Réf. : TA.2005.1-AJ
A. S. a demandé des indemnités de chômage à partir du 1er janvier 2004. La Caisse de chômage X. a soumis le cas au service de l'emploi, étant donné qu'elle doutait du paiement effectif du salaire que l'assuré allègue avoir perçu en 2003 auprès de ses employeurs, R. GmbH et T. GmbH. Par décision du 23 juillet 2004, ledit service a nié le droit aux indemnités de chômage, motif pris qu'il n'était pas établi que l'intéressé avait exercé pendant 12 mois au moins une activité soumise à cotisation, dès lors que celui-ci n'avait pu prouver aucun des versements de salaire allégués pour l'année 2003.
Par son mandataire, l'assuré a fait opposition à cette décision, en demandant l'assistance administrative pour cette procédure. Sur le fond, il a fait valoir, en bref, qu'il avait été engagé par la même personne auprès de ses deux employeurs successifs, que son employeur semblait inexpérimenté dans la gestion administrative de l'entreprise, que lui-même n'avait aucune expérience non plus, qu'il ne savait pas à quel titre il recevait certains montants, qu'il avait été incapable de travailler du 17 mars au 3 août 2003 et perçu de ce fait des indemnités journalières de la CNA, ce que l'employeur n'avait pas mentionné dans les attestations adressées à la caisse de chômage, qu'une enquête pénale contre l'employeur était en cours devant le juge d'instruction et qu'il appartenait aux organes de l'assurance-chômage "d'obtenir des informations permettant de prouver que l'employeur (…) a été en mesure de verser les sommes correspondant aux fiches de salaire déposées", en s'adressant notamment au juge d'instruction, lui-même ayant fourni des éléments de preuve établissant qu'il a reçu des sommes à titre de salaire de la part de ses employeurs et rendu vraisemblable qu'il a effectivement travaillé pour ceux-ci.
Le service de l'emploi a rejeté l'opposition par décision du 6 octobre 2004, qui a fait l'objet d'un recours de l'assuré, actuellement pendant devant le Département de l'économie publique.
En ce qui concerne la demande d'assistance administrative, le service de l'emploi l'a rejetée par décision du 27 octobre 2004. Il a considéré, en résumé, que dans le cadre de la procédure d'opposition l'assuré n'avait avancé que des arguments de fait, se contentant de solliciter un complément d'instruction, sans avancer aucun élément permettant de se convaincre qu'il avait effectivement perçu un salaire, pas plus qu'il n'a contesté les arguments de droit sur lesquels s'appuyait la décision entreprise. L'assistance gratuite d'un conseil juridique n'était donc pas justifiée par les circonstances et l'assuré pouvait agir seul dans la procédure d'opposition.
B. S. a interjeté recours, devant le Département de l'économie publique, contre cette dernière décision, en concluant à l'annulation de celle-ci (et, implicitement, à l'octroi de l'assistance administrative pour la procédure d'opposition). Il fait valoir que l'affaire est d'une manière générale assez complexe, même si à ce stade il s'agit essentiellement d'éclaircir des questions de fait; les problèmes juridiques devront ensuite être traités sur la base d'un dossier complet comportant toutes les réponses aux questions actuellement en suspens; l'intervention d'un mandataire à même d'exiger de l'autorité de première instance des investigations complémentaires était dès lors nécessaire; sur le fond, le litige a une portée considérable pour lui; l'opposition invitait le service de l'emploi à contacter l'employeur afin d'obtenir les renseignements dont lui-même réclamait la production et à obtenir le cas échéant des informations complémentaires auprès du juge d'instruction ou de toute autorité traitant ce dossier; en refusant d'agir ainsi, à savoir d'administrer les preuves requises, l'autorité de première instance a violé son droit d'être entendu.
C. Au terme d'un échange d'écritures avec le Département de l'économie publique, la Cour de céans a admis sa compétence pour statuer sur le recours.
CONSIDERANT
en droit
1. D'après l'article 52 al.1 LPGA, les décisions peuvent être attaquées dans les 30 jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. Ces dernières – parmi lesquelles figurent notamment les décisions relatives à l'assistance administrative – peuvent être attaquées par la voie du recours directement devant le Tribunal cantonal des assurances dans les 30 jours suivant leur notification, en application de l'article 60 al.1 LPGA (Kieser, ATSG-Kommentar, ad art.52 no 18, ad art.60 nos 4, 5). Le Tribunal administratif est ainsi compétent pour connaître du recours, interjeté par ailleurs dans les formes et délai légaux.
