A. L'Etat de Neuchâtel est propriétaire du gisement d'asphalte à
Travers (mines de La Presta). L'exploitation de ce gisement a donné lieu à
l'octroi de concessions successives. A la suite de l'abandon de l'extraction de l'asphalte en 1987, la société N. a demandé et obtenu du Conseil
d'Etat l'octroi d'une nouvelle concession destinée à permettre
l'exploitation touristique des mines. Cette concession, du 13 avril 1988,
est accordée pour la durée de 25 ans et renouvelable. Elle ne prévoit le
paiement d'aucune redevance comme prix de la concession, mais dispose,
entre autres conditions, que N. organisera, deux fois par année, à ses
frais et par un ingénieur des mines agréé par l'autorité concédante, un
contrôle des galeries en présence du géologue cantonal. L'acte prévoit en
outre que la non-exécution par la concessionnaire de l'une des conditions
de la concession entraînera de plein droit, à la requête de l'Etat et
après un avertissement signifié par écrit, la résiliation immédiate de la
concession.
L'ingénieur des mines H., qui effectuait depuis de nombreuses
années les inspections périodiques de la mine d'asphalte et d'autres
galeries (champignonnières de Noiraigue et de Saint-Sulpice) à la demande
de l'Etat, a été chargé - d'entente entre l'Etat et N. - de procéder
également aux contrôles bisannuels exigés par la concession accordée à N..
Celle-ci réglait les mémoires d'honoraires qui lui étaient adressés
directement par l'ingénieur H.. Cependant, les notes d'honoraires pour les
inspections de 1996 (16'198 francs) et de printemps 1997 (7'605 francs)
n'ont pas été payées par N.. L'ingénieur s'est alors adressé à l'Etat, qui
a payé lesdites factures, soit au total la somme de 23'803 francs au début
de septembre 1997.
Par lettre du 31 juillet 1997, N. a fait savoir à l'Etat (par
l'intermédiaire du conseiller d'Etat, chef du Département de la gestion du
territoire) qu'elle estimait injustifié de faire procéder aux inspections
par l'inspecteur des mines H. dans la mesure où ce n'est pas
l'exploitation de gisements miniers qui mérite le contrôle mais la
statique des galeries elles-mêmes, de sorte qu'un ingénieur-géologue
serait parfaitement apte à opérer ces contrôles. Aussi a-t-elle proposé de
faire appel au Bureau d'ingénieurs B. SA à Neuchâtel, précisant que les
factures de l'ingénieur H. étaient contestées "dans la mesure où elles
excédent considérablement le travail nécessaire pour effectuer les
contrôles adéquats". En outre, N. a demandé à l'Etat de relever
l'ingénieur H. de sa fonction s'il estimait que cet acte relevait de sa
compétence, à défaut de quoi elle mettrait fin elle-même au contrat avec
l'ingénieur. L'Etat a répondu, par lettre du 3 septembre 1997, qu'en
contestant les compétences de l'ingénieur H. et en ne s'acquittant pas de
ses honoraires, la société avait une attitude inacceptable qui constituait
une violation flagrante de l'une des conditions de l'acte de concession;
qu'elle la sommait de lui verser le montant de 23'803 francs dans les 10
jours et qu'elle l'avertissait qu'à défaut de paiement dans ce délai elle
considérerait qu'il y avait non-exécution d'une condition de la
concession, ce qui entraînerait de plein droit la résiliation immédiate de
celle-ci. Dans leurs discussions ultérieures, les parties ne sont parvenues à aucune entente, si ce n'est au début du mois de février 1998 sur
la suspension provisoire des visites touristiques pour des motifs de
sécurité, l'inspection prévue en principe pour l'automne 1997 n'ayant pas
pu avoir lieu. Par lettre du 19 décembre 1997 en effet, N. a fait savoir à
l'Etat qu'elle renonçait aux services de l'ingénieur H. dès le 1er janvier
1998; qu'elle ferait des propositions de désignation d'un ingénieur des
mines "en vue d'homologation pour procéder aux inspections
réglementaires"; qu'elle contestait les factures en cause mais qu'elle
reconnaissait devoir la somme de 7'800 francs correspondant aux deux
inspections de 1996 et à la première inspection de 1997, somme qu'elle a
payée à l'Etat.
