Réf. : TA.2005.313-AMTC
A. Le 27 juin 1990, le Grand Conseil a adopté un décret concernant la protection des marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale qui est entré en vigueur le 29 août suivant. Cet acte législatif a institué des zones réservées, au sens des lois fédérale et cantonale d'aménagement du territoire, avec des restrictions d'utilisation dans les sites concernés. Les zones réservées en question ayant été instituées pour 5 ans, le Département de la gestion du territoire (DGT) a préparé puis mis à l'enquête publique, du 31 mai au 19 juin 1995, un plan cantonal de protection des marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale (PAC Marais). Ce plan a fait l'objet de 41 oppositions dont 39 ont été levées définitivement en première instance. Le rejet de l'une d'elles par le DGT le 25 février 1997 a été successivement confirmé par le Tribunal administratif le 14 mars 2005 (TA 1997.143) puis par le Tribunal fédéral le 8 février 2006 (1A.94/2005). La dernière opposition, émanant de la Fondation WWF Suisse et de la Ligue suisse pour la protection de la nature (Pro Natura), écartée par le DGT puis par le Conseil d'Etat, a fait l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral du 20 octobre 1997 publié aux ATF 124 II 19. Ce dossier a été renvoyé au DGT par la Haute Cour pour qu'il délimite les zones-tampon dans le cadre du plan cantonal d'affectation et pour qu'il prenne, sur cette base, les mesures nécessaires pour garantir le respect des buts visés par la sauvegarde des objets protégés (ATF 124 II 25 cons.3b in fine).
Du 14 juin au 14 juillet 2004, a été mise à l'enquête publique une révision partielle du PAC Marais. Préalablement, du 14 avril au 28 mai 2004, ce plan a fait l'objet d'une procédure d'information et de participation.
B. R. est propriétaire de l'article a. du cadastre de la Commune X. dont une partie, au sud, est située dans le périmètre d'un haut-marais (HM no 15.6, marais Y.). Le 7 juillet 2004, le prénommé s'est opposé à la révision du PAC Marais en tant qu'elle délimitait une zone-tampon d'une largeur de 15 mètres sur une partie de la parcelle susmentionnée dont la largeur exploitable à l'endroit en question varie entre 23 et 25 mètres. R. s'est également opposé à toute modification du réseau de drainage tant que des surfaces de remplacement ne seraient pas disponibles dans la région.
Par décision du 11 octobre 2005, le DGT a levé cette opposition. En résumé, il a considéré qu'aucune circonstance ne permettait de renoncer à délimiter une zone-tampon à l'endroit litigieux; que les restrictions d'exploitation en résultant devraient conduire l'intéressé à conclure une convention avec l'office de la conservation de la nature afin de régler les aspects trophiques et biologiques de l'exploitation agricole en bordure du haut-marais; qu'en revanche les questions de drainage feraient l'objet soit d'un accord avec le DGT, soit d'une décision de ce dernier; que des indemnités sont prévues pour compenser la perte de rendement et le travail supplémentaire causés par les mesures de protection en cause.
C. Le 31 octobre 2005, R. interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision du DGT dont il demande l'annulation, en concluant à la suppression des plans révisés PAC Marais mis à l'enquête publique le 15 juin 2004, en particulier la suppression de la zone-tampon délimitée sur la parcelle a. du cadastre de la Commune X., subsidiairement au renvoi du dossier au DGT. Le recourant reprend les arguments qu'il avait développés en procédure d'opposition, soutient que le dossier ne contient aucun élément, sous forme d'étude scientifique ou d'analyse, justifiant la délimitation d'une zone-tampon sur sa parcelle et relève que le marais est "en parfaite santé". Le recourant se réfère "pour le reste" à la motivation développée dans le recours déposé par Les époux S. et déclare faire siens leurs arguments.
D. Dans ses observations sur le recours, le DGT en propose le rejet dans la mesure où il est recevable. Il propose l'audition de témoins lors d'une visite des lieux.
