Réf. : TA.2003.114-ENVN/yr
A. Les Communes X. et W. ont, respectivement par arrêtés du 8 mai et 20 mars 2000, interdit la circulation des véhicules à moteur dans les deux sens, sur tous les chemins desservant les forêts sises sur leur territoire à l'exception des chemins forestiers "à usage mixte", en particulier le chemin Y. et le chemin Z.. La circulation a toutefois été interdite "en hiver" sur ces chemins, sur décision de l'autorité communale.
Pro Natura Neuchâtel a fait recours le 18 avril 2000 en ce qui concerne W. et le 29 mai 2000 en ce qui concerne X., contre ces arrêtés auprès du Département de la gestion du territoire. Elle faisait valoir que ces chemins se trouvaient dans une zone sensible qui hébergeait une faune figurant sur la liste rouge des espèces menacées et que la protection de ces dernières l'emportait sur l'intérêt des usagers motorisés à emprunter les chemins litigieux. Elle alléguait également que les chemins en question ne pouvaient pas être qualifiés de chemins à usage mixte dans la mesure où ils ne desservaient ni auberges ni d'autres lieux publics. Elle faisait enfin valoir qu'en application de la législation fédérale et cantonale sur les forêts, la circulation ne devait pas être autorisée sur les chemins forestiers Y. et Z., compte tenu de l'interdiction de principe du droit fédéral et des exceptions prévues par le droit fédéral et cantonal, en particulier pour les ayants droit.
Dans ses observations du 25 mai 2000, la Commune W. précisait que l'arrêté communal litigieux a été élaboré avec le service des forêts du [...] qui approuve son argumentation. Elle faisait valoir que les chemins Y. et Z. étaient des chemins de liaison importants […], qu'ils avaient un caractère mixte car ils servaient non seulement les intérêts de la sylviculture, mais également ceux de l'agriculture (alpages, pâturages boisés), du tourisme (métairies, [...], nombreux chalets) et de l'armée. Leur ouverture était destinée à décharger la circulation déjà difficile à l'intérieur du village W., tout en assurant la tranquillité durant la période hivernale, particulièrement sensible pour la faune. Elle notait enfin que l'ouverture des chemins litigieux pendant la saison estivale était conforme à l'arrêté de la Commune V. qui n'avait pas fait l'objet d'un recours, et qu'il convenait de maintenir un système cohérent entre les communes voisines pour les chemins de liaison.
Par courrier du 28 juin 2000, le service des ponts et chaussées expliquait que les chemins à usage mixte étaient définis par l'ingénieur-forestier de l'arrondissement concerné, ce qui avait été fait dans le présent cas, et précisait qu'il avait approuvé les arrêtés des deux communes car il faisait entièrement confiance à l'appréciation des agents du service forestier. Il recommandait une vision locale dans ce cas. Dans ses observations du 30 juin 2000, l'ingénieur-forestier […] reprenait en substance les arguments développés par la Commune W., relevant que la fermeture hivernale préserverait le plus possible le Grand Tétras des dérangements pendant la période sensible.
Par courrier du 10 août 2000, la Commune X. précisait qu'elle se ralliait aux observations du service des ponts et chaussées.
Il a été procédé à deux visions locales les 8 janvier et 27 juin 2001 dûment verbalisées, dont les éléments importants seront repris dans les considérants selon leur besoin.
Par décision du 24 février 2003, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département) a partiellement admis les recours en ce sens qu'il a interdit à la circulation des véhicules à moteur, dans les deux sens, le chemin Y.. Il a par contre considéré que la circulation sur le chemin Z. devait être autorisée en été, dans la mesure où elle n'était pas, dans la pesée des intérêts publics liés à la circulation routière et à la protection de la nature et compte tenu du principe de la proportionnalité, de nature à porter un grave préjudice au biotope du Grand Tétras, puisqu'il s'agit d'un chemin en bordure d'un site lui-même traversé par deux routes.