B. Par mémoire du 18 février 1998, l'Etat de Neuchâtel a ouvert
action devant le Tribunal administratif contre la société N., en prenant
les conclusions suivantes :
"1. Constater que N. a violé ses obligations de concessionnaire en refusant que les contrôles annuels soient
effectués par l'ingénieur des mines agréé par l'Etat et
en refusant de prendre en charge les frais de contrôle
qui lui incombent en vertu de l'article 8 de la concession du 13 avril 1988.
2. Constater que la non-exécution par la concessionnaire des
conditions de l'article 8 de la concession entraîne de
plein droit la résiliation immédiate de la concession du
13 avril 1988, conformément à son article 11.
3. Condamner N. à payer à l'Etat la somme de 16'003 francs,
plus intérêts à 5 % dès le 3 septembre 1997, date de la
première sommation."
L'Etat fait valoir, en résumé, qu'il n'existe aucun rapport
contractuel entre N. et l'ingénieur des mines H. et qu'en raison du mandat
qui lie l'Etat à ce dernier, il a dû payer les notes d'honoraires que N. a
laissées en suspens; que celle-ci doit dès lors être condamnée à lui
rembourser lesdits frais, qui sont à sa charge en vertu de la concession;
que le refus de N. de payer ces honoraires, la remise en cause du calcul
des honoraires, pourtant justifiés, et de l'obligation de charger un
ingénieur des mines des inspections périodiques, ainsi que l'absence
d'inspection en automne 1997, constituent une violation grave des
obligations imposées par la concession, entraînant de plein droit la
résiliation immédiate de celle-ci.
C. N. conclut au rejet de toutes les conclusions de la demande sous
suite de frais et dépens. Elle soutient qu'un contrat d'inspection liait
la société à l'ingénieur H.; qu'elle a résilié ce contrat avec effet au
1er janvier 1998, en raison de la rupture de la relation de confiance avec
le prénommé; qu'il n'y a pas eu de cession valable de créance de H. à
l'Etat, et que dans tous les cas elle peut faire valoir toutes exceptions
comme elle aurait pu les opposer au cédant; que l'ingénieur n'a pas
respecté un devis oral; que l'Etat a eu tort de verser le montant qui
était contesté; qu'elle ne s'est jamais opposée aux inspections
bisannuelles, mais qu'elle a proposé des noms d'inspecteurs, qui n'ont à
ce jour pas été agréés par l'Etat.
Outre le dépôt de preuves littérales, les deux parties proposent
l'audition de témoins. Leurs motifs seront repris autant que besoin dans
les considérants qui suivent.
CONSIDERANT
en droit
1. L'exploitation des mines est soumise à concession (art.1 de la
loi sur les mines et carrières, du 25.05.1935, en relation avec l'art.664
CC; 4 ss de la loi sur l'utilisation du domaine public (LDP), du
25.03.1996). Les litiges entre concessionnaire et concédant relatifs aux
droits et obligations découlant de la concession sont du ressort du
Tribunal administratif (art.7 LDP), la procédure applicable étant celle de
l'action de droit administratif au sens de l'article 58 litt.g LPJA (BGC
1994-1995, volume 160, tome I, p.1371). La présente demande est dès lors
recevable.
2. a) Le demandeur conclut à ce que N. soit condamnée à lui
rembourser les factures de l'ingénieur des mines H. qu'il a payées,
invoquant l'obligation de N. de supporter ces frais en vertu de l'acte de
concession, dont l'article 8 al.1 est libellé ainsi :
"N. organisera deux fois par année, à ses frais et par un
ingénieur des mines agréé par l'autorité concédante, un
contrôle des galeries en présence du géologue cantonal".
