Réf. : TA.2006.390-PROC
A. Le 6 mars 2006, F. a recouru devant le Département de l’économie pour contester la décision sur opposition rendue le 2 février 2006 par la Caisse cantonale neuchâteloise de l’assurance-chômage, qui confirmait la décision de suspension de son droit aux indemnités pour une période de 31 jours, prise le 17 novembre 2005.
L’instruction du recours a été confiée au service juridique du Département de la justice, de la sécurité et des finances, sur demande du chef du Département de l’économie. Dans le cadre de cette instruction, le dossier de M., démissionnaire comme F. de son poste au sein de W. SA, a été sollicité auprès de la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg. Suite à cette requête, le mandataire de F. a complété les explications fournies dans son mémoire de recours.
Par décision du 26 octobre 2006, le Département de l’économie a admis le recours de F. et annulé la décision sur opposition du 2 février 2006. Une indemnité de dépens par 300 francs a été allouée au recourant, sans motivation de la quotité de ces dépens, la décision se bornant à retenir que le recourant avait engagé des frais justifiés pour sa défense (art.61 litt.g LPGA).
B. F. recourt contre cette décision devant le Tribunal administratif, se limitant à la seule question des dépens. Sous suite de frais et dépens, il conclut à ce que le chiffre 3 du dispositif de la décision du 26 octobre 2006 soit annulé et à ce qu’il soit statué sur le fond au sens des considérants. A l’appui de son recours, le recourant fait valoir que le montant alloué à titre d’indemnité de dépens l’a été en violation des règles applicables en la matière. Rappelant les démarches que son mandataire a entreprises, il souligne avoir pu convaincre l’autorité de recours qu’il avait eu des motifs justifiés pour mettre un terme à son contrat de travail, chose qu’il considère n’être pas aisée. La nécessité de compléter le recours suite à la requête du service juridique du 30 août 2006 atteste de la "complexité de cette cause". F. rappelle différents précédents dans lesquels des dépens plus élevés ont été alloués. Soutenant que la hausse du Tarif des frais entre plaideurs serait à l’étude, le recourant estime "d’autant plus choquant dans ces circonstances" que seuls 300 francs lui aient été accordés en l’espèce, soit l’équivalent de 68 minutes au tarif horaire de base de 265 francs. Partant, la décision est "totalement inique, donc arbitraire". Finalement, se référant à la hausse du montant des dépens octroyés par le Tribunal de céans, le recourant estime qu’ "il serait sans doute opportun qu’il se charge maintenant de donner des directives dans ce domaine à l’Etat pour qu’il revoie à son tour sa pratique, aujourd’hui désuète".
C. Dans ses observations du 12 janvier 2007, le département intimé conclut au rejet du recours. Reconnaissant que l’Etat avait entamé une réflexion dans la perspective de revoir à la hausse le Tarif des frais entre plaideurs, il soutient que les dépens octroyés à F. l’ont été en conformité avec la pratique du département, qui n’a jamais dépassé le montant de 300 francs pour les dépens en matière d’assurance-chômage. Les dépens tels que fixés ne sont donc pas arbitraires.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) La loi fédérale sur l’assurance-chômage ne contient aucune disposition sur l’allocation de dépens dans la procédure de recours. La loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, entrée en vigueur le 1er janvier 2003 (RS 830.1; LPGA), prévoit pour la procédure contentieuse - soit pour la procédure subséquente à celle de l’opposition - que le recourant qui obtient gain de cause a droit à une indemnité de dépens (art.61 litt.g LPGA). Il est précisé que son montant est déterminé sans égard à la valeur litigieuse d’après l’importance et la complexité du litige (art.61 litt.g in fine LPGA).
Le Tribunal administratif a déjà jugé que, dès lors que le droit fédéral ne comporte aucune disposition sur la fixation du montant de l'indemnité de dépens, il y a lieu de se référer à la jurisprudence relative à l'article 85 al.2 litt.f aLAVS, qui reste applicable sous l'empire de la LPGA pour l'interprétation de l'article 61 litt.g LPGA (arrêt du Tribunal administratif du 31.05.2006, TA.2004.311). Selon la jurisprudence fédérale rendue en matière d’AVS, et applicable mutatis mutandis à l’assurance-chômage, la fixation du montant de l'indemnité de dépens ressortit au droit cantonal. L'autorité cantonale chargée de fixer l'indemnité de dépens jouit d'un large pouvoir d'appréciation (ATFA non publié du 23.01.2006 [I 699/2004] cons.2.2 et 2.3).