B. Pro Natura Neuchâtel interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision du département du 24 février 2003. Elle conclut principalement à l'annulation partielle des arrêtés communaux pris par les Communes X. et W. en date des 20 mars et 8 mai 2000 en ce qu'ils soustraient le chemin Z. à l'interdiction générale de circuler avec des véhicules à moteur sur tous les chemins desservant les forêts sises sur les territoires de chaque commune et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants, sous suite de frais et dépens. Elle fait valoir en bref que les deux chemins ne mènent nulle part et que le fait de les emprunter permet uniquement de rejoindre la route U. depuis la route T. et inversement. Elle relève qu'il existe déjà un chemin carrossable (route S.) reliant les routes U. et T., que le Grand Tétras figure sur la liste rouge des oiseaux nicheurs de Suisse établie par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après : OFEFP), et qu'une étude à ce sujet (étude Marti) mentionne que les chemins Y. et Z. se situent dans une zone sensible où l'oiseau en question séjourne régulièrement. Elle reproche au département d'avoir fait preuve de légèreté dans la pesée des intérêts en présence. Elle invoque au surplus la législation fédérale et cantonale sur les forêts selon lesquelles les véhicules à moteur ne sont, sauf exceptions non réalisées en l'espèce, pas autorisés à circuler en forêt. La recourante s'étonne qu'aucune étude d'impact n'ait été effectuée pour se rendre compte des conséquences de l'ouverture projetée notamment sur l'espèce protégée. Elle reproche au département de s'être basé sur la loi fédérale sur la circulation routière au détriment de la législation forestière. Elle soutient que la mesure prise par le département pour dégorger le village W. n'est pas propre à atteindre le but visé puisqu'elle engorgerait celui de X..
C. Par courrier du 9 avril 2003, le département indique qu'il n'a pas d'observations à formuler et conclut au rejet du recours.
Appelées à se prononcer sur le recours, les Communes X. et W. ont également renoncé à présenter des observations.
CONSIDER A N T
en droit
1. Selon l'article 32 LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a) ainsi que toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (litt.b). L'article 12 al.1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN) donne aux communes et aux associations d'importance nationale, qui aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal, le droit de recourir contre les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral ou d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. En outre, d'après l'article 55 al.1 de la loi sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE), les organisations nationales dont le but est la protection de l'environnement ont également le droit de recourir.
En l'espèce, la législation et la jurisprudence ont déjà reconnu à Pro Natura (anciennement Ligue suisse pour la protection de la nature) le statut d'association d'importance nationale au sens de la disposition précitée. Il est par ailleurs admis que ladite association peut agir par l'organe de ses sections cantonales (ordonnance du Conseil fédéral du 27.6.1990 [ODO; RS 814.076]; art.62 LCPN [RSN 461.10]; ATF 125 II 50; JT 1999 I, p.724, 123 II 289, 293).
Il s'ensuit que le recours qui au surplus a été déposé dans les formes et délai légaux est recevable.
