A. Le 18 août 2000, J.F., né en 1977, a été victime d'un accident de la route dans les Gorges du Seyon, vers 5 h 15 du matin. Malgré l'intervention des agents de la police cantonale et du SIS, arrivés sur les lieux à 5 h 25, J.F. n'a pu être retrouvé et les recherches ont été abandonnées dans le courant de la matinée. Toutefois, comme il ne s'était pas présenté à son lieu de travail, les recherches ont repris en début d'après-midi et son corps a finalement été retrouvé vers 17 h 45, à 165 mètres du lieu de l'accident. L'heure du décès n'a pas pu être déterminée précisément, mais il a été estimé qu'elle se situait entre 9 h 00 et 12 h 00.
En date du 14 août 2001, par l'intermédiaire d'un avocat, les membres de la famille de feu J.F., à savoir sa mère, P.F., son frère, Q.F., et son père, C.F., ont adressé une demande d'indemnisation au Département des finances et des affaires sociales (ci-après: le département) contre l'Etat de Neuchâtel. Ils reprochent aux agents de la police cantonale de n'avoir pas, au vu des circonstances de l'accident, procédé immédiatement à des recherches approfondies, du genre de celles qui ont finalement permis de retrouver le corps. Ils estiment qu'ils ont de ce fait failli aux missions de la police, en l'occurrence protéger les personnes et les biens, ainsi que prêter assistance en cas de danger grave, d'accident ou de catastrophe. Ils ont conclu au versement d'une indemnité pour tort moral d'un montant de 50'000 francs, dont 20'000 francs pour chacun des parents et 10'000 francs pour le frère, et au paiement des frais funéraires et de mandataire. Pour cette procédure, ils ont sollicité l'assistance judiciaire totale, en faisant valoir qu'ils dépendent des services sociaux de La Chaux-de-Fonds et qu'ils ne disposent pas des ressources suffisantes pour assurer la défense de leurs intérêts.
Dans un courrier du 30 août 2001, le département a informé le mandataire des demandeurs que l'assistance judiciaire ne leur serait pas accordée pour la procédure devant l'autorité administrative. Les demandeurs ont critiqué cet avis du département dans une lettre du 7 septembre 2001 et ont maintenu leur requête d'assistance judiciaire. Ils ont sollicité du département une décision de refus susceptible de recours si celui-ci entendait maintenir sa première appréciation.
Par décision du 26 septembre 2001, le département a rejeté la demande d'indemnisation et la requête d'assistance judiciaire. En ce qui concerne ce dernier point, il a retenu que la cause traitée par la juridiction primaire ne présentait pas de difficultés particulières et qu'au vu du dossier pénal, il semblait qu'une violation de leurs devoirs par les agents de la police cantonale devait probablement être écartée d'emblée. Il a relevé que le législateur a instauré un accès facile à l'indemnisation et qu'il n'existe aucun motif de traiter ce cas différemment d'une demande basée sur la loi sur l'aide aux victimes d'infractions (LAVI), pour laquelle l'assistance d'un avocat n'est pas accordée.
B. P.F., Q.F. et C.F. recourent contre le refus de l'assistance judiciaire devant le Tribunal administratif. Ils estiment que l'établissement de la requête en indemnisation nécessitait l'intervention d'un mandataire professionnel, tant pour les questions de fait que de droit. Ils contestent que le dossier ne présentait pas de difficultés particulières, dans la mesure où il convenait d'apprécier les éléments justifiant l'ouverture d'une action administrative sur la base du dossier pénal, lequel n'excluait pas d'emblée la responsabilité des agents de la police. Ils concluent à l'annulation de la décision entreprise en tant qu'elle leur refuse l'assistance judiciaire totale, sous suite de frais. Enfin, ils sollicitent l'octroi de l'assistance judiciaire pour la procédure de recours.
C. Dans ses observations, l'intimé conclut au rejet du recours. Il relève que la procédure de demande d'indemnisation n'est pas formaliste et d'un accès facile; que l'émotion découlant du décès, aussi tragique soit-il, n'était pas de nature à empêcher les recourants de déposer une telle demande; que l'état de fait était établi par le dossier pénal et que celui-ci montrait clairement que les agents de police n'avaient commis aucun acte illicite.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) La loi sur l'assistance judiciaire et administrative (LAJA), du 2 février 1999, s'applique aux causes civiles, pénales et administratives instruites par les autorités judiciaires ou administratives du canton (art.1 al.2 LAJA). Selon l'article 2 LAJA, l'assistance judiciaire et administrative est accordée aux personnes dont les revenus ou la fortune ne permettent pas d'assumer les frais nécessaires à la défense de leur cause (al.1). En matière civile, y compris l'action civile devant le juge pénal, et en matière administrative, ainsi qu'en procédure de recours, son octroi exige en outre que la cause n'apparaisse pas d'emblée dénuée de chances de succès (al.3).
