Réf. TA.2002.16-AMTC/amp
A. B. est propriétaire de l'article X. du cadastre d'Auvernier. Dans le courant de l'année 1999, il a déposé une demande de permis de construire un garage dans les caves de son immeuble, qu'il louait alors à la maison M.. Le 8 juin 2000, suite à un préavis négatif du service des ponts et chaussées, le Conseil communal d'Auvernier a refusé d'accorder le permis de construire. Le requérant a recouru contre cette décision en date du 5 juillet 2000.
Le 4 avril 2001, B. ayant modifié son projet, il a déposé une nouvelle demande de permis de construire. Ce projet prévoyait la suppression de la rampe d'accès extérieure, au profit d'une rampe intérieure, ainsi que l'abaissement du muret formant le seuil pour permettre l'entrée des véhicules. Le service des ponts et chaussées a préavisé favorablement ce projet en date du 17 juillet 2001, à la condition que la sortie du garage se fasse en marche avant uniquement et qu'il soit posé un double miroir en face de la sortie ou un système de caméra vidéo avec vision dans les deux sens de circulation. Le 20 décembre 2001, le Département de l'instruction publique et des affaires culturelles a également donné un préavis positif aux transformations des caves du requérant. En revanche, le 28 juin 2001, le Conseil communal a préavisé négativement le projet au motif que, conformément à l'article 20 du règlement d'urbanisme, la pose d'un double miroir ou d'une caméra vidéo ne saurait être admise en zone d'ancienne localité.
Par décision du 20 décembre 2001, le Département de la gestion du territoire (ci-après : DGT) a classé le recours de B. contre la décision du Conseil communal d'Auvernier du 8 juin 2000 et a refusé l'octroi d'une dérogation à l'article 49 al.2 litt.b du règlement d'urbanisme communal. Il a considéré que le projet du requérant ne pouvait être autorisé qu'à titre dérogatoire, en application de l'article 40 de la loi cantonale sur les constructions (LConstr.), dont les conditions n'étaient pas remplies. D'une part, le projet du requérant n'étant motivé que par des raisons de convenance personnelle, elles ne sauraient être qualifiées de circonstances particulières, d'autre part, les manœuvres des véhicules pour entrer au garage et en sortir sont problématiques au niveau de la sécurité et, finalement, l'installation d'un double miroir ou d'une caméra vidéo ne serait pas compatible avec le caractère de la zone essentiellement dévolue à l'habitation et aux activités viticoles.
B. Le 21 janvier 2002, B. saisit le Tribunal administratif d'un recours contre la décision du DGT. Il en demande l'annulation et conclut, sous suite de frais et dépens, au renvoi de la cause à l'intimé pour approbation de la dérogation. Il sollicite également une vision locale. Ses motifs seront repris autant que besoin dans les considérants en droit ci-dessous.
C. Dans leurs observations sur le recours le DGT et le Conseil communal d'Auvernier concluent à son rejet.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Il n'est pas contesté que, n'étant pas conforme au règlement d'urbanisme de la commune d'Auvernier, le projet du recourant nécessite l'octroi d'une dérogation au sens de l'article 40 al.1 LConstr. Selon cet article, des dérogations au plan d'aménagement peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies :
a) elles sont justifiées par des circonstances particulières;
b) elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un bâtiment;
c) elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins.
Savoir si ces conditions sont remplies est une question de droit qu'un tribunal revoit en principe librement (JAB 1990, p.199). Les limites entre les notions de "circonstances particulières", "intérêt public important" et "préjudice sérieux aux voisins" sont difficiles à déterminer, de sorte qu'il convient avant tout, dans chaque cas particulier, de procéder à une appréciation d'ensemble des différents facteurs à prendre en compte. L'intérêt du requérant à réaliser son projet doit être mis en rapport avec celui de la collectivité (laquelle peut être favorable ou non au projet), celui des voisins susceptibles d'être touchés et celui que poursuit la norme à laquelle il est envisagé de déroger (Moor, Droit administratif I, 1994, p.323), ainsi qu'avec l'intérêt public à l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer (ATF 99 I 138; JAB 1990 précité). Malgré la complexité et la diversité des intérêts à prendre en considération, le refus d'une dérogation est la règle, son octroi l'exception. Une dérogation entre en effet dans le domaine des autorisations exceptionnelles, de sorte qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son octroi. La possibilité de déroger au système légal doit être réservée au cas où il s'agit d'éviter des situations trop rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les conditions pour l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et qu'elles sont réalisées (RJN 1988, p.179 et les références). De ce point de vue, une disposition prévoyant la possibilité de déroger à certaines règles ne constitue qu'une application particulière du principe de la proportionnalité qui régit l'ensemble du droit administratif (Moor, op.cit., p.320).