2. Aux termes de l'article 15 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo), les véhicules à moteur ne sont autorisés à circuler en forêt et sur des routes forestières que pour accomplir les activités de gestion forestière (al.1). Le Conseil fédéral règle les exceptions nécessaires pour l'armée et pour l'accomplissement d'autres tâches d'intérêt public (al.2). Dans son Message concernant la loi fédérale sur la conservation des forêts et la protection contre les catastrophes naturelles du 29 juin 1988, le Conseil fédéral s'est exprimé comme il suit au sujet de cette disposition (FF 1988 III 182) : "Seule la circulation indispensable à l'économie forestière est autorisée en forêt et sur les routes forestières", les véhicules à moteur n'étant admis "que s'ils servent à la gestion ou à l'entretien des forêts, à la vente ou au débardage des bois" et seuls faisant exception "les véhicules militaires, s'ils circulent dans l'intérêt de la défense nationale, ainsi que les ambulances et les véhicules de pompiers ou de police". L'article 13 al.1 de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 énumère de façon exhaustive les exceptions prévues à l'article 15 LFo. Les cantons peuvent admettre d'autres catégories d'usagers sur les routes forestières pour autant que la conservation des forêts ne s'en trouve pas menacée et qu'une telle décision ne soit pas contraire à l'intérêt public (art.15 al.2 LFo). Le Message justifiait cette extension par le fait "qu'il est fréquent que les routes forestières servent aussi à l'agriculture et plus particulièrement à l'exploitation des alpages." Cette disposition peut viser le trafic agricole de transit vers les alpages, le transport de bois, l'affouragement du gibier en hiver, voire les trajets pour charger du gibier abattu (CO CN 1991 309 ss, interventions Rüttimann, Tschuppert et Houmard), mais elle ne saurait fonder la transformation d'une route forestière en voie de communication à des fins touristiques (accès à des téléphériques ou à des quartiers de chalets), ce que seul un défrichement permettrait (RDAF 2001 I, p.138 et les références citées). Dans sa jurisprudence relative à l'ancienne loi sur les forêts, le Tribunal fédéral a relevé que la notion de route forestière n'est pas définie dans le droit forestier fédéral. Il a précisé qu'un chemin ne saurait toutefois être considéré comme une route forestière pour la seule raison qu'il traverse des régions boisées et, en particulier, des forêts qui se prêtent à l'exploitation. Pour qu'une route traversant une forêt puisse être qualifiée de route forestière, il faut qu'elle soit nécessaire à l'exploitation de cette forêt, serve dans une large mesure à la conservation de celle-ci et réponde aux exigences forestières du point de vue du tracé et de l'équipement. Tel n'est pas le cas d'une route dont le but est essentiellement le développement touristique de la région (ATF 111 Ib 45, JT 1987 I 582). Cette jurisprudence, même si certains cantons y ont encore récemment fait référence (arrêt du Tribunal administratif vaudois du 28.07.1998, GE 97/0127 dans la cause Pro Natura Vaud et Pro Natura LSPN contre Centre de conservation de la faune et service des automobiles; arrêt du Conseil d'Etat du canton d'Obwald du 14.02.1995 no 988), ne peut pas être reprise sans réserve, dans la mesure où la loi sur les forêts de 1991 est plus sévère que la loi antérieure, notamment en ce qui concerne la circulation avec des véhicules à moteur (Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zurich 1994, p.38).
3. Les cantons sont chargés d'exécuter la LFo et d'édicter les dispositions nécessaires, sous réserve des tâches que la loi attribue directement à la Confédération (art.49 LFo). Selon l'article 21 de la loi cantonale sur les forêts du 6 février 1996, la circulation de tout véhicule à moteur étranger à la gestion forestière ou des milieux naturels est interdite en forêt et sur les chemins forestiers (al.1). La loi réserve les cas d'urgence, ainsi que l'usage de véhicules à moteur à des fins d'intérêt public (al.2). La circulation est autorisée, pour les ayants droit, sur les chemins carrossables reliant des habitations isolées, ou desservant des pâturages boisés (al.3). Le conseil communal peut, avec l'accord du département, accorder des autorisations particulières (al.4). La question de l'interdiction de circuler en forêt a donné lieu à de nombreuses discussions lors des débats parlementaires, et notamment à un amendement visant à remplacer l'ancien alinéa 4 de l'article 21 qui prévoyait un système d'autorisations spéciales de durée limitée. Cet amendement a été adopté et prévoit que les communes peuvent, avec l'accord du département, accorder des autorisations particulières de circuler, ceci dans le but de s'écarter d'une application stricte de la loi fédérale en faveur d'une application "avec bon sens". Par ailleurs, la circulation est autorisée pour les ayants droit, sur les chemins carrossables reliant des habitations isolées, ou desservant des pâturages boisés. Le Conseil d'Etat a relevé que même dans l'ordonnance d'application de la loi fédérale sur les forêts, le législateur a oublié certaines dérogations en ne mentionnant par exemple pas l'entretien des lignes électriques parmi les exceptions possibles. Il ressort des discussions parlementaires que le législateur cantonal a voulu que les communes, en accord avec le département, puissent accorder des autorisations de circuler et trouver des solutions pour des accès qui soient intéressants et pratiques tant pour le loisir, le tourisme que le sport" (BGC (161) 1995-1996, p.2739 ss). Dans le cadre de ces autorisations spéciales, il était notamment question de l'entretien des pistes de ski de fond qui nécessitent le passage de véhicules à moteur dans certains massifs forestiers. L'article 38 du Règlement d'exécution de la loi cantonale sur les forêts du 27 novembre 1996 reprend le principe de l'interdiction de circuler en forêt, sous réserve des exceptions prévues par la loi. L'article 39 précise que les autorisations particulières accordées par les conseils communaux sont de durée limitée et concernent des itinéraires bien définis.
