A. La société C. Sàrl loue une partie de l'article 1079 du cadastre de
X., propriété de H., situé en zone industrielle selon le plan
d'aménagement communal du 19 novembre 1975. Le 10 mars 1997, la société a
sollicité un permis de construire pour la création d'une piste de karting
couverte dans une halle préexistante sise sur l'article précité, au
lieu-dit Y.
Durant la mise à l'enquête publique de ce projet, G.,
propriétaire d'immeubles locatifs et d'une fabrique situés sur une parcelle voisine, également en zone industrielle, a élevé une opposition au
motif que l'implantation projetée causerait des nuisances à ses locataires
ainsi qu'à l'ensemble du quartier. En outre, elle risquait de contrecarrer
ses propres projets de création d'une entreprise industrielle.
Par décision du 16 juillet 1997, la commune de X. après avoir
reçu les préavis favorables des services cantonaux de l'Etat appelés à se
prononcer et après avoir pris connaissance d'une étude acoustique démontrant le respect des normes applicables, a écarté l'opposition susmentionnée.
B. G. a recouru contre cette décision devant le Département de la
gestion du territoire (ci-après : le département) en soutenant que
l'implantation projetée n'était pas conforme à la zone industrielle, qu'il
n'était pas établi qu'elle respecterait l'OPB (ordonnance sur la
protection du bruit) et qu'elle aurait dû faire l'objet d'une étude
d'impact.
Dans ses observations, la société C. Sàrl faisait valoir que
l'exploitation d'un karting couvert constituait une activité économique
compatible avec l'affectation de la zone, et précisait dans des
observations complémentaires, suite à une vision locale, que le projet
d'un nouveau plan d'affectation, adopté le 27 juin 1997 par le Conseil
général de la commune, devait être appliqué à la présente procédure.
G. observait pour sa part que l'ancien plan d'affectation, comme
le projet du nouveau, ne permettait pas l'implantation prévue dans la zone
envisagée. En effet l'activité de karting devait avant tout être
considérée comme de nature sportive et non industrielle, ni même
économique.
Par prononcé du 13 janvier 1998, le département a admis le recours de G. et annulé la décision du 16 juillet 1997 de la commune de
X. Il a considéré en substance que le projet de nouveau plan d'affectation
ne s'appliquait pas en la cause, alors que celui en vigueur n'autorisait
pour la zone considérée que des activités spécifiquement industrielles, à
l'exclusion de toute autre, notamment le karting qui doit être qualifié
d'activité sportive.
C. La société C. Sàrl défère cette décision au Tribunal administratif en
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, à ce qu'il
soit constaté que le nouveau plan d'affectation s'applique et à ce qu'elle
soit autorisée à aménager une piste de karting dans le hangar sis au
lieu-dit Y. Elle invoque une fausse application de la loi, un excès et un
abus du pouvoir d'appréciation, de même qu'une constatation inexacte et
arbitraire des faits pertinents. Elle fait valoir en résumé que,
conformément à l'article 92 al.3 LCAT, même sans approbation formelle du
Conseil d'Etat, la commune a la faculté d'autoriser une construction
conforme à un nouveau plan d'affectation, ce qu'elle a précisément fait en
l'espèce. En outre, l'implantation projetée revêt indéniablement un
caractère économique, compatible avec les exigences prévues pour la zone
en cause.
Le département propose le rejet du recours, alors que la Commune
de X. conclut à ce que la Cour de céans constate que l'aménagement d'une
piste de karting est autorisée dans la zone industrielle.
Dans ses observations, G. soutient que le karting en salle est
incompatible aussi bien avec l'affectation de la zone industrielle, selon
le règlement d'aménagement communal de 1975, qu'avec celle de la zone
d'activités économiques, au sens de la réglementation communale projetée.
