Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 09.01.2004 Réf. 2P.249/2003
RéfRéf. : TA.2002.283-DIV/yr
A. Parvenue à son terme le 31 décembre 1999, l'autorisation de S. d'exploiter le home X. (...), dont il était propriétaire, a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2000, par décision du 30 août 2000 du Département de la justice, de la santé et de la sécurité (ci-après : le département). Dans ce délai, le prénommé était invité à prendre toutes les mesures en vue de la fermeture de son établissement ou de sa reprise par un nouvel exploitant, lui-même étant atteint par la limite d'âge.
Sans nouvelles de l'intéressé au 31 décembre 2000, le service de la santé publique (ci-après : le service de la santé) lui a fait interdiction, par lettre du 4 janvier 2001, d'admettre, dès ce jour, tout nouveau pensionnaire dans son établissement et a ordonné le transfert de tous les résidants dans d'autres institutions appropriées jusqu'au 30 juin 2001.
Par décision du 15 mai 2001, le département a derechef prolongé l'autorisation d'exploiter de S. jusqu'au 31 août 2001, D. se proposant de reprendre la direction du home X. dès le 1er septembre 2001.
Engagé en qualité de directeur, ce dernier a été autorisé par le département à exploiter l'établissement jusqu'au 31 août 2006 (décision du 08.10.2001). Le 21 décembre 2001, il a toutefois présenté sa démission avec effet immédiat motif pris qu'il n'avait jamais eu la possibilité d'exercer son activité conformément à son cahier des charges et à son contrat de travail.
Constatant que l'autorisation d'exploiter le home X. était ainsi devenue caduque, le service de la santé a informé le 28 décembre 2001 la veuve de S., décédé le 1er septembre précédent, de la nécessité de transférer tous les pensionnaires du home dans des établissements appropriés dès la première quinzaine du mois de janvier 2002. L'épouse S. s'y est opposée, refusant expressément que les pensionnaires quittent le home tant qu'aucune décision judiciaire ne serait prise.
B. Par courrier du 29 décembre 2001, T. a annoncé au service de la santé son prochain engagement en tant que nouveau directeur du home X., sous réserve de l'octroi de l'autorisation d'exploiter. Confirmant le contenu de sa lettre du 28 décembre 2001, le service de la santé a refusé d'entrer en matière sur l'octroi d'une nouvelle autorisation d'exploiter.
Saisi, le 9 janvier 2002, par L'épouse S. d'une demande d'intervention obligatoire tendant à faire cesser le transfert en cours des pensionnaires qui ne reposait sur aucune décision formelle et à enjoindre le service de la santé à statuer sur l'autorisation d'exploiter sollicitée par T., le département a considéré que l'absence de directeur autorisé à exploiter l'institution et de personnel soignant qualifié habilitaient le service de la santé à ordonner, pour leur bien-être et leur sécurité, le transfert des résidants. Il a néanmoins chargé ledit service de convoquer toutes les parties pour discuter de l'avenir du home X.
Donnant suite aux exigences formulées par le service de la santé au cours de cette rencontre, qui s'est tenue le 24 janvier 2002, un contrat de travail entre l'hoirie S. et T. ainsi qu'un cahier des charges ont été établis et signés respectivement les 22 et 13 février 2002.
Convié par ce service à un entretien, le 28 février 2002, le nouveau directeur a été invité à présenter le concept et le créneau de l'institution, un projet de budget et de dotation en personnel et la capacité de l'établissement. Les renseignements fournis sur ces points ayant été jugés insuffisants, le service de la santé a indiqué, le 4 avril 2002, qu'il examinerait la demande d'octroi d'une autorisation d'exploiter le home X. à réception d'un document permettant de prévoir le fonctionnement organisationnel et financier à court et moyen terme du futur home.
Par courrier du 5 avril 2002, L'épouse S. ainsi que l'hoirie S. ont exigé une décision relative au retrait de l'autorisation d'exploiter décidée en décembre 2001 ainsi qu'une décision sur la requête d'autorisation d'exploiter sollicitée sur la base de l'engagement en tant que directeur de T..
Transmettant aux intéressés le dossier constitué, le département les a invités, le 18 avril 2002, à lui faire part de leurs observations complémentaires éventuelles. Usant de leur droit d'être entendus, ceux-ci ont notamment rappelé qu'ils étaient toujours dans l'attente d'une décision relative à la fermeture du home X.