E. WWF Neuchâtel et Pro Natura Neuchâtel ont demandé à intervenir dans la procédure. Par décision incidente du 26 octobre 2006, le Tribunal administratif a rejeté ces requêtes et dit toutefois que ces associations se verraient notifier le présent jugement.
CONSIDERANT
en droit
1. a) Le recours a été déposé dans le délai légal.
b) En tant qu'il se limite à faire référence à un mémoire de recours déposé par des tiers, sans reprendre expressément les arguments de ces derniers, le recours ne comporte pas de motivation suffisante. La jurisprudence publiée au RJN 1987, p.269 ne trouve pas application en l'occurrence. Dans la cause jugée à cette occasion en effet, le Tribunal administratif était saisi par le même recourant de deux recours distincts car dirigés l'un contre une taxation pour l'impôt direct cantonal, l'autre contre une taxation pour l'impôt fédéral direct, recours portant cependant sur des litiges en tous points semblables, en fait et en droit. En l'espèce, le recourant se réfère à un mémoire déposé par des tiers, lesquels attaquent certes une décision qui concerne également le PAC Marais, mais dans d'autres secteurs que celui faisant l'objet du présent litige. Selon la jurisprudence, s'il sied, en matière de motivation de recours, de ne pas faire montre de formalisme excessif, on ne doit pas moins attendre d'un recourant qu'il accorde un minimum de soin à la rédaction de son mémoire et qu'il informe de façon directe l'autorité qu'il saisit des critiques qu'il formule à l'endroit de la décision entreprise ainsi que de ses conclusions (RJN 1986, p.284). Par conséquent, le Tribunal administratif ne saurait prendre en compte, dans la présente cause, la motivation d'un recours déposé dans une autre procédure.
2. a) Les zones-tampon sont des surfaces destinées à protéger les biotopes marécageux ainsi que leur faune et leur flore spécifiques contre les menaces et les atteintes nuisibles en provenance des surfaces exploitées environnantes. Les spécialistes distinguent trois catégories de zones-tampon selon les fonctions assignées à chacune d'entre elles. La zone-tampon hydrique comprend les surfaces adjacentes au biotope marécageux, dans lesquelles aucune modification du régime hydrique susceptible de compromettre l'approvisionnement en eau nécessaire à la conservation des marais n'est tolérée. La zone-tampon trophique inclut les terres agricoles cultivées, situées en-dehors du biotope marécageux à protéger et soumises à des restrictions d'exploitation. Elle doit réduire ou prévenir l'engraissement indirect des marais pauvres en substances nutritives. L'étendue de ces zones dépend des types de sols concernés et de la configuration des lieux. Les zones-tampon biologiques s'étendent enfin aux terrains servant d'espace vital aux espèces animales et végétales spécifiques des biotopes marécageux et des zones de transition. Une zone-tampon suffisante du point de vue écologique, au sens des articles 3 al.1 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les bas-marais (OBM, RS 451.33), de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les hauts-marais (OHM, RS 451.32) et de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les zones alluviales (OZA, RS 451.31), doit en principe comprendre les surfaces nécessaires pour assurer les diverses fonctions énumérées ci-dessus. L'article 24 sexies al.5 de l'ancienne Cst.féd., adopté en votation populaire le 6 décembre 1987, repris à l'alinéa 5 de l'article 78 de l'actuelle Cst.féd., place sous protection les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national. Selon les articles 18a al.1, 23a, 23b al.3 et 23c al.1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN), il appartient au Conseil fédéral de désigner les biotopes d'importance nationale, après avoir pris l'avis des cantons, de délimiter leur situation et d'établir les buts de protection. En revanche, la délimitation exacte des objets protégés et la mise en œuvre des mesures de protection et d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la protection incombent aux cantons (art.18a al.2, 23c al.2 LPN; 5 OHM et OBM). En vertu des articles 14 al.2 litt.d de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection de la nature et du paysage (OPN, RS 451.1; 3 al.1 OHM; 3 al.1 OBM; 3 al.1 OZA), ces derniers sont notamment tenus de délimiter les zones-tampon suffisantes du point de vue écologique, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers, des exploitants et des autres personnes concernées. La création de zones-tampon destinées à protéger les biotopes marécageux des menaces et des atteintes en provenance des terres agricoles environnantes fait partie des mesures de protection nécessaires à la conservation des objets protégés, de sorte que l'on ne saurait soutenir que le Conseil fédéral aurait mis à la charge des cantons une obligation nouvelle en leur imposant de délimiter des zones-tampon suffisantes du point de vue écologique. S'ils bénéficient, dans l'exécution de cette tâche, d'une certaine liberté d'appréciation, les cantons doivent satisfaire à leur obligation de délimiter les zones-tampon et de prendre les mesures propres à assurer leur exploitation d'une manière conforme aux buts visés par la protection, dans les délais impartis par le Conseil fédéral (art.6 al.2 OHM, OBM et OZA; ATF 124 II 22-23 cons.3a et les nombreuses références).