En revanche, il ne reprend pas son argumentation antérieure au sujet des
mesures de protection de l'environnement. Il conclut au rejet du recours
et à la constatation de la double incompatibilité du projet avec le droit
communal actuel et futur, sous suite de frais et dépens.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT), aucune construction ou installation ne peut être créée
ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. On considère
qu'il y a transformation, au sens de cette disposition, lorsque même sans
modifier l'aspect extérieur on procède à un changement d'affectation d'une
construction ou d'une installation (Nicolas Michel, Droit public de la
construction, Fribourg, 1996 no 227, p.51). Tout changement d'affectation
ne pose pas forcément de problème au regard du droit de l'aménagement. A
moins qu'il n'aille de pair avec une transformation ou avec un agrandissement, le changement d'affectation ne tombe sous le coup du droit fédéral
que s'il est de nature à exercer une influence locale perceptible sur le
régime d'utilisation du sol (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, no 12 ad
art.22, p.267). En l'absence de travaux, un changement d'affectation peut
être dispensé d'autorisation uniquement si la nouvelle affectation correspond à celle de la zone en question ou si son effet sur l'environnement et
la planification est manifestement mineur (ATF 112 Ib 219 cons.4d et les
références; v. aussi ATF 120 Ib 379).
En l'espèce, la création d'une piste de karting à l'intérieur
d'un bâtiment-halle existant étant susceptible d'engendrer des nuisances
(bruit, allées et venues des usagers, émanation de gaz d'échappement,
etc.), c'est à juste titre qu'une procédure d'autorisation a été ouverte.
L'instruction devant l'instance inférieure de recours a toutefois démontré
que les nuisances en question seraient modestes (D.6a rapport I. et
P. SA du 17.06.1997; procès-verbal de la vision locale du
18.09.1997, p.2). Il n'est en outre pas prévu d'autres travaux que le renforcement de la ventilation. Il n'apparaît donc pas de façon certaine
qu'une autorisation soit nécessaire au regard du droit fédéral en l'espèce. Cette question souffre toutefois de demeurer indécise car, pour les
motifs ci-après, le permis sollicité doit de toute façon être accordé.
b) L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé
(art.22 al.2 LAT).
En l'espèce, à part un renforcement de la ventilation, il n'est
pas prévu de travaux au bâtiment en cause dont il n'est, par ailleurs, pas
contesté que l'architecture est conforme à l'affectation de la zone industrielle où il se situe. Il reste donc à examiner uniquement si l'aménagement d'une piste de karting en salle dans ladite zone est admissible.
3. a) Constructions et installations doivent être conformes à l'affectation de la zone, ce qui veut dire que leur fonction concorde avec
celle de la zone. Il ne suffit donc pas que ces constructions et installations ne soient pas contraires à la destination de la zone. C'est le droit
cantonal qui détermine les bâtiments et installations dont la construction
est autorisée à l'intérieur de la zone à bâtir (Etude DFJP/OFAT, op.cit.
no 9 ad art.22, p.274, no 6 ad art.15, p.195).
b) Selon l'article 42 du règlement d'aménagement de la commune
de X. du 19 novembre 1975 (RAC), toujours en vigueur, la zone industrielle
est réservée aux fabriques, usines, ateliers, entrepôts et constructions
dont la destination et le volume ne sont pas en rapport harmonieux avec
les bâtiments d'habitation (al.1). Aux termes de l'alinéa 2, toute
construction non industrielle est interdite, à l'exception des logements
de service (concierges).
c) En l'espèce, la commune a estimé que le projet en cause était
conforme à l'affectation de la zone industrielle, alors que le département
l'a nié, définissant l'industrie comme "le travail et la transformation
des matières de toute sorte au moyen de machines ou d'autres moyens
techniques". Cette acception est cependant trop restrictive.