Par décision du 19 juin 2002, le département a déclaré irrecevable la demande tendant à l'octroi d'une décision relative au retrait de l'autorisation d'exploiter et rejeté la requête tendant à l'octroi d'une autorisation d'exploiter à T.. Il a considéré que la démission de D. avait rendu caduque l'autorisation d'exploiter le home X. qui avait été délivrée, de sorte qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur son retrait. Rappelant par ailleurs que l'octroi d'une autorisation d'exploiter un home était soumis à des conditions bien définies et que les documents requis par le service de la santé n'avaient pas été fournis par T., le département a retenu que la requête d'autorisation d'exploiter le home X. était à l'évidence insuffisante et lacunaire.
C. L'épouse S. et M., exécuteur testamentaire de S. auquel s'est ensuite substitué P., en sa qualité d'administrateur d'office de la succession de feu S. interjettent recours devant le Tribunal administratif contre cette décision. Ils font tout d'abord valoir l'arbitraire dans la constatation des faits ayant conduit D. à présenter sa démission. Ils considèrent par ailleurs que la caducité de l'autorisation d'exploiter n'appelait pas d'office la fermeture de l'établissement et que l'autorité intimée aurait dû rendre une décision formelle à ce sujet et relativement au transfert des résidants dans d'autres institutions, faisant valoir sur ce point un déni de justice. Rappelant que le home X. fonctionnait de manière satisfaisante au moment où le directeur précédent était encore en activité, ils estiment enfin injustifiées les exigences posées à l'octroi d'une autorisation d'exploiter en faveur de T.. Ils prennent ainsi les conclusions suivantes :
"1.Annuler la décision du 19 juin 2002.
2. Constater que le Département devait rendre une décision avant de procéder à la fermeture du home X., en particulier avant de procéder au transfert des pensionnaires du home.
3. Octroyer en faveur de T. une autorisation d'exploiter le home X. à compter du 3 janvier 2002.
4. Subsidiairement, si une autorisation d'exploiter ne devait être admise en faveur de T., constater que les conditions d'octroi d'une telle autorisation étaient déjà remplies le 3 janvier 2002, éventuellement dès le 18 février 2002, date à laquelle le service de la santé publique a reçu le contrat de travail conclu avec T.
5. Sous suite de frais et dépens."
D. Dans ses observations sur le recours, le département conclut à son rejet.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Destinés à héberger des personnes qui, pour diverses raisons, ne peuvent se suffire entièrement à elles-mêmes, mais ne nécessitent pas de soins continus (art.94 de la loi de santé), les homes sont des institutions, dont la création, l'extension, la transformation et l'exploitation sont soumises à autorisation (art.79 al.1). Le Conseil d'Etat fixe dans un règlement les conditions d'octroi et de renouvellement de l'autorisation pour chaque catégorie d'institution en fonction des buts poursuivis et de la capacité d'accueil prévue, notamment en ce qui concerne la formation et les titres exigés du ou des responsables de l'institution, l'effectif et la qualification du personnel, l'équipement, l'aménagement et la sécurité des locaux, la nature des prestations offertes (al.2). L'autorisation est délivrée par le département (al.3). L'autorisation est retirée si les conditions de son octroi ne sont plus réunies, si son titulaire manque gravement à ses devoirs professionnels ou si la surveillance révèle d'autres manquements graves dans la gestion de l'institution ou dans la qualité des prestations offertes (art.82).
Abrogé par l'entrée en vigueur, le 21 août 2002, du règlement sur l'autorisation d'exploitation et la surveillance des institutions (ci-après : le règlement), l'arrêté concernant la surveillance des structures d'hébergement et d'accueil de personnes adultes, âgées, handicapées ou dépendantes, du 10 janvier 2000 (ci-après : l'arrêté), subordonnait l'hébergement et l'accueil de résidants à l'octroi d'une autorisation d'exploiter (art.6 al.1). Celle-ci était octroyée aux homes et aux homes médicalisés pour autant qu'ils appliquent la méthode d'évaluation PLAISIR (al.2). Cette autorisation était valable cinq ans, renouvelable, intransmissible et ne valait que pour l'établissement désigné (al.2). L'article 7 al.1 de cet arrêté stipulait que le responsable de l'exploitation était titulaire de l'autorisation et qu'il devait satisfaire plusieurs exigences (litt.a à g).
