A. A la fin de 1995, la Commune de Bevaix a accordé l'autorisation
de construire le lotissement "X.", se composant de 25 villas, mitoyennes
ou individuelles, de type A, B et C, projet d'ensemble qui a fait l'objet
d'un plan et d'un règlement de quartier, adopté par le Conseil général et
sanctionné par le Conseil d'Etat. Entre autres dispositions, ce règlement
prévoit que le taux d'occupation du sol n'excédera pas 25 %. R. ,
propriétaire d'une villa individuelle de type A, a fait procéder en cours
de construction à des travaux supplémentaires non prévus par les plans,
consistant dans l'agrandissement du balcon, de forme triangulaire,
encastré dans un angle du bâtiment et dans la pose d'une verrière au
rez-de-chaussée, sous le balcon, créant ainsi une véranda. La commune
s'est opposée à ces travaux, puis a refusé par décision du 3 décembre 1997
d'accorder la sanction à la demande qu'elle avait invité l'intéressé à
présenter, pour le motif que le taux d'occupation maximum de 25 % était
déjà dépassé puisque, si on calcule correctement la surface déjà
construite, il atteint en réalité 25,68 %, la construction de surfaces
complémentaires n'étant ainsi pas admissible.
B. R. a interjeté recours contre cette décision devant le
Département de la gestion du territoire, qui a admis son recours le 26
octobre 1998, annulé la décision attaquée et renvoyé la cause à la commune
pour nouvelle décision. Le département a considéré, en résumé, que le taux
d'occupation limite était certes dépassé (25,85 %, selon le service de
l'aménagement du territoire, consulté sur ce point), mais que l'intéressé
pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi qui interdit à une autorité de se contredire. En effet, la commune ayant admis, lors de
l'approbation des plans du quartier, la manière de calculer le taux
d'occupation indiqué par les maîtres de l'ouvrage (24 %, sans tenir compte
des balcons et porches), elle devait appliquer la même méthode de calcul à
la demande de permis de construire présentée par R. pour la création de
la véranda. Or, dans ce cas, le taux d'occupation maximum n'est pas
dépassé.
C. La Commune de Bevaix interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, dont elle demande l'annulation. Elle fait
valoir, en bref, qu'elle n'a pas fait de promesses qu'elle n'aurait pas
tenues, que ce soit pour d'autres travaux que ceux prévus par les plans ou
pour l'utilisation d'une prétendue surface disponible supplémentaire
compte tenu du taux d'occupation; que R. est de mauvaise foi en
effectuant des travaux sans avoir obtenu la sanction nécessaire; que si
celle-ci était accordée, d'autres propriétaires du lotissement pourraient
s'en prévaloir.
Dans ses observations sur le recours, le Département de la
gestion du territoire conclut principalement à l'irrecevabilité de celuici, faute de qualité pour recourir de la commune, s'agissant uniquement de
l'application du principe de la confiance et non pas de l'interprétation
d'une disposition légale ou réglementaire. Sur le fond il conclut, de même
que R. , au rejet du recours.
CONSIDERAN T
en droit
1. a) Selon l'article 32 LPJA, la qualité pour recourir est accordée à toute personne, corporation et établissement de droit public ou
commune, touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a) ainsi qu'à toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (litt.b). En ce qui concerne la qualité pour recourir des communes, il
convient de la reconnaître non seulement lorsqu'elles sont lésées comme le
serait n'importe quel particulier, mais également lorsqu'elles défendent
l'autonomie communale que leur confère la Constitution cantonale ou la loi
(RJN 1993, p.287, 1987, p.267, 1982, p.171-172). Une commune est autonome
dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive
mais en laisse le soin aux communes, en totalité ou partie, leur conférant
en la matière une liberté de décision relativement importante (ATF 119 Ia
113, JT 1995, p.418 et 421; ATF 118 Ia 453 cons.3b, JT 1994 I 410 et les
arrêts cités). La commune qui intervient principalement comme seul organe
d'exécution n'a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur
hiérarchique sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative
légale (RJN 1991, p.219, 1982, p.171). La commune est dépossédée sans
droit d'une prérogative légale lorsque l'autorité supérieure annule une
décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de
dispositions cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la
commune dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la
commune peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte
d'une fausse application de son règlement ou encore que l'autorité supérieure a porté atteinte au pouvoir d'appréciation que lui confère la loi
(RJN 1989, p.235, 1987, p.268).