L'article 3 LAJA dispose que l'assistance judiciaire et administrative a pour effet de dispenser le bénéficiaire d'avoir à avancer ou à garantir les frais de procédure, et à fournir caution en matière civile (al.1). Elle implique en outre la désignation d'un avocat d'office, dont la rémunération est prise en charge par l'Etat, lorsque l'assistance d'un avocat est nécessaire à la protection des intérêts légitimes du bénéficiaire (al.2). En matière civile et administrative, ainsi que pour le plaignant en matière pénale, le cas échéant pour le lésé lors d'une enquête préalable confiée au juge d'instruction, la nécessité de désigner un avocat d'office dépend en particulier de la difficulté de la cause pour le requérant, de la portée du jugement ou de la décision à rendre, ainsi que de la représentation de la partie adverse par un avocat (art.4 al.2 LAJA).
b) En ce qui concerne l'octroi de l'assistance judiciaire dans une procédure non contentieuse devant les autorités administratives cantonales, le Tribunal fédéral des assurances a considéré qu'on ne saurait exclure le droit à l'assistance judiciaire gratuite dans une procédure administrative de l'assurance invalidité pour la période qui précède la notification du projet de décision (ATF 114 V 234). Le Tribunal fédéral a également reconnu un droit à l'assistance judiciaire dans le cadre d'une procédure administrative non contentieuse de réintégration dans un établissement ou d'exécution de la peine suspendue (SJ 1992, p.144). Il l'a par contre nié en ce qui concerne une déclaration d'insolvabilité, au vu de la simplicité de la procédure (ATF 118 III 27). Selon la Cour fédérale, il convient de subordonner à des exigences strictes les conditions auxquelles l'assistance d'un avocat est objectivement justifiée. Le droit à l'assistance gratuite en procédure d'instruction n'entre d'ailleurs en considération qu'à titre exceptionnel (VSI 2000, p.164). La question déterminante est donc de savoir si l'assistance d'un avocat était nécessaire, en procédant à un examen de cas en cas (Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p.236). Il faut notamment tenir compte des questions difficiles qui peuvent se poser en fait et en droit, des connaissances juridiques particulières nécessaires pour agir et de la difficulté de la procédure. Il faut encore qu'on ne soit pas en présence d'un cas bagatelle et que la personnalité du requérant n'exclue pas l'octroi de l'assistance judiciaire (ATF 118 III 27 cons.3d.; SJ 1992, p.144; RCC 1989, p.344). Même si l'autorité intervient en vertu de la maxime d'office, et est dès lors tenue de participer à l'établissement des faits en retenant d'office les moyens de droit utiles, l'assistance par un avocat peut tout de même s'avérer objectivement nécessaire. En particulier, cette maxime ne dispense pas un administré de fournir des renseignements et des preuves (Bovay, op.cit., p.237 ss). En résumé, on admet que le principe de l'instruction d'office n'exclut pas en soi l'assistance judiciaire; ce qui est décisif, avant tout, pour la désignation d'un avocat d'office, c'est de savoir si cela est objectivement justifié au regard des circonstances concrètes du cas et des particularités de la procédure en cause (ATF 125 V 35, cons. 6 et les références).
3. a) La loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents instaure une responsabilité de l'Etat pour les actes illicites commis par ses agents (art.5 LResp) et la possibilité pour le lésé d'obtenir la réparation de son dommage et une indemnité pour tort moral, aux conditions prévues par le droit des obligations en la matière (art.6 LResp). S'il entend user de cette faculté, le lésé doit, dans l'année à compter du jour où il a eu connaissance du dommage et de la collectivité qui en est responsable, et en tout cas dans les dix ans dès le jour où le fait dommageable s'est produit, déposer une demande d'indemnisation en la forme écrite (art.10, 11 LResp). S'il s'agit d'un dommage résultant de l'activité d'agents de l'Etat, l'autorité compétente est le Département des finances (art.11 al.1 litt.a LResp). Si la collectivité publique conteste les prétentions ou si elle ne prend pas position dans les trois mois, le tiers lésé doit introduire action dans un délai de six mois, sous peine de péremption (art.11 al.2 LResp). Le législateur a basé cette procédure sur la loi fédérale sur la responsabilité (art.20). Il a voulu instaurer une procédure simple, dans le but de favoriser l'accès à la justice (BGC 1989 (155) I, p.129).