b) En l'espèce, indépendamment des raisons qui l'ont motivée, la démission de D. de son poste de directeur du home X., le 21 décembre 2001, a provoqué ipso facto l'extinction de la décision du département du 8 octobre 2001 lui accordant l'autorisation d'exploiter l'établissement précité du 1er septembre 2001 au 31 août 2006, sans que celle-ci doive en outre faire l'objet d'une révocation formelle par l'intimé. De fait, une décision cesse de produire ses effets lorsque son destinataire n'entre plus dans le champ d'application d'une loi, notamment parce qu'il abandonne l'activité soumise à surveillance qu'il exerçait (v. Knapp, Précis de droit administratif, p.277, no 1312). C'est dès lors à juste titre que le département a déclaré irrecevable la demande expresse des recourants, du 5 avril 2002, tendant à obtenir un décision relative "au retrait de l'autorisation d'exploiter décidée en décembre 2001".
3. a) Faisant valoir que l'extinction de l'autorisation d'exploiter le home X. accordée à D. ne dispensait pas le département de se prononcer formellement, ainsi qu'il le lui était demandé, sur la fermeture du home avant de faire procéder au transfert des résidants, les recourants invoquent un déni de justice, plus particulièrement un refus de statuer au sens de l'article 33 litt.e LPJA.
Dans la mesure où il n'apparaît pas qu'une décision aurait été rendue par le département sur ce point avant le dépôt du recours, ce grief est recevable.
b) Depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2000, de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, l'interdiction du déni de justice formel et du retard injustifié sont matérialisés à l'article 29 al.1 Cst. Cette disposition stipule que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Commet un déni de justice, l'autorité judiciaire ou administrative qui reste totalement inactive ou n'examine qu'incomplètement la demande qui lui est soumise (Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I, p.183). Consistant dans le fait pour une autorité de garder le silence sur une demande qui exige une décision ou de ne pas traiter une affaire qui relève de sa compétence, l'autorité saisie doit donc être compétente et tenue de rendre la décision requise (Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p.244).
c) En l'espèce, selon l'article 123 de la loi de santé, indépendamment des peines prévues à l'article précédent (dispositions pénales), l'autorité désignée par le Conseil d'Etat prend toute mesure propre à faire cesser un état de fait contraire au droit (al.1). Elle peut notamment ordonner la fermeture de locaux, le séquestre ou la confiscation de choses servant, ayant servi ou devant servir à une activité illicite (al.2). Si cette autorité n'est pas expressément désignée dans le règlement provisoire d'exécution de la loi de santé (ci-après : règlement d'exécution), les mesures qu'elle peut ordonner ne peuvent l'être – de par leur nature - que par le département chargé de l'application de la loi de santé et de ses dispositions d'exécution au sens de l'article 1 al.1 du règlement d'exécution. Cette conclusion s'impose d'autant plus que les tâches confiées au service de la santé par la loi et les règlements, dont certaines sont énumérées à l'article 2 du règlement d'exécution, ne lui donnent aucune compétence en matière de mesures administratives, sinon celle d'exécuter les mesures ordonnées par le département, dont il est l'organe d'exécution (art.2 al.1 du règlement d'exécution).
Il appartenait ainsi au département, et non au service de la santé, de prendre les mesures que la démission du directeur du home X. nécessitait en respectant la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), à laquelle renvoyait l'article 124 de la loi de santé, ainsi que les principes généraux et constitutionnels de l'activité administrative.
d) Dès lors. s'il estimait que la fermeture du home s'imposait, le département était tenu de rendre sur ce point une décision sujette à recours. La fermeture des locaux au sens de l'article 123 al.2 de la loi de santé ne relève en effet pas de la catégorie des mesures d'exécution visées à l'article 3 al.2 LPJA, pour lesquelles un recours n'est pas recevable (v.art.29 litt.c LPJA). Contrairement aux mesures d'exécution, qui ont pour seul objet de soumettre un administré aux effets d'une décision antérieure entrée en force (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.30), la fermeture du home X. – mise en œuvre par le service de la santé – ne se fondait sur aucune décision émanant du département, qui serait entrée en force. Cette mesure administrative ne pouvait dès lors être exécutée sans que les recourants aient été préalablement entendus (art.21 al.1 LPJA) et qu'une décision formelle leur ait été notifiée, sans être attaquée.
