A. Le 26 octobre 1995, le Conseil général de la commune du Landeron
a adopté un plan d'aménagement, mis à l'enquête publique du 12 au 31 janvier 1996.
Le 29 janvier 1996, la société X. et la société Y.
ont fait opposition à ce plan, dont elles contestaient certaines lacunes
et inexactitudes. Elles se plaignaient notamment de divergences entre le
plan mis à l'enquête et l'inventaire cantonal provisoire des sites et monuments naturels dignes d'être protégés (ICP) pour les objets 9.2 (Les
Joûmes), 9.3 (Les Escaberts), 9.5 (Garide des Roches), 9.7 (Pâturage du
Bas-de-Serroue) et 9.8 (Le Chanet).
Après une entrevue et un échange de correspondances (qui ont
permis de régler certains points), le Conseil communal du Landeron a, par
décision du 5 novembre 1996, levé l'opposition. Il a considéré que les
objets 9.3, 9.5, 9.7 et 9.8, qui se trouvent en zone de crêtes et forêts,
étaient suffisamment protégés par le décret cantonal en vigueur. S'agissant de l'objet 9.2, il mentionnait que "le plan du biotope no 5 Les
Joûmes a été modifié afin de respecter les limites cantonales du biotope".
B. Le 27 novembre 1996, la société X. et la société Y. ont recouru contre la décision du 5 novembre 1996, demandant en particulier que les modifications suivantes soient apportées au plan d'aménagement (v. les lettres f
et i, p.2 ch.2 et p.3 ch.6 du recours) :
- Mise sous protection de l'extension prévue dans le plan directeur cantonal du biotope cantonal no. 5 "Les Joûmes", en direction Est.
- Mise en zone de protection des objets 9.3, 9.5, 9.7 et 9.8 de l'ICP.
Elles avançaient en substance que les objets 9.2, 9.3, 9.5, 9.7
et 9.8 ont une valeur écologique élevée; qu'ils sont mentionnés dans
l'ICP; que celui-ci fait partie du plan directeur cantonal; que ce plan
est contraignant pour les autorités; que le conseil communal devait ainsi
reporter sur son plan d'aménagement les indications et prescriptions qui
découlent du plan directeur cantonal.
Le 14 août 1997, le Département de la gestion du territoire a
rejeté le recours. Il a considéré que le plan directeur cantonal constitue
avant tout un instrument de coordination de l'aménagement du territoire
cantonal et que sa force obligatoire, prévue à l'article 9 al.1 LAT, est
relative, c'est-à-dire limitée par différents paramètres, notamment la
législation en vigueur, avec laquelle il n'entre pas en conflit. Or, la
loi cantonale sur la protection de la nature prévoit que la protection des
objets d'importance régionale ou nationale relève de la compétence cantonale. Ainsi, du moment que les objets litigieux sont d'importance régionale, c'est à juste titre que la commune ne les a pas pris en compte.
C. Le 3 septembre 1997, la société X. et la société Y. recourent au Tribunal administratif contre la décision du 14 août 1997, concluant principalement, sous suite de frais et dépens, à ce qu'il soit dit que les objets
9.2, 9.3, 9.5, 9.7 et 9.8 doivent figurer en zone de protection dans le
plan d'aménagement de la Commune du Landeron. Elles font en bref valoir
que la décision entreprise attribue au plan directeur cantonal une force
obligatoire tellement relative qu'elle en devient inexistante; que le législateur, tant fédéral que cantonal, entendait assurer une protection de
la nature efficace et coordonnée; que le plan directeur cantonal doit se
voir reconnaître une force obligatoire verticale, en ce sens que la commune doit reporter les périmètres indiqués sur l'ICP. Les recourantes font
au surplus valoir que, selon la décision entreprise, l'objet 9.8 est d'importance locale et donc de la compétence communale selon la loi cantonale
sur la protection de la nature.
D. Dans ses observations du 7 octobre 1997, le département conclut
au rejet du recours. Il relève que l'objet 9.8 est d'importance régionale
(et donc de la compétence du canton), que la protection des biotopes, objets géologiques et sites naturels doit se faire en application de la loi
cantonale sur la protection de la nature et que les plans cantonaux qui
seront, le cas échéant, adoptés dans ce cadre devront être reportés sur
les plans d'aménagement communaux.
CONSIDERANT
en droit
1. Le Tribunal administratif est compétent pour connaître du recours (art.125 al.1 LCAT). Les recourantes ont qualité pour recourir
(art.62 litt.a LCPN; décision entreprise, cons.1b, p.3-4). Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est ainsi recevable.
