu diesem Ortsbild gehören (angrenzend dazu das schützenswerte Ortsbild Z.___ Kern). Leider hat das Ortsbild in diesem Bereich durch den 1972 erfolgten Abbruch der L.___kapelle einen entscheidenden Verlust hinnehmen müssen. Das anschliessende H.___schulhaus vermittelt aber wieder einen festen Bezugspunkt, und das auch einzeln schützenswerte Haus D.___strasse 15 mit seinem auffälligen Fassadenturm setzt einen entscheidenden Akzent. Letzteres wird gefolgt vom Haus Nr. 17, das über eine bemerkenswert schöne Eingangssituation verfügt. Den südöstlichen Abschluss des Ortsbildschutzgebiets D.___strasse macht das an die F.___strasse angrenzende Nr. 21, das mit seinem portikusähnlichen Eingang und der namengebenden Efeuwand der mittleren D.___strasse ganz eigenes Gepräge gibt. 14.5 Zumal das heutige M.___zentrum nicht im geplanten Ortsbildschutzgebiet liegt und es sich ohnehin nicht um eine siedlungsgeschichtlich bedeutende Baute oder Freiraum handelt, ist Art. 5 Abs. 1 revSchutzV gewahrt. Schwieriger erscheint, ob sich das geplante Volumen – wie von Art. 5 Abs. 3 revSchutzV verlangt – in das Ortsund Strassenbild einpasst. In der Umgebung des Plangebiets befinden sich mehrere stattliche bürgerliche Wohnbauten aus der Jahrhundertwende sowie grossvolumige Mehrfamilienhäuser aus der Zeit nach dem Jahr 1970. Entsprechend der hier gültigen Bauzonen sind grössere Baukörper anzutreffen, die zwischen drei und vier Vollgeschosse mit zusätzlichen Dachgeschossen aufweisen. Im östlich anschliessenden Gebiet des früheren Industrieareals ist in der Zwischenzeit die Wohnüberbauung V.___park mit vier-, fünf- und siebenvollgeschossigen Gebäuden entstanden. Eine weitgehende, besonders kleine Massstäblichkeit ist östlich der D.___strasse somit nicht anzutreffen. Zwar hält das aktuelle Kulturinventar fest, dass an der oberen D.___strasse insbesondere die Bauten auf der Ostseite (recte: Westseite) zum Ortsbild gehören. Die Ostseite der D.___strasse habe jedoch durch den Abbruch der L.___kirche im Jahr 1972 einen entscheidenden Verlust erfahren. Am Augenschein zeigte sich sodann, dass der Verlust durch die am Anfang der 2010er-Jahren fertiggestellten Wohn- und Geschäftsräumlichkeiten (Vers.-Nrn. 1234 bis 5678) auf Grundstück Nr. 010 manifestiert wurde. Dies zeigt sich auch deutlich im von den Rekurrenten eingereichten Architekturmodell. Sodann sind Gebäude mit halböffentlicher Nutzung an der Bahnhofstasse insgesamt historisch verbürgt (M.___zentrum bzw. vormals die L.___kirche, H.___schulhaus etc.). Auch diese Gebäude unterscheiden sich bezüglich Volumetrie und Setzung von der historischen Wohnbebauung. Bereits vor diesem Hintergrund erscheint ein grösseres Volumen im Plangebiet mit dem Ortsbildschutz vereinbar. Hinzu kommt, dass das Bauvolumen des neuen Alters- und Pflegeheims aus dem Raumbedarf bzw. aus der zu erfüllenden öffentlichen Funktion resultiert. Um den
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beschriebenen öffentlichen Bedarf abzudecken, handelt es sich naturgemäss um ein grosses Volumen. Es ist die Auffassung der Vorinstanz, der Genehmigungsbehörde wie auch der Fachstelle zu teilen, wonach der Ortsbildschutz entlang der oberen D.___strasse – ob gestützt auf den ex-lege-Schutz, Art. 3 NHG oder hinsichtlich einer möglichen Präjudizierung der revSchutzV – dem strittigen SNP nicht entgegensteht. Der rekurrentische Antrag auf Einholung eines fakultativen Gutachtens bei den eidgenössischen Kommissionen ist abzuweisen. Es ist nicht ersichtlich und wird nicht dargetan, inwiefern ein «wichtiger Fall» gemäss Art. 8 NHG vorliegt. Die rekurrentische Rüge erweist sich als unbegründet.