Le demandeur fait valoir qu'il a dû payer lesdites factures en
raison du mandat qui le liait à l'ingénieur H., et produit copie de deux
lettres qu'il avait adressées à celui-ci, pour établir l'existence de ce
lien contractuel (lettres des 23.06.1978 et 07.10.1988). La défenderesse
conteste ce mandat, excipe d'un contrat d'inspection entre elle et
l'ingénieur H., résultant de la correspondance qu'elle produit, et arguë
que l'Etat n'avait pas à payer les factures en cause, dont elle a contesté
le montant auprès de l'ingénieur.
b) A l'époque de l'extraction d'asphalte dans les mines de La
Presta, l'Etat avait accordé une concession à la société A., dénoncée par
la concessionnaire au 31 décembre 1987. Dans le cadre de cette
exploitation, l'Etat avait, selon lettre du 23 juin 1978, confié à
l'ingénieur des mines H. un mandat de "surveillance des mines d'asphalte
de Travers et des galeries de Noiraigue et de Saint-Sulpice utilisées
actuellement pour la culture des champignons". Ce mandat consistait, pour
la mine d'asphalte, en résumé, dans la surveillance de l'exploitation et
de tous les travaux, du contrôle des mesures de sûreté, des quantités
extraites, etc., l'inspecteur devant effectuer deux visites annuelles
(printemps et automne) et établir des rapports périodiques. Le mandat
spécifiait également la manière de calculer la rémunération de l'ingénieur
(honoraires et frais). Après octroi de la nouvelle concession, du 13 avril
1988, à N., l'Etat a fait savoir à l'ingénieur H. (lettre du 07.10.1988)
ce qui suit : "Ce changement modifie votre mandat. En effet, les contrôles
mentionnés sous chi. 1 de la lettre du 23 juin 1978 deviennent caducs. Les
inspections futures se dérouleront selon l'article 8 de la nouvelle
concession; à ce sujet, nous sommes satisfaits que vous ayiez pu accepter
la proposition de N.. Par contre, les contrôles des galeries de Noiraigue
(Furcil) et de Saint-Sulpice ne subissent pas de changement; ils se
poursuivent selon les conditions du 23 juin 1978".
Il en résulte clairement que l'Etat entendait mettre fin au
mandat de l'ingénieur H. en ce qui concerne les mines de La Presta, ce qui
est conforme à l'article 8 de la concession, selon lequel il incombe à N.
d'organiser des contrôles annuels par un ingénieur des mines agréé. Que
cette tâche ait continué d'être assurée par l'ingénieur H., d'entente
entre N. et l'Etat, n'y change rien, mais signifie que la société
concessionnaire a confié un nouveau mandat à l'intéressé, ainsi que le
confirment les notes d'honoraires adressées périodiquement par
l'inspecteur à N. et payées par celle-ci. On relèvera en particulier
qu'aux termes d'une note de l'ingénieur du 11 décembre 1995, certains
honoraires ont fait l'objet d'un "entretien budgétaire" avec la société.
Cela étant, l'Etat n'avait pas l'obligation de payer les
factures litigieuses. D'autre part, la concession ne lui confère expressément aucun droit au remboursement, par la concessionnaire, des sommes
qu'il a payées. Enfin, le demandeur ne fait valoir aucun moyen ou titre
sur lesquels il pourrait fonder son action, telle une cession de créance
par exemple, et les conditions d'une subrogation légale (art.110 CO) ne
sont au demeurant manifestement pas remplies en l'espèce. La demande en
paiement doit ainsi être rejetée, sans qu'il y ait lieu de procéder à
l'administration d'autres preuves proposées par les parties.
3. a) Selon l'article 11 de la concession, "la non-exécution par la
concessionnaire de l'une des conditions de la concession entraînera de
plein droit, à la requête de l'Etat et après un avertissement signifié par
écrit, la résiliation immédiate de la concession". Se référant à cette
disposition, le demandeur conclut à la constatation que la concessionnaire
a violé ses obligations en refusant que les contrôles annuels soient
effectués par l'ingénieur des mines agréé par l'Etat et en refusant de
prendre en charge ses frais de contrôle, ainsi qu'à la constatation que
cette violation entraîne de plein droit la résiliation immédiate de la
concession.
