Réf. : TA.2007.163-FISC/nsa
A. X. est propriétaire notamment des bien-fonds nos a., b. et c. du cadastre de la commune Y.. Ces parcelles sont situées en zone agricole. Leur surface totale cumulée est de 17,67 hectares. L’eau qui s’en écoule est drainée dans le canal X.
Dès 2002, le Conseil communal de la commune Y. (ci-après aussi : le conseil communal) a commencé l’étude de mesures d’assainissement et d’amélioration (en raison des tuyaux à contresens et sous-dimensionnés) du canal X. et du Grand Canal (v. notamment courriel de l’administrateur communal du 29.06.2006 et devis de la société T. SA du 25.06.2003), intégrant également les services cantonaux.
Le 11 avril 2006, plusieurs agriculteurs cultivant des champs dans le secteur longeant le canal X. ont demandé au conseil communal d’en améliorer l’entretien afin que leurs champs ne soient plus régulièrement inondés. Selon eux, le canal en question reçoit les drainages de plus de 120 hectares, alors même qu’il est de faible pente et de section trop étroite. Le courrier du 11 avril 2006 n’a – semble-t-il – pas été signé par X..
Par envoi du 26 février 2007, le conseil communal a réclamé à X. le montant de 706.80 francs au titre d’une taxe de drainage pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2007, prélevée à hauteur de 40 francs par hectare.
B. Le 19 mars 2007, X. saisit le Département de l’économie d’un recours contre la décision de taxation du 26 février 2007, en concluant, sous suite de dépens, à ce que dite décision soit annulée et à ce qu’il soit statué au fond. Il sollicite l’effet suspensif au sens de l’article 40 LPJA. L’acte de recours est transmis le 2 mai 2007 au Tribunal administratif comme objet de sa compétence. Le recourant soutient en substance que, le canal X. n’étant pas entretenu, fait qui occasionne des problèmes d’inondation persistants, la décision ne respecterait pas le principe de la couverture des frais. L’autorité ne pourrait invoquer ce principe – qui "limite le montant des taxes perçues dans une branche de l’administration à celui des dépenses" (recours, p.3) – pour prélever une taxe dont elle n’a pas supporté les frais.
C. Dans ses observations du 2 juillet 2007, le Conseil communal de la commune Y. conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Il demande le retrait de l’effet suspensif. Décrivant les difficultés posées par le canal X. et les mesures prises pour les surmonter, le conseil communal expose son engagement financier annuel pour l’entretien du canal, ainsi que les travaux effectués en 2006 sur la parcelle no d., propriété du recourant.
D. Par décision du 7 août 2007, le Tribunal administratif rejette la requête tendant au retrait de l’effet suspensif attaché de par la loi au recours du 19 mars 2007 contre la décision du conseil communal du 26 février 2007.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté auprès du Département de l’économie, le recours a été transmis au Tribunal administratif comme objet de sa compétence, après un échange de vues avec le Tribunal de céans (art.9 al.2 LPJA).
L’indication des voies de droit figurant dans la décision attaquée ("Réclamations : Par écrit – délai 8 jours ou selon procédure légale") ne peut créer une voie de droit là où elle n’existe pas (Bovay, Procédure administrative, 2000, p.272 et la référence à l’ATF 117 Ia 297, 299 cons.2). En l’absence d’une disposition spéciale divergente, il y a donc lieu de considérer que toute contestation devait bien intervenir sous la forme d’un recours, auprès du Tribunal administratif sur la base de sa compétence générale subsidiaire (art.30 al.1 LPJA), dans le délai de 30 jours (art.34 al.1 LPJA).