14.6 Weiter zu prüfen ist, ob das von den Rekurrenten gerügte Volumen die Einzelschutzobjekte beeinträchtigt. Es ist unbestritten, dass die Gebäude auf den Grundstücken Nrn. 011 (Q.___strasse 66), 006 (D.___strasse 2), 008 (D.___strasse 4), 003 (D.___strasse 8), 007 (D.___strasse 15) sowie 004/005 (G.___strasse 8/10) geschützt sind, sei es durch die SchutzV oder den ex-lege-Schutz. Im SNP DES wird der Erhalt der Baudenkmäler nicht in Frage gestellt, so dass den wichtigen Anliegen nach Art. 6 SchutzV bzw. dem ex-lege-Schutz Rechnung getragen wird. Der Schutz von Baudenkmälern schliesst gemäss Art. 99 PBG auch einen eigentlichen Umgebungsschutz mit ein. Der Schutz eines Baudenkmals wirkt sich im Einzelfall derart auf seine Umgebung aus, als dort vorgesehene (bauliche) Massnahmen sich nicht unmittelbar beeinträchtigend auf das Schutzobjekt auswirken dürfen. Der konkrete Umfang der zu beachtenden Umgebung ist dabei im Einzelfall zu bestimmen (vgl. KAISER/MANSER, in: Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], Handbuch Heimatschutzrecht, Zürich/St.Gallen 2020, § 6 N 28). Der Umfang des Schutzes muss eine zeitgemässe Nutzung und Anpassung des Objekts und seiner Umgebung ermöglichen (J. BEREUTER, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 122 N 8). Eine Beeinträchtigung im Sinn von Art. 99 Abs. 1 PBG liegt vor, wenn ein Schutzobjekt durch Veränderungen in seiner Umgebung in jenen Bereichen, die es einzigartig oder charakteristisch machen und aufgrund derer es unter Schutz gestellt wurde, in erheblicher bzw. umfangreicher Weise beeinträchtigt wird. Dagegen liegt keine solche Beeinträchtigung vor, wenn ein Schutzobjekt in seiner geschützten Beschaffenheit und Wirkung durch Veränderungen innerhalb seines Wirkungskreises nur unerheblich eingeschränkt wird (vgl. W. ENGELER, in: Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], Handbuch Heimatschutzrecht, Zürich/St.Gallen 2020, § 7 N 176; Urteil des Bundesgerichtes 1C_26/2016 vom 16. November 2016 Erw. 3.3). Der Wirkungskreis ist dabei nicht aus einer ästhetischen Sichtweise zu beurteilen. Geschützt werden soll vielmehr der originäre Standort eines Baudenkmals in seiner historisch-baulichen sowie naturräumlichen Ausprägung (Teil des Eigenwerts) wie auch die historisch-räumliche Prägung durch das Schutzobjekt selbst (sog. Lagewert; W. ENGELER, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St.Gallen 2008, S. 161).
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14.7 Bereits aufgrund der grossen Distanz zum Bauvolumen ist der Umgebungsschutz der Einzelschutzobjekte auf den Grundstücken Nrn. 011 (Q.___strasse 66) und 007 (D.___strasse 15) gewahrt. Das Schutzobjekt auf den Grundstücken Nrn. 004/005 (G.___strasse 8/10) befindet sich direkt gegenüber dem Plangebiet, jedoch springen die Baufelder in jenem Bereich deutlich zurück. Auch diesbezüglich ist der Umgebungsschutz gewahrt. Näher zu beurteilen ist der Umgebungsschutz der Einzelschutzobjekte, welche westlich der D.___strasse liegen. Dieser dürfte bei den Grundstücken Nrn. 006 (D.___