Réf. : TA.2008.262-AJ
A. Dans le cadre d'un litige relatif à un contrat de sous-location d'un appartement situé à Neuchâtel, W. a mandaté dès juillet 2007, Me B., avocat à Neuchâtel, pour assurer la défense de ses intérêts de sous-locataire. Aucune entente n'étant intervenue entre sous-locataire et sous-bailleur, lui-même également représenté par un mandataire professionnel, ce dernier a déposé le 26 mars 2008 une requête en conciliation auprès de l'Autorité régionale de conciliation en matière de bail à loyer de Neuchâtel. Il concluait dans cette dernière à ce que l'autorité saisie reconnaisse le bien-fondé des prétentions suivantes :
arriéré de loyers par 4'000 francs;
loyer incomplet par 180 francs;
frais de remise en état du logement par 1'882.30 francs;
autres frais par 1'340 francs.
Dans ses déterminations du 24 avril 2008, la sous-locataire a indiqué qu'elle se trouvait dans une situation financière précaire et qu'elle sollicitait en conséquence l'assistance judiciaire.
Lors de l'audience du 16 juin 2008, elle a déposé le formulaire officiel usuel de requête d'assistance, complété par l'envoi de différentes pièces le 2 juillet 2008. Les parties étant parvenues à se concilier, la cause a fait l'objet d'une ordonnance de classement sans frais ni dépens, le 25 juin 2008. Le 10 juillet 2008, le mandataire de W. a déposé son relevé d'activité, totalisant 2h. 35 min. de travail, entre le 3 avril 2008 et le 9 juillet 2008. Par décision du 10 juillet 2008 également, la présidente de l'Autorité régionale de conciliation a rejeté la requête d'assistance judiciaire déposée. Admettant que l'état de santé psychologique précaire de W. pouvait justifier l'assistance d'un mandataire professionnel, même pour une procédure de conciliation seulement, la présidente a toutefois constaté que la condition de l'indigence n'était pas ici établie, W. conservant un surplus ou supplément de procédure disponible d'environ 270 francs par mois.
B. Par mémoire du 18 juillet 2008, W. recourt auprès de l'Autorité de céans contre l'ordonnance précitée, concluant à ce qu'elle soit annulée et à ce que l'assistance judiciaire lui soit accordée, tant pour la procédure devant l'intimée que pour la présente procédure de recours, sous suite de frais et dépens. Elle invoque principalement une constatation arbitraire des faits pertinents, l'intimée ayant selon elle mal calculé son disponible, et la violation de son droit à l'assistance judiciaire, le disponible de procédure tel que fixé par la jurisprudence neuchâteloise depuis quinze ans étant manifestement inadapté au coût de la vie et aux honoraires actuels facturés par les avocats.
C. Dans ses observations du 7 août 2008, l'intimée conclut pour sa part au rejet du recours. Elle apporte quelques précisions chiffrées quant au calcul du disponible de la recourante et relève qu'il ne lui appartient pas de remettre en cause la jurisprudence cantonale relative au montant du supplément de procédure.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 4 al.1 LAPCA, l'assistance est accordée au requérant qui ne peut pas assumer les frais liés à la défense de ses droits sans porter atteinte au minimum nécessaire à son entretien et celui de sa famille. En matière civile notamment, l'octroi de l'assistance exige en outre que la cause n'apparaisse pas d'emblée dénuée de chances de succès (art.5 al.1 LAPCA). L'assistance a, en particulier, pour effet de dispenser le bénéficiaire d'avancer ou de garantir des frais de procédure (art.7 al.1 LAPCA). La partie qui ne dispose pas des moyens nécessaires pour couvrir les frais d'un procès civil non dépourvu de chances de succès a donc le droit d'obtenir que le juge agisse sans que les frais de procès soient versés d'avance ou garantis. Ce droit de la partie indigente concerne tous les actes du procès qui ne sont pas manifestement irrecevables du point de vue de la procédure ou dénués de chances de succès sur le fond (ATF 104 Ia 72, JT 1980 I 214). Conformément à l'article 7 al.2 LAPCA, sur demande du bénéficiaire, l'assistance comprend en cas de nécessité la désignation d'un avocat chargé du mandat d'assistance, dont la rémunération est avancée par l'Etat. Conformément à l'article 8 al.2 LAPCA, la désignation d'un avocat exige que le bénéficiaire ne soit pas en mesure d'assumer seul la défense de ses intérêts. En procédure civile, la nécessité d'être assisté par un mandataire professionnel, l'indigence et les chances de succès de l'action sont donc des conditions cumulatives pour l'obtention de l'assistance judiciaire.