Par ailleurs, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Le 26 mai 1998, le Conseil général de la commune Y. a adopté, fondé sur la loi sur les améliorations foncières (LAF) du 17 décembre 1980, un règlement concernant l’entretien et la réfection des drainages (ci-après : le règlement communal). Ce règlement communal s’applique aux terrains assainis par un réseau de drainage situés en zone agricole, telle qu’elle est définie par le plan communal d’aménagement (a) ou sur toutes les autres zones (constructibles, industrielles, sportives, d’extraction, etc.) à condition qu’elles soient encore vouées à l’agriculture (b) (art.1). Le conseil communal, d’entente avec l’office cantonal des améliorations foncières, est chargé de la surveillance générale du réseau des drainages ainsi que de tous travaux d’entretien et de réparation (art.2). Le fonds communal servant à acquitter les travaux d’entretien et de réparation (art.3) est alimenté d’une part par une contribution annuelle des propriétaires concernés de 40 francs par hectare (minimum 10 francs par propriétaire) et d’autre part par une contribution annuelle de la commune de 40 francs par hectare également (art.4). Pour les terrains assainis par un réseau de drainage situé en zone agricole, le fonds visé à l’article 3 du règlement communal supporte entièrement le curage des chambres, le nettoyage des têtes de décharge, le service technique des stations de pompage, l’entretien des canaux à ciel ouvert, ainsi que les curages et les réparations (remise en état sur une faible longueur – maximum 5 m) de drains et de collecteurs. Une réfection complète des tranchées et des collecteurs peut être ordonnée par le conseil communal lorsque les travaux d’entretien seront à l’évidence inopérants. Une telle reconstruction partielle ou totale des drains ou des collecteurs est à charge, après déduction des subventions fédérale et/ou cantonale, du fonds et du propriétaire, chacun par moitié. La part à charge du fonds est réduite à 20 % dans le cas de terrains situés hors zone agricole mais encore voués à l’agriculture (art.5). Le propriétaire qui constate des défectuosités dans le réseau des drainages de ses terrains en prévient le conseil communal par écrit (art.7). Le conseil communal, d’entente avec l’ingénieur cantonal, chef de l’office des améliorations foncières, examine sur place toutes les réclamations et ordonne les travaux jugés nécessaires. Le propriétaire concerné est convoqué pour assister à la première reconnaissance (art.8).
3. a) Parmi les contributions publiques, la doctrine récente distingue entre les impôts, les contributions causales et les taxes d'orientation (arrêt du Tribunal fédéral du 24.02.2009 [2C_605/2008], destiné à la publication, cons.2 et les références citées).
Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité, soit aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de la réalisation du bien commun (ATF 122 I 305, 310); ils sont dus sans condition, indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'Etat. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat (ATF 122 I 305, 310). Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, p.2, 4 s; Höhn/Waldburger, Steuerrecht, § 1 n.3 s; Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003, p.505 ss, 507; Oberson, Droit fiscal suisse, § 1 n.5, 6, 10).
Généralement, les contributions causales se subdivisent en trois sous-catégories : les émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement (Blumenstein/Locher, op.cit., p.2; Oberson, op.cit., § 1 n.6). L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat – émolument administratif – ou de l'utilisation d'une infrastructure publique – émolument d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes régaliennes (Blumenstein/Locher, op.cit., p.2 s.; Oberson, op.cit., § 1 n.7).
La charge de préférence est en revanche une participation aux frais d'installations déterminées réalisées par une corporation publique dans l'intérêt général, participation mise à la charge des personnes ou des groupes de personnes auxquels ces installations procurent des avantages économiques particuliers. Elle est calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de celui qui profite concrètement des installations réalisées, dans une proportion correspondant à l'importance des avantages économiques particuliers qu'il en retire. Il n'est pas nécessaire qu'il s'agisse d'installations techniques (telles notamment une station d'épuration ou une route); une telle contribution peut également servir à financer une institution ou un service.
b) La charge de préférence se distingue de l'impôt d'affectation ou de dotation (Zwecksteuer) en ce sens que si celui-ci est également destiné à couvrir des dépenses déterminées, il est en revanche perçu auprès de tous les contribuables et non pas seulement auprès de ceux auxquels les dépenses à payer procurent des avantages (ATF 99 Ia 594 cons.3a, p.598-599 et la jurisprudence citée; v. également arrêt du 06.03.1991 in ZBl 1991, p.319 cons.5c, p.324; arrêt du 18.10.1985 in ZBl 1986, p.265 cons.5b, p.269). Certains auteurs distinguent encore selon que l'impôt d'affectation est destiné à l'accomplissement de tâches d'intérêt général (par exemple le financement des hôpitaux ou des routes) ou qu'il est perçu en vue de couvrir certaines dépenses provoquées par des personnes déterminées ou qui profitent à celles-ci (Kostenanlastungssteuer), telles par exemple les taxes de séjour (v. notamment Blumenstein/Locher, op.cit., p.9 et les références citées à la n.17, p.10).