b) Selon l'article 48 LPJA, l'autorité de recours peut allouer d'office ou sur requête une indemnité de dépens à l'administré qui a engagé des frais à condition que les mesures qu'il a prises lui paraissent justifiées (al.1). Elle s'inspire du tarif des frais entre plaideurs (al.2; ci-après aussi : le Tarif). Les dépens qui, comme en l’espèce, ont été fixés dans une décision antérieure au 1er juillet 2008 restent soumis au tarif des frais entre plaideurs en vigueur jusqu’au 30 juin 2008, la modification de ce tarif du 9 juin 2008, entrée en vigueur le 1er juillet 2008, ne s’appliquant qu’aux causes pendantes devant les autorités judiciaires et les autorités administratives de recours au moment de son entrée en vigueur (disposition transitoire à la modification du 09.06.2008). Cette disposition transitoire doit se comprendre comme soumettant à la nouvelle réglementation la fixation des dépens de procédures en cours, condition qui ne peut être considérée comme remplie lorsque le fond du litige a été tranché avant le 1er juillet 2008 et que seule la question des dépens à allouer en raison de l’admission du recours reste à résoudre après cette date.
L'indemnité de dépens est un montant alloué à la partie qui obtient gain de cause dans la procédure, destiné à compenser partiellement les frais que celle-ci lui a occasionnés. Il s'agit en général de frais de mandataire, mais d'autres frais (s'ils ne sont pas insignifiants) peuvent donner lieu à dépens. Il existe un droit aux dépens si les conditions en sont remplies, malgré la formule selon laquelle l'autorité "peut" allouer une indemnité (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art.48 LPJA, p.190-191).
Les dépens doivent être fixés en fonction de l'importance et de la difficulté de la cause, ainsi que du travail qu'elle nécessite et du temps que l'avocat y a consacré (art.4 du tarif des frais entre plaideurs). La valeur litigieuse, notamment celle exprimée en francs, telle qu'elle se détermine selon le droit de procédure civile (art.4 in initio du tarif) n'est en règle générale pas décisive en procédure administrative, de sorte qu'il y a en principe lieu, pour les causes administratives, de se référer à l'article 6 litt.b du tarif qui prévoit des dépens situés entre 100 francs et 4'000 francs (RJN 1986, p.290).
Le droit neuchâtelois ne donne pas droit au remboursement de la totalité des frais d'avocat, mais seulement une participation à ces frais à concurrence de ce que prévoit le tarif des frais entre plaideurs (RJN 1996, p.268, p.270-271),
c) En l’espèce, la question juridique posée par le recours devant le Département de l’économie ne peut pas être considérée comme complexe dans la mesure où elle se réduisait à examiner l’application de l’article 30 al.1 LACI (suspension du droit à l’indemnité) à F. Cette question impliquait cependant d’apprécier, d’une part, l’existence même d’une faute ayant conduit l’assuré à être sans travail (soit le fait de prendre l’initiative de résilier son contrat de travail) et, d’autre part, la gravité de cette faute (soit celle de savoir si elle justifiait une suspension de 31 jours des indemnités chômage). Pour remettre en cause, avec succès, l’appréciation de la Caisse cantonale neuchâteloise de l’assurance-chômage, le mandataire a dû examiner les conditions fixées à l’admission d’une faute grave de l’assuré, les motifs justificatifs possibles, la situation de son client au sein de l’employeur, celle de son collègue M., également démissionnaire, de même que la responsabilité civile liée à ses fonctions. L’examen, dans le cas concret, des conditions légales et jurisprudentielles a nécessité une lecture attentive des documents disponibles de la société qui employait F. (procès-verbaux, notes internes, etc.) et des correspondances échangées au sujet de différents problèmes soulevés par le recourant au sein du Comité de direction, y compris avec le Conseil d’administration, le tout après appréciation du risque de divulgation sous l’angle du secret de fonction ou des affaires, ainsi qu’une étude approfondie du rôle de chacun au sein de la société. Les éléments mis en évidence et servant à la motivation du recours ne l’ont pas été inutilement, puisque leur précision a probablement convaincu le département en vue de l’admission du recours. On en veut pour preuve la manière détaillée avec laquelle le département a examiné le litige et l’énumération précise des éléments sur lesquels il s’est fondé pour retenir que F. n’avait pas commis de faute grave, puis annuler la décision de suspension des indemnités de l’assurance-chômage. Le recourant doit être suivi lorsqu’il affirme qu’il n’est jamais aisé de "convaincre l’autorité de recours qu’il avait eu de bons motifs de mettre un terme à son contrat de travail" : cela ne paraissait en tout cas pas aisé ici.