b) En l'espèce, la décision rendue par le conseil communal de
Bevaix le 3 décembre 1997 se fonde sur le règlement du plan de quartier
"X." qui prévoit à son article 6 que le taux d'occupation du sol ne doit
pas excéder 25 %. Le règlement du plan de quartier fait partie intégrante
du plan de quartier (art.43 al.3 LCAT). Le plan de quartier ainsi que le
plan d'aménagement communal sont des plans d'affectation qui relèvent de
la compétence communale (art.43 al. 1 et 2 LCAT). D'autre part, le conseil
communal est compétent pour délivrer les permis de construire (art.29
LConstr). La commune a donc agi dans le cadre d'attributions que lui
confère la législation cantonale en matière d'aménagement du territoire et
des constructions en lui accordant une liberté de décision importante en
ces domaines; cela suffit pour lui permettre d'invoquer son autonomie et
de se voir reconnaître la qualité pour recourir (ATF 106 Ia 206, 104 Ia
126; RJN 1983, p.197).
Le département estime cependant que sa décision n'affecte pas
l'autonomie communale, l'acte attaquée ayant été annulé non pas en raison
d'une fausse application du droit communal mais en application du principe
de la confiance découlant de l'article 4 Cst. féd. Cet avis ne peut être
partagé. D'une part, la commune a la latitude de faire valoir la violation
de son autonomie en cas d'application de normes de droit communal autonome, de droit cantonal ou de droit fédéral qui régissent concurremment la
même matière (ATF 108 Ia 193, 106 Ia 208, 104 Ia 127). Ainsi, lorsque
divers droits s'enchevêtrent, la commune qui est autonome dans l'exécution
de l'un, est censée l'être aussi dans l'exécution des autres (Grisel,
Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.266; RJN 1993, p.288).
D'autre part et surtout, l'application du principe de la bonne foi a pour
effet, en l'espèce, d'imposer à l'autorité communale une solution qu'elle
dénonce comme contraire aux exigences du plan et du règlement de quartier,
dont la mise en oeuvre lui compète. En cela, le grief de la violation de
son autonomie est recevable. Il doit ainsi être entré en matière sur le
recours, par ailleurs interjeté dans les formes et délai légaux.
2. a) Selon l'article 6 du règlement du plan spécial (plan de
quartier) "X.", le taux d'occupation du sol ne doit pas excéder 25 %. Ce
taux est défini par l'article 14 RELCAT comme le rapport entre l'emprise
au sol des bâtiments et la surface constructible d'un bien-fonds. Ainsi,
la notion de taux d'occupation du sol relève du droit cantonal, sa
fixation du droit communal (RJN 1997, p.265 cons.2a). Le taux d'occupation
est une norme de police des constructions qui contribue à la création d'un
milieu agréable pour l'habitat en sauvegardant le caractère d'un tissu
bâti par le biais de la limitation de la densité des habitations sur
chaque parcelle (Marti, Distances, coefficients et volumétrie des
constructions en droit vaudois, 1988, p.151-152; Schürmann/Hänni, Planungs
-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht, 1995, p.246).
b) La demande de sanction des plans des diverses villas de "X."
indiquait que le taux d'occupation du sol atteignait 24 %, ce que la
commune n'avait, en approuvant les plans, pas mis en cause. Il est admis
par les parties et par le département que ce taux résultait d'un calcul
erroné en ce sens qu'il ne tenait pas compte des balcons et des porches
des villas, alors qu'il s'agit là d'éléments à inclure en raison de la
configuration des murs et de la toiture. Il n'est pas contesté non plus
qu'un calcul correct conduit à un taux d'occupation réel de plus de 25 %
(25,85 %, selon le service de l'aménagement du territoire) et que
l'agrandissement du balcon d'une (seule) villa de type A tel qu'effectué
par R. représente une surface supplémentaire de 5,1 m2, ce qui porterait
le taux d'occupation à 25,91 %.
