A. T. né en 1942, a été engagé en mesures de crise par l'Etat de
Neuchâtel en qualité de geôlier-adjoint pour un an en juin 1991. Il a été
réengagé aux mêmes conditions en juin 1993 pour six mois, prolongés de six
mois. Il a ensuite été engagé comme geôlier auxiliaire dès le 1er juin
1994. Il a fait l'objet d'un avertissement le 20 janvier 1995 pour écarts
de langage, non-respect du secret de fonction et problèmes d'alcool. Il a
été nommé geôlier le 1er janvier 1996.
Par lettres des 9 et 11 juillet 1997, S., chef du service des
établissements de détention, a adressé à T. un avertissement pour avoir
quitté son travail sans avertir le surveillant-chef. T. a recouru le 18
juillet 1997 au Département de la justice, de la santé et de la sécurité,
qui, par décision du 19 août 1997, a renvoyé le dossier à S. pour
violation du droit d'être entendu.
B. Le 26 mars 1998, la cheffe du Département de la justice, de la
santé et de la sécurité a reçu cinq membres du personnel des établissements d'exécution des peines de X. à Y. , dont T., qui
souhaitaient lui faire part de problèmes internes, en particulier dans
leurs rapports avec S. Ils lui ont à cette occasion remis un document
constitué de divers rapports qu'ils avaient rédigés seuls ou à deux,
accompagnés de quelques annexes. Il y critiquaient S. considéré en
substance comme un mauvais chef, tyrannique, cassant, grossier et dont la
gestion est critiquable. Un nouveau rendez-vous a été convenu le lendemain
avec la cheffe du département. Le soir du 26 mars 1998, T. a toutefois
remis le document à un député du Grand Conseil, ce dont la cheffe du
département a été informée le lendemain.
Par lettre du 10 juin 1998, la cheffe du département a informé
T. qu'elle considérait que la diffusion du rapport relevait d'une
violation du secret de fonction et qu'elle souhaitait l'entendre à ce
sujet le 15 juin afin d'établir les voies possibles permettant de mettre
un terme à cette affaire. Le 15 juin 1998, T., par son mandataire, a
demandé si l'entretien envisagé s'inscrivait dans le cadre d'une procédure
administrative. Il lui a été répondu le 29 juin 1998 que l'entrevue
s'inscrivait bien dans le cadre d'une procédure de renvoi. T. a ainsi
déposé des observations écrites le 14 juillet 1998. Par décision du 19
août 1998, le Conseil d'Etat a résilié avec effet immédiat les rapports de
service de T. et retiré l'effet suspensif d'un éventuel recours. Il a en
bref considéré que la remise du rapport à un député constituait une
violation du secret de fonction et que cet acte d'insubordination était
d'autant plus blâmable que le département concerné s'était engagé à
résoudre les difficultés qui avaient surgi dans le service des
établissements de détention.
C. Le 14 septembre 1998, T. recourt au Tribunal administratif
contre la décision du 19 août 1998, concluant à la restitution de l'effet
suspensif, à l'annulation de la décision entreprise et à l'octroi d'une
indemnité de dépens. Sur le fond, il se plaint d'une constatation inexacte
et incomplète de faits pertinents sur différents points. Il avance
notamment que le rapport remis au député ne contient pas toutes les
annexes mentionnées dans la décision entreprise et qu'il ne lui a pas été
demandé de ne pas ébruiter l'affaire lors de l'entrevue du 26 mars 1998.
Il invoque également une violation de son droit d'être entendu car quatre
personnes dont il avait demandé l'audition dans ses observations du 14
juillet 1998 n'ont pas été interrogées. Il avance par ailleurs qu'il pensait que le rapport n'était pas soumis au secret de fonction parce qu'il a
trait à des difficultés générales rencontrées avec le chef du service et
que de telles informations et appréciations ne sont pas secrètes par nature. Il relève enfin qu'une éventuelle violation du secret de fonction ne
justifierait pas un renvoi immédiat, l'autorité s'étant accommodée pendant
plusieurs mois de la poursuite des rapports de service.