On peut donc considérer que la difficulté de la cause, notamment de l’établissement des faits en vue de renverser l’appréciation juridique de la caisse de chômage sur la question de la faute, engendrait un travail relativement important, impliquant que l'avocat y consacre un certain temps, ce qui a été le cas au vu des écritures déposées. Dans un tel contexte et même en faisant preuve de la retenue imposée au Tribunal de céans sur ce type de question, il apparaît que le montant de 300 francs alloués n’est pas conforme à l’article 48 LPJA, respectivement à l’article 61 litt.g LPGA en ce sens qu’il ne couvre que trop partiellement les frais occasionnés par l’intervention justifiée de l’aveu même du département - d’un mandataire. En effet, il correspond à un peu plus d’une heure de travail au tarif de base revendiqué par le recourant (265 francs par heure, ce qui paraît usuel) et ne représenterait pas même deux heures au tarif de l’assistance judiciaire. Or, celui-ci, même s’il n’est pas applicable en l’espèce et vise un tout autre contexte, donne néanmoins une mesure relativement fiable du "plancher" au-dessous duquel il conviendrait de ne pas aller.
d) La question se pose de savoir quel montant serait adéquat. Ceci revient à fixer l’indemnité dans les limites de l'article 6 litt.b du tarif qui prévoit des dépens situés entre 100 francs et 4'000 francs.
On rappellera tout d’abord que l’indemnité de dépens - au contraire de l’indemnité de l’avocat d’office qui rétribue, certes au tarif réduit de l’assistance judiciaire, toutes les opérations utiles et nécessaires effectuées par un avocat diligent (sous réserve donc de réduction du nombre d’heures revendiqué) - ne vise qu’à couvrir partiellement les honoraires d’avocat (de choix) encourus par la partie qui prévaut dans la procédure (arrêt du Tribunal administratif du 31.05.2006, TA.2004.311 cons.5). La jurisprudence du Tribunal administratif, somme toute relativement rare en ce qui concerne l’examen des dépens fixés en première instance, enseigne qu’en 1996 des dépens de l’ordre de 500 francs étaient alloués en matière d’assurance-chômage, pour une affaire qui "n’était pas dépourvue de certaines difficultés" et dans la mesure où l’assuré aurait été pleinement assisté d’un conseil (arrêt du Tribunal administratif du 14.06.1996, TA.1996.172, publié à la RJN 1996, p.268cons.3, qui posait la question du calcul de l’indemnité journalière et du délai d’attente de l’assurance-chômage). Par ailleurs, depuis le mois de septembre 2004, la pratique du Tribunal administratif fixe à un montant de 1'000 francs les dépens ordinaires - c’est-à-dire pour une cause ne présentant pas de difficultés particulières - de la procédure judiciaire de recours en matière d'assurances sociales, compte tenu de ce qu’elle est gouvernée par la maxime inquisitoire, ce qui est de nature à faciliter la tâche du mandataire.
En l’espèce, on peut considérer que la difficulté de la cause et, partant, le temps à investir, étaient au moins comparables à celle de l’affaire précitée, qui date de 1996. Le recourant a en effet été assisté de son mandataire pour clarifier les éléments de fait pertinents, mettre en évidence les dysfonctionnements interne de la société l’employant (ce qui impliquait l’accès à divers documents sociaux internes, concernant différents organes, le tout après examen des conséquences au regard du secret de fonction), les ordonner dans le cadre de son recours et déposer une écriture complémentaire en cours d’instruction. Il s’agissait certainement d’un travail quantitativement important. Ainsi, tout bien pesé et compte tenu de la qualité et la précision du recours devant le département, cohérent et bien documenté, il y a lieu de fixer dans le cas présent l’indemnité de dépens à hauteur de celle retenue actuellement pour les recours devant le Tribunal administratif, soit 1'000 francs.
