Réf. : TA.2004.36-AJ
A. T.D. et son mari R.D., dont elle est séparée, ont fait l'objet d'une plainte pénale déposée le 20 novembre 2003 par les Conseils communaux de Peseux et de Bevaix pour avoir obtenu indûment une aide sociale entre 1999 et 2001. Le 24 novembre 2003, le Ministère public a requis la police cantonale d'entendre les intéressés et de procéder à toute autre opération utile. A la demande de l'avocat de T.D. de pouvoir consulter le dossier, le procureur général a répondu favorablement le 29 décembre 2003, précisant qu'il envisageait de statuer par ordonnance pénale en ce qui concernait la prénommée, et lui a imparti un délai pour déposer d'éventuelles observations. Dans l'écriture du 16 janvier 2004 par laquelle il a présenté la défense de sa cliente, l'avocat en question a sollicité pour cette dernière le bénéfice de l'assistance judiciaire et il a remis au Ministère public un mémoire d'activité.
Le 23 janvier 2004 le procureur général a classé la procédure pénale contre T.D. pour motifs de droit et saisi un juge d'instruction contre R.D.. Il a aussi indiqué que, dans une procédure de ce genre, il n'était pas possible d'accorder l'assistance judiciaire, ce qu'il a confirmé par décision formelle du 30 janvier 2004.
B. Le 5 février 2004, T.D. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre ce refus. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'intimé pour nouvelle décision. La recourante soutient en résumé que, devant le Ministère public, son affaire n'était plus au stade de l'enquête préalable, mais à celui d'une décision et que sa position était alors celle d'une prévenue. Elle relève que l'intervention de son avocat à ce moment-là a permis d'éviter un renvoi devant un tribunal et suggère l'existence d'une lacune législative qu'il y aurait lieu de combler. T.D. sollicite l'assistance judiciaire pour la procédure devant le Tribunal administratif.
C. Dans ses observations sur le recours, le Ministère public en propose implicitement le rejet.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) L'assistance judiciaire est d'abord garantie par le droit cantonal. Ce n'est que si la législation cantonale est muette ou insuffisante que le requérant peut se prévaloir directement du droit à l'assistance que lui confèrent la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, art.6 § 3 litt.c) et la Constitution fédérale (art.29 al.3, dernière phrase; ATF 122 I 50 cons.2a, 120 Ia 43 cons.2; JT 1996 IV, p.53).
b) En droit neuchâtelois, l'assistance judiciaire et administrative est accordée aux personnes dont les revenus ou la fortune ne permettent pas d'assumer les frais nécessaires à la défense de leur cause (art.2 LAJA). En matière pénale, l'autorité saisie informe le prévenu de son droit à l'assistance et des conditions auxquelles il peut l'obtenir (art.5 LAJA). Le prévenu, cas échéant la personne suspecte lors d'une enquête préalable confiée à un juge d'instruction, a droit à un avocat d'office (art.4 LAJA). Cette assistance est même obligatoire dès qu'il apparaît que le prévenu n'est manifestement pas en mesure de se défendre lui-même pour des raisons qui tiennent à sa personne, à la nature ou à la gravité de l'affaire, ainsi que devant la Cour d'assises, ou lorsque la détention préventive dure plus de 3 mois (art.54 CPP). Elle est limitée, devant le tribunal de police, aux causes où le Ministère public requiert une peine privative de liberté ou aux causes qui présentent pour le requérant des difficultés particulières (art.4 LAJA). La demande d'assistance doit être déposée par écrit et motivée (art.8 LAJA). L'assistance commence le jour où elle est demandée, l'autorité pouvant toutefois, si elle le juge opportun, accorder à l'assistance un effet rétroactif (art.10 LAJA).
Le code de procédure pénale neuchâtelois ne fait que renvoyer aux dispositions de la LAJA qui précèdent (art.58 CPP; Bauer/Cornu, CPPN annoté, no 2 ad art.58, p.153).
3. En l'espèce, le Ministère public a refusé d'accorder l'assistance judiciaire à la recourante au motif que cette dernière n'avait pas la qualité de "personne suspecte lors d'une enquête préalable confiée au juge d'instruction" – l'enquête en cause ayant été confiée à la police – ni qualité de prévenue au sens de l'article 4 LAJA.