2. Selon l'article 52 al.3 LPGA, la procédure d'opposition est gratuite. En règle générale, il ne peut être alloué de dépens. L'article 37 al.4 LPGA prévoit cependant que lorsque les circonstances l'exigent, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur. Cela implique, d'après les principes applicables en matière d'assistance administrative ou judiciaire, que – outre les conditions relatives à l'indigence du requérant et au pronostic quant à une éventuelle absence de chances de succès de la procédure (v. Kieser, ATSG-Kommentar, p.400) – l'assistance d'un avocat soit nécessaire à la protection des intérêts légitimes du requérant, ce qui dépend en particulier de la difficulté de la cause pour celui-ci et de la portée du jugement ou de la décision à rendre (art.3 al.2, 4 al.2 LAJA). En matière d'assurances sociales, la jurisprudence considère que la nécessité d'une assistance gratuite est fonction des circonstances du cas concret, des spécificités des règles de procédure applicables ainsi que des particularités de la procédure en cause. Il y a lieu de prendre en compte à cet égard le degré de complexité des questions juridiques soulevées, ainsi que celui de l'état de fait de la cause, mais aussi des éléments concernant la personne même du requérant, tels que, par exemple, son aptitude à faire face aux exigences de la procédure. Si celle-ci a une très grande incidence sur la situation juridique du requérant, l'assistance est en principe justifiée; dans le cas contraire, on ne l'admettra que si des questions délicates de droit ou de fait, auxquelles le requérant ne peut faire face seul se posent et que les conseils fournis par le représentant d'une association, un assistant social, un spécialiste ou toute autre personne de confiance désignée par une institution sociale n'entrent pas en ligne de compte. La nécessité d'une assistance n'est pas exclue du seul fait que la procédure est régie par la maxime d'office ou le principe inquisitoire, obligeant l'autorité à participer à l'établissement des faits déterminants. La maxime d'office justifie cependant une application restrictive des conditions susmentionnées (ATF 125 V 32; arrêt du Tribunal fédéral du 06.07.2004 dans la cause H. [I 186/04], et les références citées dans ces arrêts; RJN 2003, p.265).
3. Le litige qui oppose en l'espèce le recourant à l'assurance-chômage porte sur le refus du droit aux indemnités de chômage à partir du 1er janvier 2004 au motif que le versement des salaires prétendument touchés par l'intéressé en 2003 n'était pas démontré à satisfaction de droit et que, par conséquent, les conditions relatives à la période de cotisation ne pouvaient pas être considérées comme remplies, en vertu d'une jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances. La décision y relative, du 23 juillet 2004, pouvait faire l'objet d'une opposition, pour laquelle la forme écrite est en l'occurrence exigée, s'agissant de l'un des deux cas visés par l'article 10 al.2 OPGA (décision ayant pour objet une prestation de l'assurance-chômage). Après avoir statué sur l'opposition déposée par le mandataire de l'assuré, qu'il a rejetée, l'intimé a considéré – sur le vu de l'argumentation de l'opposant – que celui-ci n'aurait pas eu besoin de mandataire, étant donné qu'il ne contestait que l'état de fait et se contentait de requérir un complément d'instruction. Cependant, on ne saurait se prononcer sur la nécessité d'une assistance administrative sur la base d'un examen du contenu – savoir de la pertinence, de l'utilité ou du bien-fondé – des moyens invoqués par le mandataire du requérant, car cela conduirait à des inégalités de traitement dans l'application de ce critère. Savoir si une opposition ou un recours est dénué de chances de succès est une autre question, que l'intimé n'a en l'occurrence pas abordée ni tranchée. Or, sur le vu des motifs du refus de prestations, l'intimé se fonde notamment sur une jurisprudence (DTA 2001 no 27; ATF 113 V 352) dont il s'agit d'analyser la portée au regard des circonstances du cas et, en outre, sur une analyse d'éléments de fait résultant du dossier et de pièces dont la valeur probante est mise en doute, mais qui indiquent à première vue que l'assuré a perçu un salaire mensuel durant la période considérée. On doit admettre que cette situation soulève des questions délicates, du moins à ce stade, quant aux moyens à faire valoir, en particulier sur le plan de l'administration des preuves, de l'obligation de l'administration d'instruire d'office et du devoir de collaborer de l'assuré à l'instruction de la cause. On peut relever à cet égard la situation particulière résultant du fait que les deux employeurs successifs de l'intéressé sont des sociétés apparemment dissoutes dont le ou les responsables font l'objet d'une enquête pénale. Aussi n'est-il pas décisif de savoir quel pourrait être le sort du recours actuellement pendant contre la décision sur opposition devant le Département de l'économie publique.
En conclusion, il y a lieu de considérer que les particularités du cas, tant en fait qu'en droit, justifiaient l'assistance d'un mandataire d'office, d'autant que l'enjeu de la procédure – qui porte sur le principe même du droit aux prestations d'assurance – est important, de sorte que le recours est fondé. Il appartiendra à l'intimé d'examiner si l'intéressé remplit les autres conditions du droit à l'assistance administrative et il y a lieu de lui renvoyer la cause à cet effet.
4. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art.61 litt.a LPGA; 11 LAJA). Le recourant, qui obtient gain de cause, a droit à des dépens (art.61 litt.g LPGA; 48 al.1 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours, annule la décision attaquée et renvoie la cause à l'intimé pour nouvelle décision au sens des considérants.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 800 francs à la charge de l'intimé.
Neuchâtel, le 29 avril 2005