4. En l'espèce, il ressort du dossier, en particulier des comptes-rendus de la vision locale et des cartes topographiques déposées, que le chemin Z. est réalisé en "tout-venant", qu'il est carrossable mais à faible allure compte tenu de la nature accidentée du terrain, qu'il ne dessert aucune habitation ni site touristique, mais qu'il sert de lien entre deux routes goudronnées, celle de U. et celle de T., qui partent l'une du village W. et l'autre du village X. et se rejoignent dans la région [...]. Ce chemin est situé dans un peuplement forestier et correspond à la définition de chemin forestier donnée par la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'ancienne LFo. Dans ces conditions, le chemin Z. devrait être fermé à la circulation conformément au principe de l'interdiction générale de circuler en forêt prévue par le droit fédéral. Même une application souple du droit fédéral, comme le préconisait le parlement cantonal – à supposer qu'elle soit compatible avec la force dérogatoire du droit fédéral, question qui peut rester ouverte en l'espèce – ne justifie pas d'autoriser l'ouverture à la circulation de ce chemin. Contrairement aux affirmations de l'ingénieur-forestier et des communes, il ne s'agit pas d'une voie indispensable pour rejoindre depuis le littoral les lieux et auberges appréciés par les Neuchâtelois comme lieux de détente. Ces lieux touristiques ainsi que les habitations peuvent en effet être atteints en empruntant des routes goudronnées, bien plus propices à des véhicules à moteur, le choix de l'itinéraire par T. ou U. se faisant depuis le littoral, au village W., ou au village X., au plus tard lors de l'intersection du chemin S.. L'ouverture généralisée du chemin forestier litigieux à la circulation n'est donc pas conforme à la loi fédérale sur les forêts.
5. A supposer que certaines catégories d'usagers doivent y être admis selon l'article 15 al.2 LFo, il convient d'examiner si une telle décision serait contraire à l'intérêt public. Il ressort du dossier que le chemin Z. se situe dans le périmètre du Grand Tétras.
L'article 1 litt.d de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451), tend à la protection de la faune et la flore indigènes ainsi que leur espace vital naturel. L'article 18 al.1 LPN prévoit que la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Si le droit fédéral ne définit pas plus précisément la notion de biotopes, il est admis qu'il ne s'agit pas de tout milieu biotique mais d'un espace vital suffisamment étendu, qui exerce une certaine fonction (ATF 121 II 161). L'article 18b al.1 LPN attribue aux cantons le soin de veiller à la protection des biotopes d'importance régionale et locale; il s'agit là pour eux d'une obligation qui découle directement et impérativement du droit fédéral (ATF 116 Ib 203). Selon l'article 14 de l'ordonnance sur la protection de la nature et du paysage du 16 janvier 1991 (OPN), est notamment un biotope l'espace vital naturel d'une espèce spécialement désignée pour être protégée, que ce soit par l'annexe 1 de l'OPN (liste des espèces indicatives des milieux naturels) ou les listes rouges établies par l'OFEFP. L'espace vital à déterminer ne comprend pas seulement la surface nécessaire à la survie de l'espèce en cause mais également des "zones-tampons suffisantes du point de vue écologique", au sens de l'article 14 al.1 litt.d OPN (Keller/Zufferey/Farländer, Commentaire LPN, no 18 ad art.18b). La question de savoir si l'on se trouve en présence d'un tel biotope se résout à l'aide des critères énumérés à l'article 14 OPN. Selon cette disposition, est notamment un biotope l'espace vital naturel d'une espèce spécialement désignée pour être protégée, que ce soit par l'annexe 1 de l'OPN (liste des espèces indicatives des milieux naturels), par la loi sur la chasse (espèces protégées selon son art.7) ou les listes rouges établies par l'OFEFP.