La recourante ne prétend pas qu'elle avait qualité de suspecte dans une enquête préalable, mais bien celle de prévenue au moment où elle a sollicité l'assistance judiciaire. Il convient donc d'examiner les mérites de son argumentation.
4. Selon l'article 52 CPP, a qualité de prévenu l'auteur présumé d'une infraction contre lequel une information pénale est ouverte, auquel une instruction est étendue, qui fait l'objet d'une ordonnance pénale ou qui est renvoyé directement devant un tribunal de police. Selon la lettre de cette disposition, la recourante, qui a fait l'objet d'une enquête préalable confiée à la police et qui a bénéficié d'un classement du Ministère public, ne s'est pas trouvée en situation de prévenue au sens de l'article 52 CPP. Dans la mesure où il existe une étroite corrélation entre le CPP et la LAJA, en particulier parce que ce code renvoie à ladite loi (art.58 CPP) et que celle-ci se réfère aux autorités et à la procédure instaurées par le CPP, il convient d'admettre que l'intéressée n'avait pas non plus la qualité de prévenue au sens de l'article 4 LAJA. Par conséquent, force est de constater que le droit cantonal ne prévoit pas l'assistance judiciaire pour un justiciable se trouvant dans la situation de la recourante.
Cela étant, il y a lieu d'examiner si le droit conventionnel ou constitutionnel offre à la recourante un droit à l'assistance judiciaire dans les circonstances susmentionnées.
5. a) Selon la jurisprudence rendue à propos de l'ancien article 4 Cst.féd. (art.4 aCst.féd.), la partie indigente a droit à l'assistance judiciaire lorsque ses intérêts sont menacés dans une mesure importante et que le cas présente des difficultés, en fait ou en droit, qui nécessitent le recours à un mandataire. Si la procédure en cause a des effets particulièrement incisifs sur la situation juridique de l'intéressé, la désignation d'un avocat d'office est en principe obligatoire. Tel est en particulier le cas dans la procédure pénale, lorsque le prévenu risque une mesure ou une peine privative de liberté importante, dont la durée exclut l'octroi du sursis. Lorsque le requérant n'est pas menacé d'une grave atteinte dans ses droits, il faut que l'affaire présente, en fait ou en droit, des difficultés auxquelles le requérant ne pourrait pas faire face s'il n'était pas assisté. Que la procédure concernée soit régie par le principe de l'instruction d'office n'exclut pas, a priori, la nécessité de l'assistance judiciaire. Dans les cas de délits mineurs (en allemand : Bagatelldelikten), dans lesquels seul entre en considération le prononcé d'une amende ou d'une courte peine privative de liberté, la jurisprudence nie tout droit constitutionnel à l'assistance judiciaire (ATF 120 Ia 44 cons.2a et les références). En résumé, l'inculpé a le droit de se faire désigner un défenseur d'office lorsqu'il ne s'agit pas d'un cas de peu d'importance et que l'affaire présente des difficultés de fait ou de droit dont l'appréciation dépasse les capacités de l'inculpé. Si ces conditions sont remplies, le droit à l'assistance judiciaire existe dès le stade de l'instruction (ATF 116 Ia 304; RJN 1998, p.225). Les principes déduits de l'article 4 aCst.féd. restent entièrement valables depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2000, de l'article 29 al.3 Cst.féd. (ATF 126 I 196; FF 1997 I 184).
b) Selon l'article 6 § 3 litt.c CEDH, tout accusé a droit notamment à se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, de pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent. Cette disposition n'impose pas d'exigences plus larges en matière d'assistance judiciaire que les dispositions de la Constitution fédérale (ATF 126 I 195-196 cons.3, 120 Ia 44 ss cons.2). Enfin, la Constitution neuchâteloise, invoquée également par la recourante, prévoit seulement à son article 28 al.3 que les personnes dont les ressources sont insuffisantes ont droit à l'assistance judiciaire gratuite aux conditions fixées par la loi. Il appartient donc aux lois cantonales de procédure de déterminer ces conditions, dans le respect des garanties minimales offertes par la Constitution fédérale, telle qu'elle est interprétée par le Tribunal fédéral (rapport de la commission "Constitution" au Grand Conseil du 22.11.1999, in BGC 165 III, p.2642). Par conséquent, la garantie constitutionnelle cantonale n'excède pas non plus celle offerte par la Constitution fédérale.