Néanmoins, le département a estimé que la commune "a admis la
manière de calculer le taux d'occupation revendiqué par R. pour toutes
les autres villas du lotissement, y compris pour la villa de R.
lui-même", de sorte que ce dernier, en présentant une demande de
modification des plans de la villa en cours de construction, ne pouvait
pas s'attendre à ce qu'un autre mode de calculer le taux d'occupation
prévale. La commune a donc eu, selon le département, un comportement
contradictoire, l'obligeant à accepter en vertu du droit de l'intéressé à
la protection de la bonne foi le projet de véranda litigieux.
Ce raisonnement ne peut pas être suivi. Sans doute, les autorités doivent éviter de se contredire et ne pas créer une apparence de droit
sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit (Moor, Droit administratif, vol.
II, p.432; Grisel, Droit administratif suisse, p.395). Tel n'a cependant
pas été le cas en l'occurrence, car le respect du taux d'occupation de
25 % ne constitue pas à lui seul le critère déterminant pour l'admissibilité de l'agrandissement litigieux. L'autorisation de construire le lotissement et en particulier la villa en cause qui a été accordée signifie
seulement que le projet est jugé conforme aux exigences légales et réglementaires, et on ne saurait déduire du taux d'occupation, inférieur au
taux maximum admissible, qu'avait indiqué le maître de l'ouvrage, la
reconnaissance tacite par la commune d'un droit à des travaux supplémentaire modifiant le projet initial. De plus, les plans sanctionnés sont
ceux d'un lotissement pour lequel il a été établi un plan de quartier
"permettant de proposer une structure de villas présentant un caractère
homogène" (selon le mandat communal aux architectes, rappelé par ceux-ci
dans leur description du plan, du 31.01.1995). Or, la modification de
balcons par le doublement de leur surface, puis la pose de verrières,
revient - quant à la surface habitable - à créer une pièce supplémentaire
et, quant à l'aspect extérieur, à modifier considérablement le projet. A
cet égard, on ne saurait se limiter à apprécier le cas pour la seule villa
de R. . Car l'égalité de traitement ne permettrait sans doute pas que sous
prétexte d'une exception due à l'application du principe de la confiance
on dénie aux propriétaires voisins le droit de procéder à des travaux
d'agrandissement analogues. En conséquence, c'est le projet dans son
ensemble qui serait remis en cause, alors que le plan de quartier
constituait, précisément, une étude globale du lotissement. On relèvera,
enfin, qu'un comportement contradictoire de l'autorité ne saurait être
invoqué que par celui qui, de bonne foi, a pris des dispositions irréversibles (Moor, op. cit., p.433 ch.5.3.2.2. in fine). En l'espèce, les
travaux supplémentaires entrepris par l'intéressé l'ont été au mépris des
plans sanctionnés et sans l'autorisation de construire qu'ils nécessitaient. Il va de soi - et l'intéressé ne pouvait pas l'ignorer - que la
surface constructible prétendument disponible résultant du taux d'occupation calculé par l'architecte ne conférait pas, en lui-même, le droit de
procéder sans autre à une construction supplémentaire. Enfin, l'argument
selon lequel un taux d'occupation supérieur à 25 % pour le plan de
quartier en cause, dans les limites fixées par le règlement d'aménagement
communal, aurait sans doute également été accepté par l'autorité communale, est dénué de pertinence. D'une part, cela n'est pas démontré.
D'autre part, admettre sciemment des dépassements reviendrait à vider de
son sens la fixation d'un taux d'occupation et l'obligation de s'en tenir
aux plans approuvés.
En conclusion, le refus de l'autorité communale d'autoriser les
travaux litigieux n'est pas critiquable, ce qui conduit à l'admission du
recours et à l'annulation de la décision du Département de la gestion du
territoire.
3. Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à
la charge de R. , qui succombe (art.47 al.1 et 2 LPJA). Il n'est pas
alloué de dépens aux collectivités publiques (art.48 al.1 LPJA a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours et annule la décision du Département de la gestion du
territoire du 26 octobre 1998.
2. Met à la charge de R. un émolument de décision de 500 francs et les
débours par 50 francs.
Neuchâtel, le 19 août 1999
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président