Le cercle des contribuables d'un impôt d'affectation destiné à couvrir certaines dépenses déterminées comprend les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables mais qui restent abstraits, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est toutefois dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes assujetties est ainsi abstrait et plus lâche que dans le cas d'une charge de préférence; ces dépenses sont comprises dans un sens large, sans qu'il soit nécessaire qu'un tel impôt serve au financement immédiat d'une mesure déterminée (v. ATF 122 I 61 cons.3b, p.67 et les références citées; v. également Böckli, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, p.52-53).
La charge de préférence se distingue également de l’impôt d’attribution des coûts (Kostenanlastungssteuer). Un tel impôt frappe des groupes particuliers de contribuables qui sont – d’un point de vue abstrait – dans un rapport plus étroit avec certaines dépenses de la collectivité que ne l’est l’ensemble des contribuables. Ils tirent d’une prestation de la collectivité, d’un point de vue général et abstrait, un profit plus intense que les autres contribuables ou sont, d’un point de vue abstrait toujours, au premier chef à l’origine des frais supportés par la collectivité. Les impôts d’attribution des coûts sont néanmoins prélevés sans condition, c’est-à-dire indépendamment des avantages concrètement procurés ou de la part des dépenses concrètement imputable au débiteur de l’impôt. En ce sens, il s’agit bien d’un impôt et non d’une taxe causale (128 I 155 cons.2.2).
Selon la conception actuelle, sont des impôts d’attribution des coûts ou d’affectation les taxes de séjour, un impôt annuel sur les bâtiments affecté aux coûts de défense contre l’incendie, les taxes d’encouragement du tourisme, une contribution pour le nettoyage des routes, la taxe pour l’assainissement de sites contaminés et une taxe forfaitaire de promotion des transports publics, perçue auprès des propriétaires de maisons et d’appartements de vacances (Oberson, op.cit., n.25, p.9-10 et les références citées). En revanche, sont notamment des charges de préférence les taxes liées à la construction des routes (ATF 118 Ib 54, p. 57), à l’installation de conduites d’eau potable ou d’évacuation des eaux usées (taxes de raccordement – notamment ATF 125 I 1, 120 Ia 265; arrêt du Tribunal fédéral du 12.08.2005 [2P.285/2004]), la taxe d’épuration (ATF 109 Ia 312, p.318) et la contribution d’un médecin (exerçant une activité privée dans un hôpital public) à l’utilisation des installations de cet hôpital (ATF 121 I 230).
c) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (v. art.36 al.1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'article 127 al.1 Cst. Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif puis à une autorité inférieure la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative; ATF 131 II 271 cons.6.1, p.278). Il importe en effet que l'autorité exécutive ou inférieure ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 126 I 180 cons.2a/bb, p.183). Ces exigences valent en principe pour les impôts (v. art.127 al.1, 164 al.1 litt.d Cst.) comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 126 I 180 cons.2a/bb, p.183, 128 II 112 cons.5a, p.117, 129 I 346 cons.5.1, p.354; Hungerbühler, op.cit., p.516).
d) Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des contributions causales – en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence – doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (Blumenstein/Locher, op.cit., p.2 s.; Hungerbühler, op.cit., p.512; v. aussi ATF 129 I 346 cons.5.1, p.354).
Le principe de la couverture des frais s'applique ainsi aux contributions causales dépendant des coûts, qui n'ont pas de base légale formelle suffisamment déterminée ou pour lesquelles le législateur a exprimé clairement (par ex. art.60a LEaux, pour l'évacuation et l'épuration des eaux) ou tacitement que la contribution dépend des coûts (Arrêt du Tribunal fédéral non publié du 27.01.2009 [2C_817/2008] cons.9.1; ATF 121 I 230 cons.3e, p.235). Ce principe implique que le produit de la taxe ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (Arrêt du Tribunal fédéral non publié du 27.01.2009 [2C_817/2008] cons.9.1; ATF 126 I 180 cons.3a/aa, p.188,124 I 11 cons.6c, p.20). De telles réserves financières violent le principe de la couverture des coûts lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (Arrêt du Tribunal fédéral non publié du 27.01.2009 [2C_817/2008] cons.9.1; ATF 118 Ia 320 cons.4b, p.325).