6. Le Grand Tétras est un animal protégé par la loi (art.5, 7 de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (LChP). L'article 7 al.4 LChP impose aux cantons le devoir d'assurer une protection suffisante des mammifères et des oiseaux sauvages contre les dérangements. Le Grand Tétras figure, selon les renseignements au dossier, dans la liste rouge des espèces animales menacées de Suisse reconnues par l'OFEFP et depuis 2000, cet office a lancé un plan d'action avec les cantons pour des forêts où cet oiseau pourra survivre à long terme. Sa protection et la préservation de son habitat relèvent ainsi de l'intérêt public.
Il ressort de l'étude Marti de juin 1994 que le Grand Tétras est rare ou en voie de disparition dans le canton de Neuchâtel. Des transformations rapides de son milieu peuvent entraîner des réactions très vives. Les dessertes forestières et les mesures d'aménagement sylvicole figurent parmi les menaces qui pèsent sur ces oiseaux. Les routes forestières sont à éviter car les coqs abandonnent la place de la danse au moindre dérangement et en cas d'irruptions répétées, ils quittent la place pour longtemps. Selon les plans concernant la répartition du Grand Tétras dans le canton de Neuchâtel, le chemin Z. se situe au sud d'une zone régulièrement occupée par le Grand Tétras et de la zone centrale avec sites de parades. Les périodes de parades et d'élevage se situent entre fin mars et mi-juillet. Comme le retient avec raison le département, la carte à l'échelle 1:100'000 indique que le chemin Z. se trouve en dehors de ces zones, dessinées de manière sommaire, mais le rapport Marti précise toutefois que les territoires du Grand Tétras ne peuvent jamais être délimités exactement, vu la possibilité de ce grand oiseau de se déplacer facilement sur plusieurs centaines de mètres et les difficultés de l'observation. Sur le guide à l'attention des organisateurs de manifestations sportives de juin 1996, le chemin Z. est situé à l'intérieur "d'un secteur sensible du point de vue de la protection de la nature".
Selon M. Mulhauser, conservateur du département vertébrés du Muséum d'histoire naturelle de la Ville de Neuchâtel, la situation actuelle du Grand Tétras s'est péjorée par rapport à celle qui prévalait dans les années 90. Il précise que les régions R. doivent être prioritairement protégées de toute agression extérieure, notamment des nuisances dues au trafic motorisé (v. courrier du 25.09.2001 au dossier).
Selon l'ingénieur-forestier […], le Grand Tétras colonise toujours le secteur de Q. et de V.. Il estime toutefois que les patatoïdes de l'étude Marti sont d'une précision toute relative. Il relève que depuis 13 ans qu'il exerce son métier dans la région, il n'a jamais observé de Grand Tétras ou d'indice plus en aval que le chemin Y. et que ce dernier chemin se trouve à la limite inférieure du secteur occupé régulièrement par cet oiseau. Selon lui, la circulation sur le chemin Y. et Z. n'est pas à sous-estimer en été, mais il est d'avis que l'ouverture de ces routes n'aurait que très peu d'influence sur la population du Grand Tétras. Selon lui l'animal est suffisamment protégé avec une fermeture hivernale, période particulièrement sensible pour le Grand Tétras.
