Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 13.09.2007 Réf. 1C_142/2007
Réf. : TA.2007.6-FONC
A. X., né en 1958, a travaillé au service de la Commune Y. du 1er avril 1997 au 29 février 2000. A compter du 1er juin 2002, il a été engagé à nouveau pour occuper le même poste. A la suite d'absences injustifiées, de retards et de somnolence au travail, le prénommé s'est vu adresser le 24 mars 2004 un blâme par le Conseil communal de Y. avec l'avertissement qu'en cas de présence au travail sous l'emprise de l'alcool ou en cas d'absences injustifiées, il serait licencié immédiatement. Par lettre du 5 avril 2004, X. a demandé des excuses au conseil communal et lui a fait part de sa détermination de se soumettre à un traitement médicamenteux (Antabus) pendant au moins une année.
Le 15 septembre 2005, après de nouveaux troubles dus à une consommation immodérée d'alcool par X., le conseil communal a derechef adressé à ce dernier un avertissement, qualifié de tout dernier, précisant qu'en cas de nouvelle rechute, la relation de travail serait immédiatement rompue. Le conseil communal a également indiqué qu'il n'admettait pas que l'image et la réputation de la Commune Y. aient à pâtir du comportement du prénommé.
Le 29 novembre 2006, l'intéressé a téléphoné à l'administratrice communale à 8 heures 20 pour lui annoncer qu'il s'était oublié. Il est arrivé à son lieu de travail environ deux heures plus tard en état d'ébriété. La présidente du conseil communal a alors fait intervenir la police, laquelle a constaté que X. présentait une alcoolémie d'au moins 1,47g/kg. Comme ce dernier s'était rendu au bureau au volant de sa voiture, il a été condamné le 27 décembre 2006, par ordonnance pénale du Ministère public, à une peine de 14 jours d'emprisonnement ferme et à 500 francs d'amende.
Après l'avoir entendu le 1er décembre 2006, le conseil communal a décidé le 5 décembre suivant de renvoyer X. avec effet immédiat.
Ce dernier a produit ensuite un certificat de son médecin traitant, le Dr B., du 18 décembre 2006, attestant qu'il était en totale incapacité de travail du 29 novembre au 8 décembre 2006, puis du 16 au 31 décembre 2006.
B. Le 10 janvier 2007, X. interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision du conseil communal du 5 décembre 2006 dont il demande l'annulation, en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que la Commune Y. soit condamnée à lui payer une indemnité de 26'000 francs plus intérêts à 5 % dès le 6 décembre 2006. En résumé, le recourant admet qu'il rencontre des problèmes liés à l'alcoolisme et qu'il a fait l'objet de deux avertissements de la part de la commune qui l'employait. Il ne conteste pas s'être présenté à son lieu de travail le 29 novembre 2006 en retard et sous l'emprise de l'alcool. Il estime que l'intervention de la police à la demande de la présidente du conseil communal à cette occasion procède d'un abus et constitue une mesure inutile et chicanière lui ouvrant le droit à une indemnité. X. soutient que son alcoolisme n'est pas préjudiciable à la bonne marche des services communaux et que cette maladie ne saurait fonder un motif de licenciement. Il relève en outre que, le 29 novembre 2006, il était incapable de travailler. Selon le recourant, le conseil communal aurait dû se limiter à l'inviter à prendre les mesures nécessaires pour éviter de nouvelles difficultés.
X. estime que la jurisprudence du Tribunal administratif selon laquelle la maladie du fonctionnaire n'est pas un motif de nullité de la résiliation des rapports de service est une incongruité et qu'elle n'est pas applicable dans son cas.
C. Dans ses observations sur le recours, le conseil communal relève qu'il a découvert, en date du 18 janvier 2007, que X. avait prélevé, sans autorisation et en contrefaisant des signatures, 15'000 francs le 27 octobre 2006 et 28'000 francs le 16 novembre 2006, sur le compte bancaire de la Commune Y.. L'intimé qualifie le recours de téméraire et conclut à son rejet, sous suite de frais et honoraires.