Selon le principe d’équivalence, le montant de chaque redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause. L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. Le principe d’équivalence n'exige donc pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (arrêt 1P.645/2004 du 01.06.2005 cons.3.5 et les références; Hungerbühler, op.cit., p.523 et la jurisprudence citée). Lorsque la prestation en cause est également fournie par des entreprises privées, il est possible de se baser sur sa valeur marchande (arrêt du Tribunal fédéral du 15.10.2008 [2C_329/2008] cons.4.2; ATF 122 I 279 cons.6c, p.289; arrêt 1P.645/2004 du 01.06.2005; ZBl 107/2006, p.478, RDAF 2007 I, p.576 cons.3.4; Hungerbühler, op.cit., 520 ss).
Se fondant sur le principe de l’égalité de traitement, la jurisprudence a considéré qu'à la différence d'une taxe de raccordement unique (ATF 109 Ia 325 cons.5 p.328, 106 Ia 241 cons.3b, p.244, 94 I 270 cons.5a, p.278, 93 I 106 cons.5b, p.114; Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 111/1992 II, p.209 ss, n.102 ss), une taxe annuelle hybride destinée à couvrir non seulement le coût de construction de la canalisation mais aussi son entretien est incompatible avec le principe d'une imposition égale si elle n'inclut pas dans sa base de calcul la consommation effectuée par l'immeuble (ATF 125 I 1 cons.2b/ee, p.6, 128 I 46). Le Tribunal fédéral a également jugé qu'il n'est pas conforme à ces principes de calculer des taxes annuelles sur la base de la seule valeur d'assurance incendie des bâtiments en cause. Il a en effet constaté que "la valeur d'assurance incendie du bâtiment concerné peut constituer une base de calcul appropriée lorsqu'il s'agit d'établir une taxe de raccordement ou une autre contribution unique, mais non pas lorsqu'il s'agit de fixer une taxe d'utilisation périodique qui doit tenir compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question" (arrêt 2P.249/1999 du 24.05.2000).
4. La taxe de drainage litigieuse vise à couvrir les frais – entretien et réfection – liés à différentes installations et travaux permettant d’assurer l’évacuation des eaux de surface ainsi que de celles qui se sont infiltrées dans le sol et qui, sans un tel drainage, s’accumuleraient sur des parcelles agricoles. La taxe frappe les propriétaires des parcelles situées en zone agricole ou vouées à l’agriculture (art.1 du règlement communal). Le fonds auquel la taxe est affectée doit notamment couvrir le curage des chambres, le nettoyage des têtes de décharge, le service technique des stations de pompage, l’entretien des canaux à ciel ouvert, ainsi que les curages et les réparations (remise en état sur une faible longueur – maximum 5 m) de drains et de collecteurs. La commune peut refuser l’exécution de ces travaux, liés à l’utilisation et à l’entretien de l’infrastructure, lorsqu’il est évident qu’ils seront inopérants et ordonner une réfection complète des tranchées et collecteurs. Les reconstructions partielles ou totales de drains et de collecteurs sont payées, après déduction des éventuelles subventions fédérale et/ou cantonale, à raison de 50 % par le fonds (20 % pour les parcelles hors zone agricole mais vouées à l’agriculture) et de 50 % par le propriétaire (art.5 du règlement communal).