Si la compétence du département en matière de fermeture d'un home et son obligation de rendre une décision, s'il entendait y faire procéder, sont établies, reste à examiner si celui-ci a commis le déni de justice que les recourants lui reprochent.
4. a) En l'espèce, à l'annonce le 21 décembre 2001 de la démission de D. de son poste de directeur du Home X. avec effet immédiat, le service de la santé a informé L'épouse S. de son intention de transférer tous les résidants dans d'autres établissements (D.7/64) et de son refus d'autoriser la poursuite de l'exploitation du Pontet (D.7/69 à 71). Par courrier du 3 janvier 2002, l'intéressée a exprimé son opposition à la fermeture du home et refusé le transfert des pensionnaires "jusqu'à ce qu'une décision juridique soit prise" (D.7/72). Le service de la santé ayant toutefois commencé à procéder au transfert de certains des pensionnaires, L'épouse S., par l'intermédiaire d'un mandataire, a saisi le département, le 9 janvier 2002, d'une demande d'intervention obligatoire tendant notamment à faire cesser ce transfert dès lors qu'aucune décision formelle n'avait encore été rendue. Alors que le 10 janvier 2002, la cheffe du département annonçait une décision "dans les meilleurs délais", le transfert de pensionnaires s'est poursuivi et achevé sans qu'aucune décision ne soit intervenue et ceci en dépit d'une nouvelle intervention en ce sens de l'intéressée le 12 janvier 2002. Dans une lettre du 14 janvier la cheffe du département s'est en effet bornée à préciser que "le transfert des pensionnaires vers d'autres structures d'hébergement leur offrant le bien-être et la sécurité auxquels ils ont droit est un acte qui relève des droits et obligations du service de la santé publique". Elle a en outre chargé ce service d'organiser une séance "afin d'une part de faire respecter le droit d'être entendu de Mme S. et d'autre part de clarifier la situation" (D.7/86). En réponse à ce courrier, l'intéressée a indiqué qu'à l'issue de cette séance fixée au 24 janvier 2002, elle attendait du département qu'il se détermine sur sa demande du 9 janvier 2002.
Le 5 avril 2002, l'exécuteur testamentaire de feu S. et sa veuve ont formellement exigé une décision "relative au retrait de l'autorisation d'exploiter, décidée en décembre 2001" et une décision "en rapport à la requête d'autorisation d'exploiter demandée sur la base de l'engagement en tant que directeur de T." Dans le cadre d'observations complémentaires adressées au département, les recourants ont par ailleurs rappelé qu'ils attendaient toujours une décision formelle sur la fermeture du home X. Or, si dans la décision attaquée le département a déclaré irrecevable la requête tendant à l'octroi d'une décision relative au retrait de l'autorisation d'exploiter et s'il s'est déterminé négativement quant à la demande d'autorisation d'exploiter le home X. sur la base de l'engagement en tant que directeur de T., il s'est en revanche abstenu de statuer sur la fermeture du home X. Outre que ce point n'est pas abordé dans les considérants en droit, et est par voie de conséquence absent du dispositif, les requêtes adressées dans ce sens au département par les recourants sont curieusement ignorées dans l'état de fait. Force est dès lors de constater que le département ne s'est tout simplement pas exprimé à ce sujet quand bien même les recourants avaient réitéré leur demande un mois avant que la décision présentement attaquée ne soit rendue. En statuant de manière incomplète, le département a manifestement commis un déni de justice.
b) En présence d'un déni de justice formel, la juridiction saisie ne peut en principe que le constater et inviter l'autorité négligente à rendre sa décision sans tarder. Elle n'a en effet qu'un pouvoir d'annulation et non de réforme, sous peine de priver les parties d'un degré d'instance (Bovay, op.cit., p.347). Renvoyer le dossier au département pour qu'il statue sur la fermeture du home des recourants alors que cette mesure a déjà été exécutée n'aurait toutefois aucun sens. Il n'en reste pas moins qu'une telle problématique pourrait se présenter à nouveau dans des circonstances identiques ou analogues sans que la Cour de céans puisse trancher à temps (v. à ce sujet ATF 125 II 499-500 et les références), le bien-être et la sécurité des résidants d'une structure d'hébergement ou d'accueil pouvant commander, à tort ou à raison, des mesures immédiates. Dès lors même si l'intérêt actuel fait défaut, il incombe à la juridiction saisie d'un recours pour un déni de justice, qui ne peut plus être réparé par l'autorité qui l'a commis, de le constater dans sa décision.