Même s'il n'est pas aisé de déterminer si le chemin Z. se trouve ou non dans le périmètre de protection du Grand Tétras, on peut admettre qu'il se situe quoiqu'il en soit dans un rayon de 200 m de celui-ci. Vu l'extrême sensibilité de cet oiseau au dérangement et les conséquences de celui-ci sur la survie menacée de l'espèce, le fait d'ouvrir le chemin Z. n'est certainement pas propice à la survie de cette espèce et probablement nuisible à son développement. Une mise en danger suffit, vu l'impossibilité d'apporter une preuve irréfutable, pour admettre que l'ouverture du chemin Z. contrevient à l'intérêt public important qui est la protection de cette espèce. L'article 14 al.5 OPN prévoit que les autorisations pour des atteintes d'ordre technique qui peuvent entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peuvent être accordées que si l'atteinte s'impose à l'endroit prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant. Or, l'intérêt des automobilistes à emprunter ce chemin et ainsi bénéficier d'un raccourci paraît marginal au vu de la structure accidentée du chemin, et ne saurait être considéré comme déterminant. Les endroits touristiques […] ainsi que les résidences secondaires dont font état le service des forêts et les communes concernées peuvent être atteintes directement depuis le Littoral sans emprunter le chemin Z., en utilisant des voies moins accidentées. Quant à l'engorgement du village W., il est simplement allégué mais aucun élément permettant d'étayer cette situation, comme par exemple une étude relative au trafic, n'a été déposée au dossier. Cette absence d'élément ne permet dès lors pas non plus une application au présent cas de l'article 3 al.2 LCR, qui prévoit que les cantons peuvent édicter des limitations ou des prescriptions de circulation lorsqu'elles sont nécessaires "pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales".
7. Enfin, s'agissant de l'argument des communes intimées selon lequel, l'ouverture du chemin litigieux à la circulation est justifiée par une volonté de cohérence entre communes voisines en ce qui concerne les chemins de liaison puisque le tronçon du chemin Z. sis sur la Commune V. reste ouvert au trafic, il n'est pas pertinent. Le chemin Z., interdit à la circulation sur les Communes X. et W., où il aboutit, ne sera plus accessible et donc plus non plus ouvert à la circulation sur le territoire de V.. De surcroît, la cohérence d'un réseau routier ne peut pas, en l'absence d'intérêt public prédominant, prévaloir par rapport à la législation sur la forêt.
8. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision du DGT partiellement annulée, le chemin Z., pas plus que le chemin Y. ne devant être considéré comme un chemin forestier à usage mixte. Partant, l'interdiction de la circulation des véhicules à moteur dans les deux sens sur les chemins desservant les forêts sises sur les territoires communaux de X. et W. doit être étendue non seulement au chemin Y., comme l'a déjà admis le DGT mais également au chemin Z. pour ces deux communes. Les arrêtés communaux pris les par les Communes X. et W. en date des 20 mars et 8 mai 2000 doivent donc être partiellement annulés en ce sens qu'ils soustraient le chemin Y. à l'interdiction générale de circuler avec des véhicules à moteur sur tous les chemins desservant les forêts sises sur les territoires de chaque commune, mais également en ce qu'ils y soustraient le chemin Z.. Il sera statué sans frais, l'Etat n'y étant pas astreint (art.47 LPJA). La recourante, qui obtient gain de cause, a droit à une indemnité de dépens.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours
2. Annule partiellement la décision du 24 février 2003 du Département de la gestion du territoire, au sens des considérants.
3. Renvoie le dossier aux Communes X. et W. pour qu'elles modifient les arrêtés pris par leurs conseils communaux les 20 mars et 8 mai 2000, au sens des considérants.
4. Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'000 francs à la charge des autorités intimées, à savoir 500 francs chacune.
5. Statue sans frais et restitue à la recourante son avance de frais.
Neuchâtel, le 22 juin 2004
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président