D. En réplique, X. admet avoir prélevé de manière indue sur le compte bancaire de son employeur la somme de 43'000 francs, expliquant qu'il entendait restituer ce montant très rapidement grâce à des démarches qu'il ne précise pas, mais dont il dit que les événements survenus entre-temps les ont mises à néant.
Le 7 mars 2007, il sollicite l'assistance judiciaire.
E. Dans sa duplique, le conseil communal confirme ses conclusions.
CONSIDERANT
en droit
1. La présente procédure porte à la fois sur une décision communale sujette à recours (résiliation des rapports de service; art.26 LPJA; 61 du statut du personnel communal de la Commune Y. du 22.10.1990, sanctionné par le Conseil d'Etat le 03.12.1990 [ci-après : le Statut]) et sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service d'un agent communal (action de droit administratif, art.58 litt.a LPJA).
Elle a été introduite dans les formes et délai légaux (art.34 al.1, 35, 60 LPJA).
2. a) Selon l'article 13 du Statut, indépendamment des mesures disciplinaires, un employé peut, en tout temps, être licencié pour de justes motifs (al.1). Constituent de justes motifs l'incapacité de remplir la fonction, la maladie grave et de longue durée, le fait que l'employé ne remplit plus une condition dont dépendait sa nomination et toute autre circonstance de nature à rendre le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche des services communaux (al.2). Si les faits reprochés à l'employé dépendent de sa volonté, le renvoi doit être précédé d'un avertissement (al.3). Le renvoi est notifié par écrit, avec indication des motifs. Il déploie immédiatement ses effets et met fin à tous les rapports de service (al.4). Il peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif, conformément à l'article 61 du statut (al.5).
b) On doit pouvoir attendre d'une collectivité publique, tenue vis-à-vis de l'ensemble de la population d'assurer ses tâches, qu'elle puisse s'en remettre sans hésitation au fonctionnaire chargé de les accomplir (Bois, La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employé dans la fonction publique; RJN 1983, p.11 ss, 27). Selon la jurisprudence, des absences répétées et l'insuffisance des prestations sont suffisantes pour résilier les rapports de travail pour justes motifs. Lorsque leur accumulation rend la poursuite des rapports de service intolérable pour l'administration, il est même possible de mettre fin immédiatement au contrat de droit public (RJN 1984, p.128).
L'autorité décide librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle devra néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée: il suffit que le licenciement se situe dans les limites du pouvoir appréciateur de l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences de service, comme une mesure soutenable (ATF 108 Ib 209; JT 1983 I, p.332-333; RJN 1998, p.209 cons.3a, 1995, p.147-148). Selon l'article 33 litt.a et d LPJA, le Tribunal administratif examine uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; il n'est pas habilité à contrôler l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal en matière de statut de la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN 1998, p.209 cons.3a et les références citées).
3. En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant et demandeur (ci-après : le recourant) a fait l'objet, en 2004 et 2005, de deux avertissements pour des manquements à ses devoirs en relation avec l'alcoolisme dont il est atteint. Sa conduite avait alors causé une surcharge de travail à l'administration communale et perturbé son organisation. Il est constant aussi que le 29 novembre 2006, X. est arrivé très en retard à son bureau et qu'il était sous l'emprise de l'alcool. Que l'intéressé ait tenté en vain, l'avant-veille, d'obtenir de son employeur la prolongation du congé qu'il avait pris alors ne change évidemment rien à cette circonstance. Il s'agissait là, sans conteste, d'un nouvel épisode de défaillance du fonctionnaire imputable à son alcoolisme. A l'évidence, l'autorité communale était fondée à invoquer ce fait objectif, succédant à deux avertissements formels, pour mettre fin avec effet immédiat aux rapports de service. A ces motifs, suffisants pour justifier la décision attaquée, s'ajoutent les prélèvements importants opérés par X. sans autorisation dans les avoirs bancaires de la collectivité. L'ensemble de ces circonstances tend à faire de la cause un cas d'école permettant la résiliation des rapports de service avec effet immédiat. Le fait que, selon son médecin traitant, le prénommé était prétendument incapable de travailler le 29 novembre 2006 (D.2/8) n'est pas de nature à modifier l'appréciation ci-dessus. En effet, l'intéressé n'invoque aucun autre empêchement de travailler que son état d'alcoolisation (v. recours, p.7 in initio), lequel doit lui être imputé.