5. a) Selon l'article 6 al.2 de l'arrêté en vigueur jusqu'au 20 août 2002, l'autorisation d'exploiter une structure d'hébergement est octroyée en ce qui concerne les homes pour autant que ceux-ci appliquent la méthode d'évaluation PLAISIR. On entend par ce terme la "Planification informatisée des soins infirmiers requis", à savoir une méthode d'évaluation de la charge en soins reconnue par le canton déterminant 8 degrés de dépendance (art.3 litt.g). Cette autorisation fixe notamment les conditions d'exploitation (art.6 al.4), que ce soit au niveau de la personne de son titulaire (art.7 et 9), de la structure d'hébergement (art.10) que de la dotation minimale en personnel (art.11).
b) En l'espèce, les recourants se plaignent des exigences posées par le service de la santé quant à l'octroi d'une autorisation d'exploiter le home X. en faveur de T.. Relevant que les pièces fournies (budget prévisionnel et projet institutionnel) n'étaient pas suffisantes pour entrer en matière sur la demande d'autorisation présentée, le service a en effet sollicité des intéressés, le 4 avril 2002, le dépôt d'un "business plan", pour reprendre le terme anglophone utilisé. Ce document devait comprendre "des estimations de charges et de recettes et prévoir le déroulement des mesures à mettre en œuvre pour obtenir, en particulier, la reconnaissance de l'institution par les assureurs-maladie". Il devait par ailleurs "contenir des prévisions basées sur les contacts pris par T. avec les services placeurs concernés (service des tutelles, hôpitaux psychiatriques, lieux de traitement de la dépendance) permettant d'estimer le besoin actuel en lits institutionnels destinés à des adultes souffrant de problèmes psychosociaux et de dépendance stabilisée à l'alcool ou à d'autres produits".
Compte tenu du décès de S. en septembre 2001 et de l'ouverture de sa succession, on peut admettre que l'organisation financière du home X. soit précisée, ne serait-ce que pour vérifier la solidité de la base économique de l'établissement. Faire dépendre la délivrance d'une autorisation d'exploiter de ces exigences paraît d'ailleurs d'autant moins inopportun que de la réalisation de ces conditions dépend régulièrement l'octroi de l'autorisation de gérer une institution accueillant des personnes dépendantes (v. par exemple l'art.14 al.1 litt.a et 15 al.1 litt.e de l'Ordonnance réglant le placement d'enfants : RS 211.222.338). En revanche, l'octroi de l'autorisation ne peut pas être subordonné à la reconnaissance du home X. en tant que prestataire de soins LAMal, cette condition n'étant prévue ni par l'arrêté du 10 janvier 2000 ni par le règlement du 21 août 2002 qui l'a remplacé. Par ailleurs, l'ouverture d'un home n'étant pas soumise à la clause du besoin, il n'y a pas lieu non plus de faire dépendre la poursuite de l'exploitation du home X. de ce critère.
Il s'ensuit que la décision querellée n'est pas critiquable en tant qu'elle rejette la demande d'autorisation d'exploiter le home X. en faveur de T. au motif que certains renseignements encore nécessaires à son octroi font défaut. Il appartiendra dès lors aux recourants de compléter leur dossier dans la mesure des remarques ci-dessus et de la nouvelle réglementation en vigueur depuis le 21 août 2002 (v art.68 al.1 du règlement : dispositions transitoires).
6. Il suit de là que, sauf à dire que la fermeture du home et le transfert de tous ses résidants auraient dû faire l'objet d'une décision formelle du département, le recours doit être rejeté. Des frais restreints de procédure seront mis à la charge des recourants qui succombent partiellement (art.47 al.1 LPJA). Une allocation de dépens réduite leur sera par ailleurs allouée.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet partiellement le recours et dit que le Département de la justice, de la santé et de la sécurité devait rendre une décision relative à la fermeture du home X. et au transfert des résidants.
2. Rejette le recours pour le surplus.
3. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 300 francs et les débours par 60 francs et ordonne la restitution du solde de leur avance.
4. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 400 francs
Neuchâtel, le 19 août 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président