Une telle taxe doit être qualifiée de charge de préférence, à l’instar de ce que le Tribunal fédéral a reconnu en matière de taxe de raccordement (v. cons.3.b et d). Il existe en effet un lien concret entre la prestation (notamment l’entretien et la réparation des canaux de drainage et d’évacuation) et le bénéfice qu’en retire le propriétaire foncier concerné. En cela, la taxe litigieuse peut être rapprochée des diverses contributions exigées des propriétaires fonciers à titre de plus-value résultant de mesures d’aménagement des infrastructures (par exemple : installation des conduites d’eau potable, d’évacuation des eaux usées, financée par des charges de préférence). Son montant est du reste calculé en fonction des hectares de terres possédées, soit à drainer. Il manquerait à cette taxe, pour qu’elle puisse être considérée comme un impôt d’attribution des coûts, le lien limité à un caractère seulement général et abstrait entre la prestation de la collectivité publique d’une part et le profit plus intense que certains contribuables en tirent d’autre part. Un tel impôt d’attribution des coûts frappe sans condition ceux des contribuables qui sont eu premier chef à l’origine – d’un point de vue abstrait – des frais supportés par la collectivité. Le caractère concret du lien existant en l’occurrence entre la taxe de drainage et l’avantage direct et immédiat que l’administré en retire autorise sa qualification en charge de préférence, avec pour conséquence que les exigences, notamment de base légale formelle, imposées pour un impôt, se trouvent assouplies. Dans cette optique, le fait que la base légale cantonale du règlement communal – anciennement la loi sur les améliorations foncières (LAF) du 17 décembre 1980 et désormais la loi sur les améliorations structurelles dans l’agriculture du 10 novembre 1999 (LASA; RSN 913.1) – ait été modifiée dans l’intervalle est indifférent. En revanche, lorsqu’elle entend instaurer une telle charge de préférence, la collectivité publique – en l’occurrence une commune – se voit limitée par les principes d’équivalence et de couverture des frais.
5. a) Le recourant, qui ne remet pas en cause la taxe sous l’angle de la base légale suffisante, se borne certes à invoquer – dans la perspective de la couverture des frais – l’absence de prestation correspondante pour contester devoir acquitter la taxe objet de la décision du 26 février 2007. Il soutient ne pas pouvoir être tenu à payer une taxe servant à financer une activité que l’Etat n’a pas déployée. Cela étant, l’effet dévolutif complet du recours (art.39 al.1 LPJA) permet au Tribunal administratif de revoir la décision querellée également sous l’angle du principe d’équivalence, sans être lié par les seuls motifs invoqués par le recourant (art.43 al.1 LPJA).
b) Dans la perspective de ce principe d’équivalence, la taxe de drainage telle qu’instaurée par le règlement communal doit être qualifiée de taxe hybride, couvrant d’une part les frais d’utilisation et d’entretien des infrastructures et d’autre part les frais liés à leur réfection lorsqu’elle s’avère nécessaire. Une telle taxe doit, selon la jurisprudence précitée (cons.3.d, 4e §), être notamment fixée sur la base de l’utilisation effective des infrastructures, soit par analogie avec la consommation d’eau dans le cadre de la taxe de raccordement qui ne se limite pas au raccordement initial (taxe périodique et non pas unique), sur la base de la quantité d’eau à drainer et à évacuer. Or, en l’espèce, le règlement prévoit, outre une contribution minimale de 10 francs par propriétaire, une taxe s’élevant à 40 francs par hectare situé dans la zone agricole ou voué à l’agriculture. Un tel système de calcul de la taxe doit être considéré comme prenant suffisamment en compte l’utilisation individuelle des infrastructures, que ce soit du point de vue de leur entretien courant ou de leur réfection une fois que l’installation usée ou vétuste doit être remplacée. Destinés à collecter et évacuer les eaux qui s’accumuleraient sans cela en surface et en profondeur des parcelles agricoles, rendant alors leur culture difficile, les drains et canaux sont utilisés en fonction du volume s’écoulant de chaque parcelle. Ce volume est a priori proportionnel à la surface de la parcelle en cause, puisque c’est l’eau de pluie qui doit être évacuée. Dans cette optique, le facteur multiplicateur fondé sur le nombre d’hectares concernés est adéquat (pour les indices du volume d’eaux usées notamment, v. l’arrêt du Tribunal fédéral du 10.10.2001, 2P.125/2001, cons.4.b).