3. Après un examen détaillé de la jurisprudence fédérale relative à la question de la nécessité d'un avocat, notamment en matière de procédure devant les autorités de conciliation en matière de bail, l'intimée est parvenue en l'espèce à la conclusion que celle-ci devait être reconnue.
Dans deux arrêts rendus sur la même question mais que l'intimée n'examine pas, l'Autorité de céans a certes reconnu qu'on ne pouvait exclure d'office et par principe la désignation d'un avocat d'office dans lesdites procédures, notamment lorsque l'Autorité de conciliation disposait d'un pouvoir de décision en vertu du droit fédéral, et que la partie bailleresse était elle-même représentée par un mandataire professionnel (Arrêt du Tribunal administratif du 28.06.1999 dans la cause V. [TA 1999.113]). Dans un second arrêt toutefois (Arrêt du Tribunal administratif du 12.02.2007 dans la cause B. [TA 2006.405]), la Cour de céans a précisé que lorsque le litige ne portait que sur des points où l'autorité ne dispose d'aucun pouvoir décisionnel et où elle ne pouvait donc que s'efforcer d'amener les parties à un accord, cette nécessité devait être en principe niée, vu notamment le rôle de conseil attribué à l'autorité. En l'espèce, l'octroi de l'assistance d'un mandataire d'office aurait donc dû être en principe refusé dans la présente cause, ce d'autant que l'Autorité de céans, en accord avec la jurisprudence fédérale (ATF 119 Ia 264 cons.4d) n'a cessé de rappeler que l'avocat d'office dans le cadre de l'assistance judiciaire n'était pas mis à disposition par l'Etat pour apporter une aide personnelle ou une aide sociale au requérant, mais une assistance juridique. Cela étant, la recourante n'en relève pas moins avec une certaine pertinence que l'assistance d'un mandataire professionnel dès la procédure de conciliation (mais pour autant que cette dernière soit réussie) peut également permettre à l'Etat de ne pas avoir à avancer des frais nettement plus conséquents pour une procédure subséquente devant le Tribunal de district. En outre, et en l'espèce, si l'octroi de l'assistance d'un mandataire pour des motifs personnels (in casu l'état de santé psychique de la requérante) n'était probablement pas la mesure juridiquement adéquate, une curatelle ad hoc apparaissant plus fondée, les conséquences pour l'Etat n'en auraient guère été différentes. L'Autorité de céans renoncera en conséquence et en l'espèce à rejeter le recours pour ce seul motif substitué.
4. L'intimée n'a pas examiné la question des chances de succès de la requérante, puisqu'elle a rejeté la demande pour un des autres motifs cumulatifs prévus par la loi. On peut cependant relever qu'au regard des correspondances échangées avant la requête de conciliation, la cause de la recourante n'apparaissait pas comme dénuée de toutes chances de succès, ceci sans même tenir compte du résultat de la conciliation, où le sous-bailleur a finalement abandonné une forte partie de ses prétentions (art.21 al.2 LAPCA par analogie). Cette condition peut dès lors être considérée comme remplie au regard de l'article 5 LAPCA, au moment du dépôt de la requête (ATF 122 I 5).
5. a) Dans la décision attaquée, l'intimée a par contre retenu que la recourante ne remplissait pas la condition de l'indigence pour se voir octroyer l'assistance judiciaire, son disponible mensuel de procédure (270 francs) lui permettant de couvrir sans difficulté notable et par mensualités les honoraires au demeurant modestes de son mandataire pour une affaire de ce type. Elle a retenu qu'au regard de ses ressources (rente AI de 1'473 francs, prestations complémentaires de 1'170 francs, soit au total 2'643 francs), les charges (loyer par 1'160 francs; assurance-maladie LAMal subventionnée par 2.40 francs; assurance-maladie LCA par 28.80 francs; impôt par 44.15 francs; minimum vital 1'100 francs; cotisations sociales 38.25 francs) lui laissaient les moyens financiers nécessaires pour honorer les prétentions de son mandataire.