En l'occurrence, il faut rechercher si la procédure de demande d'indemnisation au sens de l'article 11 LResp et les circonstances particulières du cas présentent des difficultés telles qu'elles justifient l'intervention d'un mandataire professionnel, auquel cas le droit à l'assistance judiciaire devrait être reconnu aux demandeurs pour la procédure devant l'autorité administrative.
b) En l'espèce, on ne peut pas suivre le département lorsqu'il affirme que la procédure ne présente aucune difficulté particulière. Certes, le législateur a voulu instaurer un système simple dans le but de favoriser l'accès des administrés à la justice. Toutefois, dans la plupart des cas, une demande d'indemnisation devra contenir un certain nombre d'éléments nécessaires à l'appréciation de son bien-fondé. En particulier, le demandeur doit émettre des prétentions en la forme écrite, comme cela ressort expressément de la lettre même de l'article 11 LResp. Il est également préférable de rappeler les faits, ainsi que d'expliquer en quoi consiste l'acte illicite et à quelle personne il est reproché. La demande d'indemnisation, en l'occurrence en raison du tort moral, répond aux principes valables en droit des obligations. Les conditions de la responsabilité font appel à des connaissances juridiques précises, notamment en matière de qualification de l'acte, d'appréciation de son caractère licite ou illicite, d'existence d'un dommage et d'un lien de causalité adéquate entre l'acte reproché et le dommage. Le domaine de la responsabilité est souvent épineux et l'intervention d'un mandataire professionnel n'est que rarement injustifiée, notamment du fait qu'il est ardu pour un administré d'émettre des prétentions qui soient proportionnées en regard de la jurisprudence en la matière, à plus forte raison dans un contexte émotionnel difficile, comme c'est le cas en l'occurrence. Enfin, la demande d'indemnisation répond à des règles procédurales spécifiques, peu connues des administrés. Il en va différemment en matière d'aide aux victimes d'infractions, car la victime au sens de la LAVI dispose d'un conseil dispensé par les centres de consultations LAVI et la possibilité d'y avoir recours est indiquée expressément par la police.
Il ressort de toutes ces considérations que l'intervention d'un mandataire professionnel apparaît justifiée en l'espèce. En plus des difficultés propres au domaine de la responsabilité de l'Etat pour le fait de ses agents, il faut tenir compte de la situation personnelle des demandeurs, lesquels sont d'origine italienne et émargent aux services sociaux de leur commune de domicile. Enfin, le décès de leur enfant a provoqué chez eux un choc qui nécessite actuellement une thérapie pour chacun des parents.
Le département arguë en vain qu'il n'y a aucune raison de traiter différemment, sur le plan de l'assistance judiciaire, une demande basée sur la LResp d'une demande LAVI, car l'octroi de l'assistance judiciaire en matière d'aide aux victimes d'infraction n'est précisément pas exclu. La jurisprudence dont le département entend tirer argument concernait l'octroi de dépens dans une procédure administrative selon la LAVI, refusés dans le cas d'espèce, et non le droit à l'assistance judiciaire. Enfin, pour ce qui a trait au dossier pénal, l'instruction menée ne permettait pas d'exclure d'emblée une responsabilité des agents de police, les critères de cette responsabilité n'ayant pas été analysés à l'occasion de la procédure pénale.
4. Pour tous ces motifs, c'est à tort que les recourants se sont vu refuser l'assistance judiciaire pour la demande d'indemnisation qu'ils ont déposée devant le département. La décision entreprise doit donc être annulée en tant qu'elle rejette les requêtes d'assistance judiciaire des recourants et le dossier renvoyé à l'intimé pour nouvelle décision au sens des considérants. Les recourants ont droit à des dépens. En outre, il y a lieu d'accorder l'assistance judiciaire aux recourants pour la procédure de recours, leur indigence résultant du fait qu'ils sont à la charge des services sociaux.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours, annule la décision du Département des finances et des affaires sociales du 26 septembre 2001 en tant qu'elle refuse l'octroi de l'assistance judiciaire aux recourants, et renvoie la cause audit département pour nouvelle décision au sens des considérants.
2. Statue sans frais.
3. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 500 francs.
4. Accorde l'assistance judiciaire aux recourants pour la procédure de recours et désigne Me Pascal Moesch en tant qu'avocat d'office.
Neuchâtel, le 14 décembre 2001