Il apparaît dès lors évident que le licenciement en cause était justifié et que le recours est mal fondé.
4. A supposer que soient applicables les dispositions du droit des obligations invoquées par le recourant à l'appui de ses conclusions pécuniaires (art.337c CO), ces dernières seraient de toute façon infondées au regard des considérations ci-dessus. En outre, la présidente du conseil communal n'a pas abusé de son pouvoir en faisant appel à la police pour obtenir le constat de l'état dans lequel se trouvait le recourant le 26 novembre 2006 lorsqu'il s'est rendu sur son lieu de travail. En effet, une telle mesure pouvait au contraire apparaître opportune puisque, par le passé, X. avait contesté certains griefs de son employeur, en particulier celui d'avoir sommeillé à son bureau (v. p.-v. de l'entretien du 07.09.2005, D.6a/24, p.1).
L'action de droit administratif doit ainsi être rejetée.
5. La cause ayant pu être tranchée de façon sûre, notamment au regard des faits admis par X. lui-même, en fonction des seules pièces du dossier, il n'est pas nécessaire d'administrer les preuves proposées par les parties.
6. a) L'assistance judiciaire est accordée au requérant qui ne peut pas assumer les frais liés à la défense de ses droits sans porter atteinte au minimum nécessaire à son entretien et celui de sa famille (art.4 al.1 LAPCA). En matière civile, y compris l'action civile devant le juge pénal, et en matière administrative, ainsi qu'en procédure de recours, l'octroi de l'assistance exige en outre que la cause n'apparaisse pas d'emblée dénuée de chance de succès (art.5 al.1 LAPCA).
b) En l'espèce, non seulement la procédure engagée par X. apparaissait d'emblée dénuée de toute chance de succès, mais elle s'est révélée téméraire. En effet, selon la jurisprudence, le seul fait de déposer un recours dépourvu de toute chance de succès ne relève pas encore en soi de la témérité : il faut en plus que, subjectivement, la partie ait pu se rendre compte, avec l'attention et la réflexion que l'on peut attendre d'elle, de l'absence de toute chance de succès de sa démarche, et que, malgré cela, elle ait persisté dans sa volonté de recourir (SVR 2004 EL no 2, p.6 et les références).
En l'occurrence, à tout le moins au stade de la réplique, c'est à dire lorsqu'il fut avéré et reconnu qu'il avait opéré des prélèvements indus dans les avoirs bancaires de la Commune Y., le recourant ne pouvait plus maintenir la procédure sans verser dans la témérité.
Par conséquent, l'assistance judiciaire ne saurait lui être accordée.
7. a) En raison de la nature des causes en matière de relations de service, le Tribunal administratif a pour pratique de remettre les frais en application de l'article 47 al.4 LPJA. Cette jurisprudence ne saurait toutefois trouver application en cas de procédure téméraire. Le recourant qui succombe supportera par conséquent les frais de la cause.
b) Le conseil communal conclut à la prise en charge des honoraires de son avocate, faisant tacitement référence aux dispositions applicables en procédure civile dans les cas de témérité (art.144 al.1 CPC). Or, la procédure administrative neuchâteloise ne connaît pas de disposition du même genre et ne prévoit pas, au demeurant, que des dépens puissent être alloués en faveur des collectivités (art.48 al.1 LPJA a contrario).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours et la demande.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours forfaitaires par 70 francs.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 30 avril 2007