b) La recourante le conteste, puisque si elle admet les revenus retenus, elle estime que les charges sont incomplètes dans la mesure où elles ne tiennent pas compte des frais d'électricité par 70 francs par mois, ni surtout du montant des loyers impayés, objet de la conciliation intervenue, s'élevant à 3'200 francs au total pour la période de mars à juin 2007 (et non pas de mars à juin 2008 comme l'indique par erreur le procès-verbal de conciliation) remboursables au sous-bailleur à raison de 200 francs par mois. Elle ajoute en outre que le surplus de procédure tel qu'arrêté par la jurisprudence neuchâteloise en 1995 (RJN 1995 p.151) ne répond plus aux garanties constitutionnelles du droit à l'assistance judiciaire, parce qu'inadapté au coût de la vie actuel et aux honoraires pratiqués par les avocats.
c) Dans ses observations, l'intimée relève avec raison que les factures d'électricité sont comprises dans le montant de 1'100 francs retenu au titre de minimum vital. On pourrait ajouter que les primes d'assurance-maladie LCA, donc non obligatoires, ici par 28.80 francs, ont également souvent été écartées du calcul des charges (v. par exemple Arrêt du Tribunal administratif du 26.01.2007 dans la cause R. [TA 2006.269]). S'agissant des arriérés de loyer (3'200 francs) que la recourante s'est engagée à rembourser à raison de 200 francs par mois dès le 31 juillet 2008, l'intimée relève qu'il lui appartient de statuer sur la situation financière de la recourante au moment du dépôt de la requête, que le loyer de mars 2007, resté impayé, avait pourtant été financé par les prestations complémentaires et que pour les trois autres loyers impayés, la recourante s'est mise de son propre chef dans la situation de devoir assumer une double location.
6. La jurisprudence rendue sous l'empire de la LAJA reste d'actualité sous l'empire de la LAPCA, entrée en vigueur le 1er janvier 2007, les critères d'indigence n'ayant pas été modifiés. Un requérant est dès lors dans le besoin s'il ne peut faire face aux frais de justice et d'avocat sans entamer son minimum vital et celui de sa famille (RJN 1991, p.109-110). Dans un arrêt, non publié du 26 janvier 2007 (5P.492/2006), le Tribunal fédéral a retenu que la part des ressources excédant ce qui est nécessaire à la couverture des besoins personnels doit être comparée, dans chaque cas, aux frais prévisibles de la procédure pour laquelle l'assistance judiciaire est demandée. Le soutien de la collectivité publique n'est en principe pas dû au regard de l'article 29 al.3 Cst., lorsque cette part disponible permet d'amortir les frais judiciaires et d'avocat en une année au plus, pour les procès relativement simples, et en deux ans pour les autres. Pour sa part, la jurisprudence neuchâteloise reconnaît en général que le requérant n'est pas indigent lorsqu'il peut s'acquitter, sans entamer son minimum vital, d'un montant dépassant une limite supplémentaire de 200 francs par mois environ (supplément de procédure; RJN 1995 p.151; v. également ATF 106 Ia 82, 108 Ia 108). Le juge doit s'appuyer sur les circonstances concrètes existant au moment où l'assistance est demandée (RJN 2002, p. 243, 1988, p 112). Le requérant doit présenter sa situation financière de manière transparente (ATF dans la cause K du 16.10.1996, non publié). Pour le surplus le juge doit se fonder sur une situation de fait objective et concrète.