e) Finalement, le recourant semble solliciter du Tribunal de céans qu’il donne "des directives dans ce domaine à l’Etat pour qu’il revoie à son tour sa pratique, aujourd’hui désuète". On relèvera à cet égard que le Tribunal administratif n’a pas la compétence pour fixer de manière générale et abstraite un barème, respectivement des minimas en matière d’allocation de dépens par les autorités inférieures. Cette compétence appartient au Conseil d’Etat, qui en a fait usage en promulguant l’Arrêté du 9 juillet 1980 concernant le Tarif des frais entre plaideurs (RSN 165.31; le Tarif), lui-même fondé sur l’article 49 de la loi sur le barreau (désormais sur l’art.5 litt.g de la loi sur la profession d’avocat ou d’avocate du 19.06.2002; RSN 165.10). Dans ce contexte, la compétence du Tribunal administratif se limite à revoir, avec la retenue qu’il s’est toujours imposée pour l’examen de la question sur recours, l’application - dans le cas concret et seulement dans ce cas - des principes présidant à la fixation de l’indemnité de dépens (soit les critères fixés par l’art.4 du tarif des frais entre plaideurs), dans les limites fixées pour la première instance par l’article 6 du tarif des frais entre plaideurs. Cet examen du cas concret comprend notamment celui des actes effectivement accomplis par le mandataire, avec leur appréciation in casu, ce qui exclut toute directive générale et abstraite à l’attention des autorités dont le Tribunal administratif serait appelé à revoir les décisions.
6. En définitive, le recours doit être admis. Le chiffre 3 de la décision du 26 octobre 2006 sera réformé, l’indemnité de dépens étant portée à 1’000 francs.
Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art.61 litt.a LPGA) et les autorités cantonales ne payant pas les frais (art.47 al.2 LPJA). Les dépens devant le Tribunal administratif seront fixés à 500 francs pour tenir compte de ce que seuls les dépens de première instance restaient litigieux (art.61 litt.g LPGA; 48 al.1 LPJA). Les dépens usuels devant le Tribunal de céans, qui rémunèrent - partiellement - le travail du mandataire lorsqu’il doit recourir sur une question de fond, doivent en effet être réduits en fonction du fait que la question objet du recours est limitée, impliquant un investissement en temps moindre.
Par ces motifs, LA Cour des assurances sociales
1. Le recours est admis.
2. La décision du Département de l’économie du 26 octobre 2006 est réformée en son chiffre 3, une indemnité de dépens de 1’000 francs étant allouée au recourant.
3. Il est statué sans frais.
4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 500 francs pour la procédure de recours devant le Tribunal administratif.
Neuchâtel, le 23 octobre 2008
Art. 61 LPGA
Procédure
Sous réserve de l’art. 1, al. 3, de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative1, la procédure devant le tribunal cantonal des assurances est réglée par le droit cantonal. Elle doit satisfaire aux exigences suivantes:
a.
elle doit être simple, rapide, en règle générale publique, ainsi que gratuite pour les parties; des émoluments de justice et les frais de procédure peuvent toutefois être mis à la charge de la partie qui agit de manière téméraire ou témoigne de légèreté;
b.
l’acte de recours doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que les conclusions; si l’acte n’est pas conforme à ces règles, le tribunal impartit un délai convenable au recourant pour combler les lacunes, en l’avertissant qu’en cas d’inobservation le recours sera écarté;
c.
le tribunal établit avec la collaboration des parties les faits déterminants pour la solution du litige; il administre les preuves nécessaires et les apprécie librement;
d.
le tribunal n’est pas lié par les conclusions des parties; il peut réformer, au détriment du recourant, la décision attaquée ou accorder plus que le recourant n’avait demandé; il doit cependant donner aux parties l’occasion de se prononcer ou de retirer le recours;
e.
si les circonstances le justifient, les parties peuvent être convoquées aux débats;
f.
le droit de se faire assister par un conseil doit être garanti; lorsque les circonstances le justifient, l’assistance judiciaire gratuite est accordée au recourant;
g.
le recourant qui obtient gain de cause a droit au remboursement de ses frais et dépens dans la mesure fixée par le tribunal; leur montant est déterminé sans égard à la valeur litigieuse d’après l’importance et la complexité du litige;
h.
les jugements contiennent les motifs retenus, l’indication des voies de recours ainsi que les noms des membres du tribunal et sont notifiés par écrit;
i.
les jugements sont soumis à révision si des faits ou des moyens de preuve nouveaux sont découverts ou si un crime ou un délit a influencé le jugement.