Réf. : TA.2002.164-DIV/yr
A. Par une décision du 28 mars 2002, publiée dans la Feuille officielle cantonale du 3 avril 2002, le service de l'inspection et de la santé au travail a accordé aux magasins des communes du canton la faculté d'occuper du personnel entre 6 heures et 17 heures le jeudi 1er août 2002, moyennant le strict respect des dispositions de la législation fédérale sur le travail. Cette décision mentionnait qu'elle pouvait être déférée par voie de recours au Département de l'économie publique dans les 30 jours.
B. Le syndicat X. interjette recours contre cette décision devant le Tribunal administratif, en concluant à son annulation, motif pris, en résumé, que les conditions fixées par la loi fédérale sur le travail et ses ordonnances d'application pour déroger par une telle décision à l'interdiction de travailler le dimanche et jours assimilés à un dimanche ne sont pas remplies. Quant à l'autorité de recours compétente, il fait valoir qu'il doit se voir reconnaître la possibilité de soumettre le litige directement au Tribunal administratif, bien que l'autorité de recours soit en l'espèce le Département de l'économie publique, parce que "la décision attaquée a vraisemblablement été prise à l'initiative du Département de l'économie publique", et non pas à la suite d'une requête individuelle, situation dans laquelle l'économie de la procédure commande que l'on puisse "sauter une instance" ainsi que cela est prévu par la procédure administrative fédérale.
CONSIDER A N T
en droit
1. Selon l'article 56 de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (Loi sur le travail; LTr), les décisions de l'autorité désignée par le canton peuvent être attaquées, dans les 30 jours dès leur communication, devant l'autorité cantonale de recours (al.1). La décision doit être motivée et communiquée par écrit, avec indication de la voie et du délai de recours, au recourant et à l'autorité dont le prononcé a été attaquée. Pour le surplus, la procédure est rédigée (recte : régie) par le droit cantonal (al.2).
Selon l'article 50 LPJA, le recours auprès du Tribunal administratif n'est recevable qu'après l'épuisement de toutes les voies inférieures de recours. Aux termes de l'article 35 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration cantonale, les décisions des services et offices de l'administration cantonale peuvent faire l'objet d'un recours hiérarchique jusqu'au département (al.1). Les décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif (al.2). L'article 31 LPJA (concernant la compétence du Conseil d'Etat en tant qu'autorité de recours dans certaines matières, qui ne sont pas en cause en l'espèce) est réservé (al.3). Conformément à ces principes, l'article 10 al.1 et 2 du règlement d'exécution de la loi d'introduction à la loi fédérale sur le travail dispose que les décisions de l'inspection cantonale du travail peuvent faire l'objet d'un recours au Département de l'industrie (actuellement : Département de l'économie publique). Les décisions de ce dernier peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif.
2. En l'espèce, la décision entreprise indique de manière correcte l'autorité de recours compétente, savoir le Département de l'économie publique. Le recourant voudrait néanmoins voir trancher le litige directement par le Tribunal administratif en se référant à l'article 47 al.2 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA), qui prévoit que lorsqu'une autorité de recours qui ne statuerait pas définitivement a, dans un cas d'espèce, prescrit à une autorité inférieure de prendre une décision ou lui a donné des instructions sur le contenu de cette décision, celle-ci doit être déférée directement à l'autorité de recours immédiatement supérieure; son attention doit être attirée sur ce point dans l'indication des voies de droit.
Cependant, la loi fédérale sur la procédure administrative n'est en principe pas applicable aux autorités cantonales, sous réserve il est vrai des dispositions relatives à la notification des décisions, au retrait de l'effet suspensif (art.1 al.3 PA) et des règles jugées indispensables par la jurisprudence (en vertu notamment du principe de l'unité de la procédure) pour unifier l'accès aux voies de recours fédérales et assurer aux justiciables une protection juridictionnelle égale et uniforme, telles que celles qui concernent par exemple la notion de décision selon l'article 5 PA ou le recours contre des décisions incidentes prévu par l'article 45 PA (Moor, Droit administratif, vol.II, 2e éd., p.221; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p.26, 93, 237; Bovet, Procédure administrative, p.49 ss, ainsi que les références citées par ces auteurs, en particulier ATF 124 V 374, 111 Ib 203, 108 Ib 469 cons.c). Or, l'institution du recours dit "sautant" (Sprungrekurs; recours omissio medio) au sens de l'article 47 al.2 PA ne doit pas être considérée comme un instrument indispensable à la protection des droits procéduraux des administrés ou à l'application du droit matériel fédéral, et on ne saurait affirmer qu'il exprime un principe général de procédure. D'autre part, il s'agit d'une exception aux règles de la compétence fonctionnelle qui doit, à ce titre, être prévue par la loi (Gygi, op.cit., p.81; Rhinow, Öffentliches Prozessrecht, 1994, p.153). Au surplus, il s'accompagne de modalités variables selon les cantons qui connaissent cette institution (v. Bovet, op.cit., p.329 ss).
Il n'existe pas, en procédure administrative neuchâteloise, une règle semblable à l'article 47 al.2 PA. Dès lors, la possibilité de recourir directement devant la Cour de céans contre la décision entreprise ne peut pas être admise. Au demeurant, il est douteux que des circonstances correspondant aux conditions que pose la disposition précitée seraient réalisées dans le cas présent, car il n'est pas établi clairement si, ou le cas échéant dans quelle mesure, la décision entreprise est réellement fondée sur des instructions émanant d'une autorité supérieure.
3. Cela étant, le Tribunal administratif doit décliner sa compétence et transmettre l'affaire, conformément aux articles 9 al.1 et 10 al.2 LPJA, au Département de l'économie publique, invité à statuer en tant qu'autorité de recours de première instance. Les frais de la cause seront mis à la charge du recourant (art.47 al.1 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Déclare le recours irrecevable et transmet la cause au Département de l'économie publique comme objet de sa compétence.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 200 francs et les débours par 40 francs.
Neuchâtel, le 8 mai 2002
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président