c) Le droit à l'assistance judiciaire pouvant se déduire directement de l'article 29 al.3 Cst.féd. (ATF 128 I 226), voire de l'article 6 § 3 litt.c CEDH, il ne saurait être question de combler une éventuelle lacune de la législation cantonale.
d) En l'espèce, la recourante a été informée par la communication du procureur général à son avocat du 29 décembre 2003 que son cas serait vraisemblablement traité par une ordonnance pénale. Une telle procédure n'est envisageable que lorsque les faits sont suffisamment établis et que leur auteur ne peut encourir qu'une amende ou une peine privative de liberté ne dépassant pas trois mois, avec ou sans sursis (art.11 al.1 CPP). En outre, dans les 20 jours à compter de la signification de l'ordonnance pénale, les parties peuvent s'y opposer. L'ordonnance frappée d'une opposition recevable vaut ordonnance de renvoi devant le tribunal de police (art.13 CPP). L'ordonnance pénale est une simple décision de procédure, sous forme d'une sommation assortie d'une condition résolutoire – l'opposition – tant qu'elle n'a pas acquis force exécutoire. Par le biais de cette procédure simplifiée, plus administrative que judiciaire, l'autorité somme le prévenu de se soumettre à une peine privative de liberté ou d'amende ou de requérir la procédure ordinaire de jugement en formant opposition au prononcé de la sanction dans le délai légal. Si l'ordonnance n'est pas frappée d'opposition dans le délai utile, elle perd son caractère provisoire et procédural et constitue alors un jugement de première instance définitif et exécutoire. Il s'agit d'une offre de l'Etat de se soumettre à une certaine condamnation qui, faute d'acquiescement de la part du prévenu, ne pourra entrer en force et conduira à la poursuite de la procédure par des débats judiciaires (Piquerez, Procédure pénale suisse, traité théorique et pratique, Zurich 2000, nos 3157-3158, p.686 et les références).
Selon la jurisprudence, une procédure pénale touche de manière particulièrement grave la situation de l'accusé quand celui-ci encourt (de façon concrète et non pas abstraite selon le cadre légal de la peine) une grave mesure privative de liberté ou une peine dont la durée exclut l'octroi du sursis. S'il apparaît d'emblée que l'intéressé est menacé concrètement d'une privation effective de sa liberté, la limite doit être placée à une détention de quelques semaines ou de quelques mois (ATF 122 I 51-52 cons.2c/bb et les références). Or, il ressort de ce qui précède que, avant le prononcé d'une ordonnance pénale, l'accusé n'encourt à proprement parler rien d'autre qu'une proposition de sanction. De toute évidence, cela ne saurait justifier l'assistance d'un avocat d'office.
Au surplus, la cause de la recourante ne présentait pas de difficultés particulières et l'intéressée, qui a été capable de consulter un avocat, disposait manifestement de la faculté de participer de manière sûre et efficace à la procédure. En effet, à ce stade, la seule mesure de sauvegarde de ses droits consistait, le cas échéant, à former opposition à une ordonnance pénale dans le délai utile (v. ATF 122 I 51-52).
Par conséquent, la décision attaquée n'est pas critiquable et doit être confirmée, ce qui conduit au rejet du recours.
6. Nonobstant les développements qui ont été nécessaires pour répondre à l'argumentation de la recourante, la cause de cette dernière apparaissait d'emblée dénuée de chances de succès, de sorte qu'elle n'a pas droit à l'assistance judiciaire pour la procédure devant le Tribunal administratif (art.2 al.3 LAJA).
7. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art.11 LAJA). Vu le sort de la cause, il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Rejette la requête d'assistance judiciaire.
3. Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 22 mars 2004
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président