D. Dans ses observations du 23 septembre 1998, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Les décisions du Conseil d'Etat relatives au renvoi pour justes
motifs ou raisons graves d'un titulaire de fonction publique peuvent faire
l'objet d'un recours au Tribunal administratif (art.82 al.3 LSt). Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est ainsi recevable.
2. a) Selon l'article 15 al.2 LSt, les titulaires de fonctions publiques accomplissent leurs tâches avec engagement, fidélité, honnêteté et
impartialité, dans le respect des instructions reçues. Il leur est interdit de divulguer des faits dont ils ont eu connaissance dans l'exercice de
leur activité officielle et qui doivent rester secrets en raison de leur
nature, des circonstances ou d'instructions spéciales (art.20 al.1 LSt).
Dans les mêmes limites, il leur est également interdit de communiquer à
des tiers ou de s'approprier, en original ou en copie, des documents de
service établis par eux-mêmes ou par autrui (art.20 al.2 LSt).
Règle fondamentale, le secret de fonction s'applique aux faits
appris par les fonctionnaires parce qu'ils sont fonctionnaires, même en
dehors de toute relation directe avec leur service. Il concerne les faits
en rapport avec la vie privée des particuliers et ceux dont la communication est de nature à léser sensiblement un intérêt de l'administration.
L'obligation du secret existe quel que soit le destinataire, à l'exception
des collègues du même service exerçant les mêmes attributions et du chef
de service. Elle peut toutefois ne pas être respectée lorsqu'un intérêt
légitime l'impose. Il faut cependant qu'il n'existe aucune autre moyen de
satisfaire cet intérêt, notamment que le titulaire ne puisse pas procéder
utilement par la voie hiérarchique (Moor, Droit administratif, vol.III,
1992, p.235-236).
b) En l'espèce, les rapports et leurs annexes remis à la cheffe
du département le 26 mars 1998 tombaient indiscutablement sous le coup de
l'article 20 LSt. Il est cependant sans pertinence de savoir si c'est bien
le document relié déposé au dossier, avec toutes les annexes qu'il comprend, qui a été remis au député du Grand Conseil, ou seulement la version
épurée à laquelle il est fait allusion dans un procès-verbal du 27 mai
1998 figurant au dossier (p.2). En effet, les rapports en eux-mêmes, sans
les annexes, ont clairement trait à des faits dont leurs auteurs ont eu
connaissance dans leur activité officielle et qui, en outre, devaient en
principe rester secrets en raison de leur nature et des circonstances. Les
rapports contiennent en effet de nombreux griefs précis et motivés contre
le chef de service, de nature à porter atteinte à l'image de l'administration, de sorte que le recourant ne peut pas prétendre que de telles informations et appréciations ne sont pas secrètes par nature. De plus, une
obligation de maintien du secret devait s'imposer au recourant sans même
qu'il soit nécessaire que des instructions spéciales lui soient données à
ce propos, de sorte qu'il n'est besoin d'examiner si une telle instruction
a été donnée au recourant lors de la réunion du 26 mars 1998. Enfin, comme
la cheffe du département avait reçu T. et ses collègues et allait les
revoir le lendemain, le recourant ne peut pas se prévaloir d'un intérêt
légitime à la divulgation des rapports, la voie hiérarchique étant
utilisée. Au demeurant, le recourant n'a pas agi dans le cadre de l'exercice du droit d'information et de consultation des députés (art.5a de la
loi d'organisation du Grand Conseil). C'est en conséquence à juste titre
que le Conseil d'Etat a retenu une violation du secret de fonction, sans
entendre les témoins requis par le recourant, dont l'audition n'était pas
nécessaire.
