Réf. : TA.2003.70-FONC
A. T., géologue, a été engagée par l'Etat de Neuchâtel, pour le compte du service et musée d'archéologie, par un contrat de travail du 30 décembre 1996 pour une période indéterminée avec effet rétroactif au 1er juillet 1996, contrat qui faisait suite à d'autres engagements antérieurs de durée déterminée. Son activité consistait à procéder à des relevés, des découpages, des analyses sédimentologiques ainsi qu'au suivi géologique des sondages et des fouilles entrepris notamment sur le plateau de Bevaix dans le cadre de la construction de la route nationale 5. Par lettre du 12 novembre 2002 et conformément aux dispositions du contrat selon lesquelles l'engagement pouvait être résilié en tout temps dans un délai de 3 mois, en particulier lorsque la tâche spécifique pour laquelle la personne a été engagée est achevée ou n'est plus assurée financièrement, le service des ressources humaines de l'Etat a résilié le contrat avec effet au 28 février 2003, motif pris que les travaux pour lesquels la prénommée avait été engagée arrivaient à leur terme.
T. a déféré cette résiliation par voie de recours au Département des finances et des affaires sociales, arguant que ses rapports de service relevaient du droit public, les conditions légales (art.7 de la loi sur le statut de la fonction publique, LSt) auxquelles est soumis l'engagement de personnel par un contrat de droit privé n'étant pas remplies dans son cas, et concluant dès lors à ce qu'il soit dit que ses relations de travail ne prendront fin que le 31 mai 2003 eu égard au préavis de 6 mois s'appliquant à la suppression du poste d'un fonctionnaire nommé, ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité équivalant à trois mois de salaire, due lorsque le fonctionnaire perd son statut de titulaire de fonction publique, ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité supplémentaire équivalant à un mois de salaire, allouée en vertu d'un arrêté du Conseil d'Etat du 2 mai 2001 au titre d'indemnité de départ aux personnes engagées sous contrat de droit privé par le service et musée d'archéologie, lorsque l'engagement a duré entre 5 et 9 ans.
Le département a déclaré le recours irrecevable par décision du 21 janvier 2003. Il a considéré, en résumé, que le contrat précisait que les travaux entrepris étaient nécessairement de nature temporaire et fonction d'un cahier des charges archéologique spécifique qu'il s'agissait de mener à terme dans les meilleures conditions; que dès lors le service des ressources humaines avait engagé à bon droit l'intéressée par un contrat de droit privé, s'agissant d'une activité ponctuelle, limitée par des fouilles de sauvetage à élaborer et à entreprendre ainsi que des rapports à dresser les concernant, ceci en relation avec la construction d'une route déterminée (N5) et en fonction d'un plan financier préétabli et sujet à modification. Il a toutefois donné acte à la recourante qu'elle avait droit à une indemnité équivalant à un mois de traitement conformément à l'arrêté du 2 mai 2001.
B. T. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, concluant derechef à ce qu'il soit dit que ses relations de travail prendront fin le 31 mai 2003 et à l'octroi d'une indemnité équivalant à trois mois de salaire en raison de la suppression de son poste. A titre de mesure provisionnelle, elle a conclu en outre à ce que soit ordonné son maintien en fonction jusqu'à droit connu sur son recours. Ses motifs, semblables à ceux qu'elle a fait valoir en première instance, seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.
Par décision du 5 mars 2003, le tribunal a rejeté la requête de mesures provisionnelles.
C. Le Département des finances et des affaires sociales conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 7 al.1 LSt, le Conseil d'Etat ou l'autorité qu'il désigne à cet effet peut, à titre exceptionnel, engager du personnel par contrat de droit privé, notamment pour l'exécution de tâches spéciales, ou de durée limitée, ou encore pour assurer le remplacement temporaire d'un titulaire de fonction publique. Selon le rapport du 3 mai 1995 du Conseil d'Etat au Grand Conseil relatif à la LSt, l'article 7 a pour fonction de permettre à l'Etat de ne pas soumettre à un statut de fonctionnaire certaines personnes engagées pour une durée limitée ou dans un but clairement défini qui nécessite de ce fait une réglementation spéciale. Ce type d'engagement doit rester exceptionnel et n'être utilisé que lorsqu'il correspond au but poursuivi. Il n'est pas prévu d'engager par contrat de droit privé des personnes pour occuper des postes nécessaires au fonctionnement de l'Etat, sous réserve des personnes engagées à un taux d'activité très partiel (BGC 1995/161 I 811-812).
b) Selon la jurisprudence relative à la disposition précitée, cette base légale et une mention expresse dans l'acte d'engagement suffisent à rendre le droit privé applicable, dans les limites énoncées par la loi. Il s'agit donc d'examiner de cas en cas si les conditions prévues par l'article 7 al.1 LSt sont remplies, en fonction des circonstances concrètes, la soumission du litige au droit public ou au droit privé étant par ailleurs déterminante pour la compétence juridictionnelle (RJN 1998, p.199, 1997, p.214 et les références citées; v. aussi RJN 2000, p.129 cons.1 ainsi que l'arrêt de la Cour de cassation civile du 19.08.2003 dans la cause H., destiné à la publication, concernant les rapports de service d'un employé communal).