La défenderesse fait valoir qu'elle respecte la concession et
qu'elle ne s'est jamais opposée aux inspections bisannuelles; qu'elle
était en droit de contester les honoraires facturés par l'ingénieur
H., payés à tort par l'Etat; qu'elle a proposé d'autres inspecteurs, qui
n'ont cependant pas été, à ce jour, agréés par l'Etat.
b) Le principe veut que le concessionnaire qui viole ses obligations de façon grave ou répétée ne remplit pas les conditions d'octroi
de la concession. Dès lors, le concédant peut y mettre fin, même sans
s'appuyer sur une disposition expresse de la loi ou de la concession. Il
s'agit de la déchéance, qui doit être précédée d'une sommation, du moins
en règle générale (Grisel, Traité de droit administratif, p.293, et la
référence citée). Tout désaccord entre les parties à la concession ne
saurait être considéré comme un motif d'extinction de celle-ci. Aussi
convient-il d'examiner dans le cas particulier la nature et l'importance
des prétendues violations imputées au concessionnaire.
Le litige qui oppose en l'espèce l'Etat à la défenderesse a son
origine dans le montant des frais d'inspection de l'année 1996 et du
printemps 1997, jugés excessifs par la concessionnaire et contesté par
celle-ci auprès de l'ingénieur H., dont elle a résilié le mandat. Or,
comme on l'a exposé plus haut, il s'agissait d'un mandat de droit privé
auquel l'Etat n'était pas partie. Par conséquent, la contestation des
honoraires du mandataire et le non-paiement de ceux-ci n'affectent pas en
soi les rapports de droit liant la concessionnaire et l'Etat. Ils ne
constituent donc pas une violation des obligations découlant de la
concession.
En second lieu, l'Etat semble reprocher à la défenderesse de ne
plus vouloir confier les inspections annuelles à l'ingénieur des mines
H.. Mais, ainsi que cela résulte également de ce qui précède, la
concessionnaire ne peut pas être privée du droit de choisir un autre
ingénieur des mines, susceptible d'être agréé par l'Etat, puisqu'elle agit
en qualité de mandante. Quant à l'obligation, prévue par la concession, de
faire procéder à deux inspections annuelles, elle n'est pas contestée par
la défenderesse, qui l'a toujours respectée sauf en automne 1997, en
raison du litige même qui fait l'objet de la présente procédure, ce qui a
conduit à la fermeture provisoire de la mine, d'entente entre les deux
parties. Dans ces conditions, on ne saurait prétendre que la concessionnaire refuse de manière délibérée de procéder aux contrôles prescrits.
Enfin, en ce qui concerne la personne de l'inspecteur à désigner, s'il est
vrai que la défenderesse avait fait savoir à l'Etat, par lettre du 31
juillet 1997, qu'un ingénieur des mines n'était pas nécessaire et qu'un
ingénieur-géologue serait suffisamment qualifié pour exécuter ces tâches,
ce que l'Etat n'a pas accepté et qui n'est effectivement pas conforme à
l'article 8 de la concession, il résulte cependant du dossier que la défenderesse a admis par la suite devoir respecter cette exigence en proposant deux inspecteurs des mines qualifiés, susceptibles d'être agréés
par l'Etat. Enfin, il faut relever que ce dernier ne prétend pas que
d'autres motifs, d'intérêt public, justifieraient la cessation de l'exploitation. Il observe au contraire qu'il serait disposé (dans l'éventualité où la concession existante serait résiliée) à octroyer à la défenderesse une nouvelle concession.
En conséquence, les conclusions constatatoires de la demanderesse doivent être rejetées également, et l'audition de témoins se révèle
inutile.
4. Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu de percevoir des frais
de justice (art.47 al.1 LPJA a contrario), et la défenderesse a droit à
des dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette la demande.
2. Dit qu'il n'est perçu de frais de justice.
3. Alloue à la défenderesse une indemnité de dépens de 600 francs.
Neuchâtel, le 26 novembre 1998