3. a) Si des raisons d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de
manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d'autres raisons
graves ne permettent plus la poursuite des rapports de service, l'autorité
qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un titulaire de fonction publique
(art.45 al.1 LSt). L'autorité de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique et lui notifie la décision moyennant un préavis
de trois mois pour la fin d'un mois (art.48 al.2 LSt). En cas de violation
grave des devoirs de service, une autorité de nomination peut procéder au
renvoi de titulaire de fonction avec effet immédiat, cas échéant sans
avertissement préalable (art.48 al.3 LSt).
Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans les
limites de son pouvoir d'appréciation dont elle devra néanmoins user de
façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un
juste motif, autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être
démontrée. Il suffit que le licenciement entre dans le pouvoir d'appréciation de l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'intéressé, comme une mesure défendable (ATF 108 Ib 209, 99 Ib
129). En outre, selon l'article 33 litt.a et d LPJA, le Tribunal administratif examine uniquement si l'autorité a abusé de son pourvoi d'appréciation ou l'a excédé; il n'est pas habilité à contrôler l'opportunité de la
décision puisqu'aucun texte légal ne lui en donne la compétence (RJN 1995,
p.147-148, 1990, p.98, 1985, p.129, 1995, p.147-148).
b) En l'espèce, la violation du secret de fonction commise par
le recourant apparaît, ainsi que l'a relevé le Conseil d'Etat, comme un
acte d'insubordination particulièrement grave puisque la remise du rapport
au député est intervenue juste après une première entrevue avec la cheffe
du département et alors même qu'une nouvelle entrevue était agendée au
lendemain. Peu importe que le recourant ait eu l'impression que les critiques formulées rencontraient l'incrédulité de la cheffe du département.
En agissant comme il l'a fait alors qu'un dialogue était engagé, il a démontré qu'on ne pouvait plus avoir aucune confiance en lui. Son comportement aurait pu ainsi justifier un renvoi avec effet immédiat.
Il faut toutefois considérer qu'un renvoi avec effet immédiat
découle, par analogie avec la notion de justes motifs de l'article 337 CO,
d'un fait propre à détruire la confiance de telle façon que la poursuite
des rapports de service ne peut plus être exigée de l'Etat, même durant le
délai de trois mois de l'article 48 al.2 LSt. En d'autres termes, l'Etat
qui apprend l'existence d'un motif de renvoi immédiat doit procéder rapidement à celui-ci, sans quoi il est présumé y renoncer (Brunner/Bühler/
Waeber, Commentaire du contrat de travail, 2e éd., 1996, p.229; Duc/
Subilia, Commentaire du contrat individuel de travail, 1998, p.470). Or,
en l'espèce, la violation du secret de fonction a été connue le 27 mars
1998, mais le recourant n'a été convoqué pour être entendu à ce propos que
le 10 juin 1998 et la décision de renvoi n'est intervenue que le 19 août
1998. On doit dès lors retenir que, bien que le comportement du recourant
justifie son renvoi, la poursuite des rapports de service durant le délai
légal de trois mois est possible. La décision entreprise doit ainsi être
annulée dans la mesure où elle prononce un renvoi avec effet immédiat. Le
renvoi subsiste cependant, mais dans le délai ordinaire de trois mois pour
la fin d'un mois.
4. Comme il est statué sur le fond, la requête de restitution de
l'effet suspensif devient sans objet.
5. La décision entreprise est annulée dans la mesure où elle prononce un renvoi avec effet immédiat et il est constaté que les rapports de
service prendront fin à l'expiration du délai légal ordinaire, soit le 30
novembre 1998. Il est statué sans frais. Au vu du sort de la cause, le
recourant a droit à une indemnité de dépens réduite.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision entreprise dans la mesure où elle met fin avec effet
immédiat aux rapports de service et constate que les rapports de service prendront fin au 30 novembre 1998.
2. Statue sans frais.
3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 200 francs.
Neuchâtel, le 26 octobre 1998