3. a) La recourante ne remet pas en cause ce qui précède, mais fait valoir que les circonstances exceptionnelles prévues par l'article 7 al.1 LSt ne sont pas remplies dans son cas, vu la nature de l'activité pour laquelle elle a été engagée. Elle considère que l'Etat fait de l'exception la règle en ce sens que, ainsi que cela ressort du tableau des fonctions des différents services de l'administration cantonale (RSN 152.511.10 ch.marg.534), à l'exception de l'archéologue cantonal, l'ensemble du personnel affecté aux fouilles archéologiques, y compris celles de nature "cantonale" est engagé par contrat de droit privé; or, l'archéologie étant une tâche légale, ordinaire et permanente de l'Etat, il importe peu que cette activité soit par nature soumise à des fluctuations plus importantes que celle dans d'autres services. Elle estime en outre qu'il y a une inégalité de traitement injustifiée dans la création de deux catégories différentes au sein du personnel d'un même service cantonal, celui engagé pour les fouilles proprement dites et celui affecté à leur mise en valeur; au surplus, on assimile à tort le personnel affecté aux fouilles liées à la construction de l'autoroute et celui affecté à celles de nature cantonale, également engagé par contrat de droit privé. La recourante estime, enfin, qu'il est choquant qu'elle ait travaillé pour le compte du service et musée d'archéologie depuis une durée nettement plus longue que celle qui est normalement requise pour la nomination en qualité de fonctionnaire, soit 2 ans pour le personnel de l'administration et éventuellement 5 ans pour le personnel enseignant travaillant à temps partiel, la succession de plusieurs contrats de durée limitée étant au surplus discutable sous l'angle du droit privé.
b) L'argumentation selon laquelle la nature de l'activité en cause ne justifiait pas l'engagement par contrat de droit privé ne peut pas être suivie. La décision entreprise expose (cons.3) de manière convaincante que les travaux de fouilles liés à la construction de la N5 Areuse-frontière vaudoise obéissent à une planification sans cesse redéfinie en fonction des découvertes et du budget disponible, et il résulte effectivement du dossier que ces travaux présentent un caractère en partie aléatoire ou imprévisible, lié notamment à l'évolution du chantier de la route elle-même, au résultat concret des fouilles ainsi qu'au financement de celles-ci. Ceci explique également les fréquentes fluctuations du temps d'occupation des collaborateurs affectés aux fouilles, notamment dans le cas de la recourante dont le taux d'activité variait de 50 % à 90 %, voire 100 % selon les mois. La recourante ne prétend pas autre chose, et son objection selon laquelle les travaux d'archéologie font partie des tâches normales et permanentes de l'Etat est vaine, la question n'étant pas de savoir quelle est la nature et l'étendue de la tâche de l'Etat dans le domaine considéré, parmi tous ceux qui relèvent de sa compétence, mais celle de savoir si les travaux pour lesquels la personne est engagée constituent des tâches spéciales dans le cadre habituel. Or, tel est bien le cas en l'espèce, s'agissant de travaux de fouilles archéologiques liés à un ouvrage spécifique d'une importance exceptionnelle, de durée certes longue mais limitée. Par ailleurs, on ne saurait considérer non plus – contrairement à l'avis de la recourante – que l'engagement de toutes les personnes affectées aux fouilles de la route A5 par contrat de droit privé serait inadmissible, pour le motif que l'exception devient ainsi la règle, dès lors que toutes ces personnes sont affectées à la même tâche spéciale et que l'égalité de traitement commande également une telle solution. Il s'ensuit aussi que le cas de ces personnes ne peut pas être assimilé à celui des autres collaborateurs, permanents, du service et musée d'archéologie, dont l'activité n'est pas spécifiquement liée aux fouilles en cause. Sur ce point, le département a nié à juste titre la violation du principe d'égalité de traitement et on ne discerne pas le déni de justice incidemment évoqué par la recourante. Enfin, la recourante semble vouloir tirer argument de l'inégalité de traitement dont serait victime le personnel affecté aux autres fouilles de nature cantonale, également engagé sous contrat de droit privé. Mais, indépendamment du fait qu'elle n'a pas qualité pour se plaindre de la situation de tiers, laquelle ne fait pas l'objet du présent litige, on ne voit pas quelles conclusions on pourrait tirer en sa faveur du fait que ces derniers ou certains d'entre eux auraient peut-être dû être nommés comme fonctionnaires.
4. Le département a ainsi considéré à bon droit que les rapports de travail en cause ne relèvent pas du droit public et de la juridiction administrative faute de décision sujette à recours, son refus d'entrer en matière étant dès lors justifié. La décision entreprise doit donc être confirmée et le recours rejeté.
Conformément à la pratique de la Cour de céans en matière de rapports de service, il sera statué sans frais. Par ailleurs, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Neuchâtel, le 16 mars 2004
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président