L'octroi restrictif de dérogations vise à sauvegarder la sécurité du droit, c'est-à-dire sa clarté et son unité, et à garantir l'égalité de traitement (JAB 1999, p.214). En matière de constructions, il est en effet souhaitable que le territoire d'une commune soit en principe régi par les règles dont celle-ci s'est elle-même dotée et que les justiciables soient tous soumis aux mêmes limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi obtenir une dérogation pour la seule raison qu'elle lui permettrait de faire un usage optimal de son bien (RJN 2000, p.283, 1985, p.204; Macheret, La dérogation en droit public de la construction – Règle ou exception ? – in Mélanges Grisel, 1983, p.563).
b) En procédure cantonale, le Tribunal administratif fait preuve de retenue dans l'exercice de son pouvoir d'examen lorsque la décision relève de données techniques ou de circonstances locales que l'autorité de décision est mieux à même de connaître. Il en va ainsi en particulier de questions relevant de la sécurité du trafic. Dans ce domaine en effet, tant l'autorité de décision que l'autorité de recours de première instance sont parfaitement placées pour apprécier la situation et le Tribunal de céans s'abstient dès lors de substituer son appréciation à la leur et n'intervient qu'en cas de violation du droit ou lorsqu'elles ont manifestement commis un excès ou un abus de leur pouvoir appréciateur (RJN 1992, p.199).
3. a) En l'espèce, le recourant justifie une dérogation par son souhait de bénéficier pleinement de son droit de propriété et par des questions pratiques et de sécurité. S'il est incontestable que l'aménagement d'un garage dans ses caves procurerait certains avantages à B., les raisons qu'il invoque ne sont toutefois pas suffisantes pour admettre l'existence de circonstances particulières au sens de l'article 40 al.1 litt.a LConstr. En effet, elles relèvent uniquement de la convenance personnelle puisque le recourant a la possibilité de stationner son véhicule dans le parking collectif, construit par la commune, situé à proximité de son domicile, et dont la priorité de l'usage est laissée aux habitants proches. De plus, le fait que le recourant ait jusqu'à ce jour loué ses caves à la maison M. démontre qu'y aménager un garage n'est pas absolument indispensable. Ainsi, c'est à juste titre que le DGT a nié l'existence de circonstances particulières au sens de l'article 40 al.1 litt.a LConstr. justifiant l'octroi d'une dérogation. Les conditions à l'octroi d'une telle dérogation étant cumulatives selon cette disposition, pour ce seul motif déjà, le recours doit donc être rejeté. Par surabondance de droit, on peut cependant relever que les autres causes de refus retenues par le DGT ne sont pas plus critiquables.
b) S'agissant de la sécurité du trafic, la vision locale effectuée le 16 janvier 2001 par le service juridique de l'Etat a démontré que la visibilité à la sortie de la cave était relativement bonne sur la droite mais qu'elle était presque nulle du côté gauche et que les véhicules provenant de la route des Clos ne pouvaient être aperçus qu'après avoir tourné au coin de la rue. Cependant, le recourant rappelle que les véhicules arrivant de la route des Clos s'engagent sur la Grand-Rue à une allure modérée puisqu'ils ont l'obligation de s'arrêter au stop avant de bifurquer et que la commune étudie des mesures de modération du trafic sur cette artère. Il est toutefois indéniable que la construction du garage litigieux ferait naître un certain danger pour la circulation en raison du manque de visibilité. Ainsi, le DGT disposant d'un large pouvoir d'appréciation en la matière, il ne peut lui être fait grief d'en avoir abusé.
c) B. considère que l'argument du DGT relatif au caractère architectural et esthétique du village viole les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement. Or, l'appréciation de l'intimé est confirmée par le service de la protection des monuments et des sites car, si ce dernier a effectivement préavisé favorablement les transformations à l'intérieur de l'édifice du recourant, il a précisé qu'un mobilier de sécurité placé sur la Grand-Rue – soit un miroir ou une caméra – ne lui paraissait pas envisageable compte tenu de la qualité du site. Le Conseil communal estime également que le caractère ancien du centre du village d'Auvernier doit être préservé et, qu'à cette fin, certains travaux apparaissant en eux-mêmes comme une adaptation au monde moderne, ne doivent pas être entrepris. C'est donc à juste titre que l'intimé a retenu l'existence d'un intérêt public important à la conservation du centre historique d'Auvernier puisque, d'une part, il s'est fondé sur les avis des autorités et services inférieurs, parfaitement à même d'apprécier les circonstances locales, et que, d'autre part, cet élément est expressément prévu par l'article 40 al.1 litt.b LConstr.
d) Il est par contre admis par les parties que l'aménagement des caves du recourant en garage ne causerait pas de préjudice sérieux à ses voisins (art.40 al.1 litt.c LConstr.).
4. Par conséquent, les conditions de l'article 40 al.1 LConstr. n'étant pas toutes remplies, force est d'admettre que la dérogation litigieuse ne peut être octroyée.
La visite des lieux proposée par le recourant ne serait pas à même de modifier l'appréciation ci-dessus, de sorte qu'il ne se justifie pas d'y procéder.
Au vu de ce qui précède, le recours est mal fondé et doit être rejeté. Le recourant qui succombe supportera les frais de la cause (art.47 LPJA). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant un émolument de 500 francs et les débours par 50 francs, montants compensés par son avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 30 juin 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président