Par ailleurs, le principe d’équivalence ne saurait interdire un schématisme nécessaire, tant s’agissant de la fixation de la taxe que de l’équilibre qui doit exister entre l’avantage économique individuel retiré par le bénéficiaire du service public concerné et la contribution qui lui est demandée. Il suffit que cet équilibre soit vraisemblablement respecté. Il l’est en l’espèce. En effet, il est notoire que les frais d’infrastructure peuvent être très élevés – on en veut pour preuve le devis soumis le 25 juin 2003 par la société T. SA pour les modifications du profil en long et l’augmentation des sections du Canal X. et du Grand Canal, portant sur 3'135'000 francs – et que ceux occasionnés par l’entretien régulier ne sont pas négligeables. A cet égard, même si on fait abstraction des frais supportés par la commune Y. pour le drainage de la parcelle no d. dans la mesure où elle n’est pas visée par la décision querellée, il apparaît que les prestations fournies par la Commune dépassent les montants répercutés sur les contribuables concernés et l’avantage que ces derniers retirent de la prestation étatique. En effet, les pièces 8 à 13 du dossier de l’intimé prouvent des dépenses annuelles avoisinant régulièrement les 20'000 francs. Ramenées à la proportion des parcelles propriété du recourant par rapport aux 120 hectares de terres dont les eaux sont déversées dans le canal X, le coût de la mesure en sa faveur – en se limitant aux seules dépenses d’entretien, à l’exclusion de celles de réfection – s’élève à près de 3'000 francs par an (17,67/120 x 20'000 = 2’945), alors que sa contribution a été arrêtée à un peu plus de 700 francs. Le rapport d’équivalence individuel est donc en faveur de l’administré. Par ailleurs, lorsque le recourant se plaint de l’absence d’entretien du canal X, il est directement contredit par les pièces figurant au dossier. Que l’entretien ne suffise pas à assurer un drainage optimal – raison pour laquelle le conseil communal a initié une étude tendant à son assainissement et à son amélioration – ne signifie pas encore que la prestation étatique soit inutile, notamment pour drainer l’eau issue de pluies qui ne sont pas abondantes (v. courrier de les époux J. du 11.04.2006 qui met en évidence les inondations lors de "précipitations abondantes"). La taxe de drainage reste donc, en l’occurrence, en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et demeure dans des limites raisonnables. Le principe de l’équivalence est ainsi respecté.
c) En soutenant que, n’ayant pas assumé "l’entretien des canaux à ciel ouvert" prévu par l’article 5 du règlement communal, la commune "ne peut invoquer une couverture de frais non engagé[s] pour obtenir le règlement d’une taxe", le recourant méconnaît la portée et les effets du principe de la couverture des frais. Il tente de réduire ce principe à interdire à la collectivité publique de prélever une taxe censée couvrir des coûts qu’elle n’a, selon lui, pas eus. Cet argument tombe ici à faux.
La taxe de drainage sert à alimenter un fonds spécial, affecté, d’une part, à différents travaux d’entretien dus à l’utilisation des infrastructures et, d’autre part, aux réparations et réfections de l’infrastructure elle-même. Le principe de la couverture des coûts implique que le produit – global – de la taxe ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves.
La commune a prouvé consentir des dépenses (notamment de curage par 16'523.35 francs en 2000, par 22’587 francs en 2001, par 14'700 francs en 2002, par 8'486.10 francs en 2003 et par 29'591.40 en 2005, les montants étant inférieurs pour 2006 et non disponibles pour les autres années), en rapport avec l’entretien du canal X, qui dépassent le montant global affecté annuellement au fonds (6'500 francs par année selon la commune, qu’il faut doubler pour tenir compte de la participation de cette dernière – art.4b du règlement communal). La balance s’avère donc très probablement déficitaire, pour les seules dépenses d’entretien déjà, alors même que la taxe sert à alimenter un fonds affecté à un tel entretien et aux dépenses de réfection (art.5 du règlement communal). Or, dans un domaine comme celui des infrastructures foncières, il apparaît certain que les besoins financiers en cas de réfection des systèmes existants peuvent rapidement être très conséquents. On en veut pour preuve le devis du 25 juin 2003 précité. Il serait dès lors admissible – en cas de disponible – d’affecter une partie de la taxe à des provisions ou réserves pour les travaux de réfection de l’infrastructure, ce d’autant plus que le règlement communal permet à la commune d’imposer de telles réfections en lieu et place de l’entretien courant lorsque celui-ci serait à l’évidence inopérant.