7. a) Tout comme pour l'examen des chances de succès, la jurisprudence de l'Autorité de céans a retenu de manière assez constante que la date du dépôt de la requête était déterminante pour l'examen de la situation d'indigence du requérant (RJN 2002 p.249). A quelques occasions toutefois, elle a relevé qu'il n'était pas exclu, en accord avec la jurisprudence fédérale (ATF 108 V 265) que le juge ou l'autorité appelé à statuer tienne compte d'éléments nouveaux survenus entre le dépôt de la requête et le moment où le juge statue (RJN 2003 p.253; RJN 2002, p. 243). En l'espèce et au jour où l'intimée a statué, il est constant que le disponible de procédure, pour autant qu'il ait existé lors du dépôt de la requête, se trouvait amputé des 200 francs par mois sur seize mois que la recourante venait de s'engager à payer. L'on ne saurait dès lors faire abstraction de cet élément nouveau, ce d'autant que la jurisprudence enjoint l'autorité saisie de statuer rapidement sur la requête d'assistance judiciaire (Arrêt du Tribunal administratif du 06.02.2008 dans la cause B.C. [TA 2007.377]) et qu'entre le 24 avril 2008, date du dépôt de la requête, et le 10 juillet 2008, date de l'ordonnance entreprise, il est peu vraisemblable que la recourante ait pu constituer pour son mandataire et avec son disponible une provision suffisante. De plus, les articles 18 et 20 LAPCA permettent à l'autorité de retirer en tout temps l'assistance accordée lorsque la situation du bénéficiaire s'améliore. On ne voit pas les raisons qui justifieraient que l'autorité ne tienne pas compte d'office d'une détérioration de la situation financière du requérant entre le dépôt de la requête et l'ordonnance qui la tranche.
Certes, comme le relève l'intimée dans ses observations, cette solution lie le sort de la procédure d'assistance judiciaire à celui de la procédure au fond. Le montant litigieux au fond a ainsi une incidence sur le sort de la cause. Mais une telle situation n'est ni rare ni nouvelle et il arrive assez fréquemment qu'une requête d'assistance judiciaire soit par exemple et dans le sens inverse rejetée vu l'issue de la cause.
b) En relevant que la recourante a reçu des prestations complémentaires qui auraient dû lui permettre de payer son loyer de mars 2007 en tous les cas et qu'elle s'est mise elle-même dans la situation de devoir payer un double loyer d'avril à juin 2007, l'intimée se réfère implicitement à la prohibition générale de l'abus de droit et à la jurisprudence selon laquelle l'autorité n'a pas à prendre en compte dans le calcul des charges des dettes que le requérant ne paie pas ou qu'il se remet subitement à payer lors de la demande d'assistance (RJN 2002, p. 243 et la jurisprudence citée).
Certes, il est peu plaisant que la recourante ait utilisé en mars 2007 des prestations complémentaires qui lui sont allouées en tenant justement compte d'un loyer dont elle ne s'est pas acquittée et il est regrettable que dans une situation financière précaire, elle se soit engagée à devoir payer une double charge de loyer durant trois mois. Toutefois, la jurisprudence du Tribunal fédéral et de l'Autorité de céans ne permettent de prendre en compte les causes d'une indigence fautive qu'en cas d'abus manifeste de droit (ATF 126 I 165 cons.3b; Arrêt du Tribunal administratif du 12.05.2005 dans la cause R. [TA 2005.90]), soit lorsque le requérant a pris sciemment des dispositions qui ont considérablement péjoré sa situation financière en vue d'échapper à ses obligations dans la procédure au fond et/ou d'obtenir l'assistance judiciaire (Arrêt du Tribunal administratif du 20.02.2006 dans la cause C. [TA 2006.4]; Arrêt du Tribunal administratif du 29.11.2000 dans la cause M. [TA 2000.392]). Tel n'est à l'évidence pas le cas dans la présente procédure.
8. Pour l'ensemble de ces motifs, le recours doit donc être déclaré bien-fondé et l'ordonnance de l'intimée doit être cassée, l'assistance judiciaire étant accordée à la recourante tant pour la procédure de conciliation que pour la présente procédure de recours.
Vu l'issue du litige, la question de savoir si le surplus de procédure tel que calculé depuis 1995 par les tribunaux neuchâtelois reste compatible avec la garantie constitutionnelle de l'assistance judiciaire peut rester ouverte en l'état.
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Annule l'ordonnance du 10 juillet 2008.
2. Accorde l'assistance judiciaire à la recourante pour la procédure de conciliation devant l'Autorité régionale de conciliation en matière de bail à loyer.
3. Renvoie le dossier à l'intimée pour qu'il soit statué sur la rémunération de l'avocat d'office pour ladite procédure.
4. Accorde l'assistance judiciaire à W. pour la présente procédure de recours et désigne Me B. comme avocat d'office.
5. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'000 francs, à verser en mains de l'Etat.
6. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 26 février 2009