b) Le haut-marais en cause (objet partiel no 15.6) figure à l'inventaire fédéral des hauts-marais et des marais de transition d'importance nationale, révisé en 2003 (v. D.8f). En vertu de la norme rappelée plus haut (art.3 al.1 OHM), l'Etat est tenu de délimiter des zones-tampon suffisantes du point de vue écologique en tenant compte, notamment, de la zone de contact ainsi que des bas-marais attenants éventuellement à cet objet.
c) L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après : OFEFP) a édicté un guide pour déterminer les zones-tampon suffisantes du point de vue écologique pour les marais (2e éd., 1997) que les cantons doivent appliquer en principe mais qui ne lie toutefois pas les tribunaux (v. DEP 2000 no 63, p.839).
A l'effet de déterminer l'étendue des zones-tampon dans le canton de Neuchâtel, le DGT a élaboré une clé de délimitation comportant cinq catégories qui a été acceptée par l'OFEFP et qui a été appliquée à l'ensemble des marais du canton (v. rapport justificatif du 11.06.2004 [D.8e], p.1, 16-21 ainsi que l'annexe 3 audit rapport).
La situation de référence (catégorie A) est celle où, par rapport au biotope marécageux, les terrains avoisinants sont situés au même niveau topographique ou en contrebas et où le marais possède une végétation de bonne qualité ou, s'il est perturbé (par exemple en cas d'assèchement), il reste régénérable. Dans ce cas, il a été admis qu'une zone-tampon de 15 m de large s'impose et elle répond aux trois fonctions, hydrique, trophique et biologique, sur cette largeur. Lorsque le terrain agricole présente une pente en direction du biotope marécageux (catégorie B), une zone-tampon trophique et biologique plus large s'impose en raison du risque d'apport d'engrais dans le biotope par ruissellement de surface. La clé pour la délimitation prévoit dans ce cas une zone-tampon d'une largeur de 40 m lorsque la pente est faible et de 50 m lorsque la pente est plus prononcée. La fonction hydrique, quant à elle, ne s'applique que sur les 15 premiers mètres. Lorsque la dégradation du marais, attestée par différents types de végétation (friche, hautes herbes eutrophes, terrains agricoles enclavés dans la tourbière, forêt dense d'épicéas), ne permet pas raisonnablement d'envisager sa régénération (catégorie C), la mise en place d'une zone-tampon trophique et biologique n'est pas prévue par la clé de délimitation. En revanche, la fonction hydrique sur une largeur de 15 m s'impose toujours pour réduire l'effet drainant sur l'ensemble de la masse tourbeuse. Lorsqu'un tronçon de marais est bordé d'un chemin ou d'une route réalisée sur un caisson étanche qui constitue une séparation complète avec les terrains voisins (catégorie D), une zone-tampon n'est pas nécessaire. Les chemins qui accèdent perpendiculairement au marais ou le traversent ne remplissent pas cette fonction de séparation. Enfin, la catégorie E envisage la situation où les hauts-marais et marais de transition sont bordés par un bas-marais. Le guide de délimitation de l'OFEFP s'applique dans ce cas et la largeur des zones-tampon, en fonction de la qualité et de la sensibilité aux engrais des groupements végétaux présents, varie de 0 à 20 m. Il s'agit là d'une fonction essentiellement trophique et biologique des zones-tampon.