4. a) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu
d'après sa lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec
d'autres dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son
esprit ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires (ATF 123 III 280 cons.2b/bb, p.285, 442
cons.2d, p.444 et les références). De même, lorsque le texte est clair,
l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des
motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au
sens véritable de la disposition visée. De tels motifs peuvent résulter
des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en
cause ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions (ATF 123 III 233
cons.2, p.235 et les références).
b) La notion de construction industrielle n'est pas définie par
le RAC. En pareil cas, ainsi que l'a fait le département, il convient de
se référer au sens large et commun de ce terme (RDAF 1983, p.190). Or,
contrairement à l'acception retenue par l'instance inférieure de recours,
une notion large et commune de l'industrie ne se limite pas au travail et
à la transformation de la matière, mais s'étend à l'ensemble des opérations qui concourent à la production et à la circulation des richesses.
Selon la lettre de l'article 1 du RAC, ce règlement a pour but
la sauvegarde des valeurs esthétiques et le développement harmonieux du
village et des environs (al.1). Il apparaît donc que c'est dans un souci
d'harmonie que le législateur communal a entendu implanter dans la zone
industrielle les édifices et installations dont la destination et le volume ne se concilient pas avec la zone d'habitation. Rien n'indique cependant que les auteurs du RAC aient voulu exclure de la zone industrielle
des constructions qui, bien que n'étant pas en rapport harmonieux avec les
bâtiments d'habitation, n'auraient pas une vocation industrielle au sens
étroit, comme par exemple des entreprises de distribution de marchandises.
D'ailleurs, lors de la visite des lieux à laquelle a procédé le département, il a été constaté que dans la zone en question sont implantés deux
entreprises de transport, un dépôt de vin ainsi qu'une entreprise de
paysagisme.
Il suit de ce qui précède que c'est au regard des inconvénients
possibles, pour l'habitat et l'harmonie de la localité, que présente une
construction industrielle au sens large qu'il convient d'examiner si elle
est proscrite ou non par la réglementation communale. Dans une optique
similaire, la jurisprudence vaudoise a qualifié de constructions industrielles des édifices affectés à des activités économiques très diverses
comme l'élevage de poulets (RDAF 1964, p.194), le lavage automatique pour
voitures (RDAF 1975, p.139) et l'installation d'une piste d'exercice pour
véhicules d'une auto-école avec un bâtiment à usage de dépôt, hangar, atelier-forge, salle de pratique, salle de théorie et buvette (RDAF 1972,
p.220).
Dans le cas d'espèce, s'agissant de l'exploitation permanente,
dans un but lucratif, d'une installation de sport motorisé, avec atelier
de mécanique et buvette, à l'intérieur d'une halle existante, il y a lieu
de retenir sa conformité avec l'affectation de la zone industrielle, à
plus forte raison que son effet sur l'environnement et la planification
est de toute évidence mineur.
En outre, elle est conforme également à l'affectation de ladite
zone selon le projet de nouveau règlement d'aménagement de la commune de
X. adopté par le Conseil général le 27 juin 1997, mais non encore
sanctionné par le Conseil d'Etat. En effet, ce projet affecte ladite zone
aux activités industrielles, artisanales, tertiaires et aux entrepôts dont
la destination et le volume ne sont pas en rapport harmonieux avec les
bâtiments d'habitation (art.11.02.3 al.1). Les considérants ci-dessus sur
la portée de l'article 42 RAC sont valables pour ce texte qui est destiné
à le remplacer.
5. Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis, la
décision attaquée annulée et le dossier renvoyé à la commune de X. pour
qu'elle accorde le permis en cause en tenant compte du préavis des
services concernés de l'Etat.
Vu le sort de la cause, il est statué sans frais (art.47 al.2
LPJA) et la recourante a droit à des dépens pour les frais qu'elle a engagés dans les deux instances de recours (art.48 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours de la société C. Sàrl et annule la décision du Département
de la gestion du territoire du 13 janvier 1998.
2. Retourne le dossier à la commune de X. pour décision au sens des
considérants.
3. Alloue à la société C. Sàrl une indemnité de dépens de 800 francs à la
charge, par moitié, de l'Etat et de G.
4. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 13 janvier 1999