Le règlement communal instaure à cet égard un choix pour la commune entre l’entretien et la réfection. En l’occurrence, il a été opté – à la demande même de certains propriétaires (v. courrier notamment des époux J au Conseil communal de Cornaux du 11.02.2006) – pour des travaux plus fondamentaux que le simple entretien, tout en continuant celui-ci. C’est dire que la commune n’est pas restée inactive et qu’elle a bien engagé des efforts – et des frais – pour remédier au problèmes signalés. Ce faisant, elle a respecté la procédure instaurée par l’article 8 du règlement communal. Que les moyens envisagés pour améliorer le drainage des parcelles concernées n’aient – selon les dires du recourant – pas encore porté leurs fruits ne le dispense pas du paiement de la taxe de drainage, perçue précisément pour couvrir les frais liés à l’entretien ou, à défaut de mesures d’entretien opérantes, aux travaux plus fondamentaux de réfection des infrastructures. Retenir le contraire reviendrait à soumettre la commune à une obligation de résultat en rapport avec toutes les prestations prévues dans le règlement communal, notamment pour les prestations d’entretien, alors même que celui-ci ne serait plus possible en raison de la défectuosité des infrastructures, et ce sans tenir compte des démarches engagées pour initier la réfection indispensable. Or, celle-ci est également financée par la taxe litigieuse, dont le produit ne reste donc pas sans affectation, même si durant une année (par ex. 2006) l’entretien a été réduit au minimum. Dans cette optique, l’allégation du recourant selon laquelle le canal X. ne serait pas entretenu par la commune tombe à faux, le règlement communal prévoyant précisément le remplacement de l’entretien par la réfection lorsque celui-ci est inopérant. Ceci vaut d’autant plus qu’en l’occurrence, la commune a à la fois engagé des frais d’entretien (v. pièces 8 à 13 dossier intimée) et entrepris des démarches en vue d’un assainissement de l’infrastructure elle-même.
Il n’y a pas non plus d’indications selon lesquelles le montant cumulé au fil des années des taxes de drainage prélevées sur la base du règlement communal, telles qu’ayant alimenté le fonds, dépasserait l’addition d’une part des coûts d’entretien des infrastructures – qui n’ont pas été inexistants depuis l’entrée en vigueur du règlement (v. pièces 8 à 13 dossier intimée) – et d’autre part des réserves financières qui sont justifiées objectivement par les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence. Bien au contraire, les échanges de correspondance figurant au dossier laissent apparaître que les différentes possibilités techniques préconisées restent à l’état de projet en raison de leurs coûts, la commune tentant d’obtenir le soutien financier de l’Etat (v. courriel de C. du 29.06.2006 dans lequel il sollicitait une séance avec les services concernés de l’Etat pour "permettre de déterminer la répartition des coûts" et de R. du 25.04.2007, dans lequel il affirme que le chef du département aurait demandé aux "services/offices de l’Etat concernés [de se réunir pour] faire une proposition financière afin de résoudre ce problème"). Partant, le principe de la couverture des coûts est également respecté, la taxe étant inférieure aux dépenses générées par les tâches à effectuer, telles qu’assumées par la commune.
6. Pour ces motifs, le recours est mal fondé et doit être rejeté. Les frais doivent être mise à la charge du recourant (art.47 al.1 LPJA) qui n’a pas droit, vu le sort de la cause, à une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario). Le conseil communal, qui n’est pas assisté, ne peut prétendre à l’allocation de dépens.
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Condamne le recourant aux frais par 700 francs et aux débours par 70 francs, montants compensés avec son avance de frais.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 22 juin 2009
AU NOM DE LA Cour de droit public
Le greffier Le président
Art. 127 CST.FED
Principes régissant l’imposition
1 Les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi.
2 Dans la mesure où la nature de l’impôt le permet, les principes de l’universalité, de l’égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en particulier, être respectés.
3 La double imposition par les cantons est interdite. La Confédération prend les mesures nécessaires.