3. Le plan d'affectation cantonal délimitant les zones-tampon tel qu'il a été exigé des autorités cantonales par le Tribunal fédéral (ATF 124 II 25 cons.4 in fine) peut faire l'objet d'un libre examen de la part du Tribunal administratif (art.33 al.3 litt.b LAT). Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art.2 al.3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 242 cons.3b/aa).
4. En l'espèce, la zone-tampon remise en cause par le recourant borde un biotope marécageux qui n'est longé ni par une route ni par un chemin. Le recourant indique que du côté du marais Y., un fossé de 50 à 80 cm sépare les parcelles. Cette circonstance, si elle était avérée, ne serait cependant pas susceptible de rendre une zone-tampon inutile, bien au contraire. Ce qui importe en effet, pour la protection hydrique du marais, c'est le maintien ou la restauration d'une inondation quasi permanente et totale du sol tourbeux et ce jusqu'à la bordure externe du marais. Or, lorsqu'un fossé est creusé à la bordure du biotope marécageux, il se remplit d'eau. Celle-ci est ensuite évacuée par des drains, ce qui a pour effet d'assécher le marais. Une zone-tampon hydrique se justifie alors pleinement (rapport justificatif du DGT à l'appui de la révision du PAC Marais de juin 2004, p.15-16; D.8e). Selon les critères retenus par le DGT dans la clé de délimitation, qu'il a élaborée et qui a été acceptée par l'OFEFP (v. lettre du 01.05.2003, p.3, D.8a PL 6), cette zone-tampon est en principe nécessaire et l'Etat ne saurait renoncer à l'instituer. Elle a en outre une largeur de 15 mètres, soit le minimum retenu par ladite clé de délimitation. Cette zone-tampon comporte des drains qu'il y aurait lieu de supprimer selon la carte indicative "principe d'adaptation des réseaux de drainage de la zone hydrique" ad HM 15.6 (D.8e). Comme l'a relevé le DGT dans la décision attaquée, cette mesure pourra, selon les circonstances, être mise en œuvre selon une convention à passer entre le propriétaire et le DGT (art.23-25 du règlement PAC Marais). Il n'en demeure pas moins qu'elle est nécessaire, comme indiqué plus haut, pour éviter l'assèchement du marais protégé. Le cas échéant, en l'absence de convention, la décision spécifique du DGT, prise en vertu de l'article 25 al.2 du règlement PAC Marais à ce sujet, sera susceptible de recours. Le recourant ne saurait donc obtenir que l'Etat renonce d'emblée à la délimitation d'une zone-tampon et au maintien, voire au rétablissement d'un régime des eaux approprié dans le secteur.
5. C'est à tort que le recourant soutient que le dossier ne comporte pas d'éléments suffisants pour instaurer les mesures de protection nécessaires à l'endroit litigieux. Dans son arrêt du 20 octobre 1997, le Tribunal fédéral a en effet constaté que le canton de Neuchâtel disposait des données scientifiques nécessaires pour la délimitation des zones-tampon (ATF 124 II 25). A cet égard, le bon état actuel du biotope marécageux est sans importance pour la solution du litige, du moment que les mesures en cause tendent soit au maintien de ce bon état, soit à sa restauration. Enfin, les plans détaillés figurant au dossier s'étant révélés suffisants pour apprécier les conditions locales de la cause, une visite des lieux ne se justifie pas. Il en est de même de l'audition de témoins.
6. Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Le recourant qui succombe supportera les frais de la cause.
Par ces motifs, LA COUR DE DROIT PUBLIC
1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours forfaitaires par 70 francs, montants compensés par son avance.
Neuchâtel, le 26 mars 2008