2. a) Selon l'article 1 al.1 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire du 22 juin 1979 (LAT), la Confédération, les cantons et les
communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol, coordonnent
leurs activités et s'emploient à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Ils
soutiennent les efforts qui sont entrepris notamment afin de protéger les
bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et
le paysage (art.1 al.2 litt.a LAT). Le paysage doit être préservé, ce qui
implique entre autres la conservation des sites naturels (art.3 al.2
litt.d LAT). Les cantons ont l'obligation d'établir des plans directeurs
qui indiquent au minimum la façon de coordonner les activités qui ont des
effets sur l'organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité, ainsi que l'ordre dans lequel il est envisagé d'exercer ces activités et les moyens à mettre en oeuvre (art.8 LAT). Les plans directeurs ont
force obligatoire pour les autorités (art.9 al.1 LAT).
Dans le canton de Neuchâtel, les procédures d'élaboration,
d'adoption et d'exécution des mesures cantonales et communales d'aménagement du territoire et leur application sont régies par la loi sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1991 (LCAT). Le plan directeur cantonal
adopté par le Conseil d'Etat définit la façon de coordonner et de planifier les activités ayant des effets sur l'organisation du territoire,
compte tenu des principes et options découlant d'une conception directrice
approuvée par le Grand Conseil (art.13 al.1 et 15 al.1 LCAT). Il tient
compte des infrastructures existantes et des mesures d'aménagement déjà
prises par le canton et par les communes conformément aux lois, décrets et
règlements en vigueur (art.15 al.3 LCAT). Il a force obligatoire pour les
autorités des différents niveaux (art.13 al.2 LCAT). Les communes doivent
pour leur part élaborer différents plans d'affectation, parmi lesquels un
plan d'aménagement qui règle le mode d'utilisation du sol en divisant
l'ensemble de leur territoire en différentes zones (art.43 et 45 LCAT).
Les indications et prescriptions découlant des plans fédéraux et cantonaux
doivent être reportées sur le plan d'aménagement (art.58 LCAT).
b) La protection de la nature et du paysage relève du droit cantonal (art.24 sexies al.1 Cst. féd.). La Confédération peut toutefois soutenir par des subventions les efforts en vue de la protection de la nature
et procéder par voie contractuelle ou d'expropriation pour acquérir ou
conserver des réserves naturelles (art.24 sexies al.3 Cst. féd.). Elle est
en outre autorisée à légiférer sur la protection de la faune et de la flore (art.24 sexies al.4 Cst. féd.). Ce domaine est régi au niveau fédéral
par la loi sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet
1966 (LPN).
Dans le canton de Neuchâtel, la loi sur la protection de la nature du 22 juin 1994 (LCPN) a notamment pour but de protéger les milieux
naturels et la biodiversité (art.1 al.1 litt.b LCPN). Elle prévoit l'établissement d'inventaires et des procédures de mise sous protection (art.22
ss). Le département désigné par le Conseil d'Etat dresse et tient à jour
l'inventaire des biotopes, objets géologiques et sites naturels d'importance régionale qu'il entend mettre sous protection (art.23 al.1 LCPN).
Cet inventaire, qui mentionne également les biotopes et les sites naturels
d'importance nationale désignés par le Conseil fédéral (art.23 al.3 LCPN),
est intégré au plan directeur prévu par la LCAT (art.23 al.4 LCPN). Sur
cette base et en se référant aux inventaires préalables qu'elles ont établis (art.22 LCPN), les communes établissent leur propre liste des biotopes, objets géologiques et sites naturels d'importance locale qu'elles
entendent mettre sous protection (art.24 al.1 LCPN). Cette liste constitue
l'inventaire communal, qui est intégré au plan d'aménagement communal
(art.24 al.2 LCPN).
Une mise sous protection de biotopes, objets géologiques et sites naturels intervient lorsque des mesures particulières d'entretien ou
des restrictions d'exploitation sont nécessaires. Elle se fait si possible
par le biais d'une convention passée avec le propriétaire ou l'exploitant
(art.26-27 LCPN) ou, à défaut, par voie d'autorité (art.28 ss LCPN). Il
est ainsi possible pour une commune de considérer certaines surfaces comme
des zones à protéger au sens de l'article 56 LCAT (art.29 LCPN) ou, si la
surface n'est pas suffisamment importante, d'adopter un arrêté de classement (art.30 LCPN). Les biotopes, objets géologiques et sites naturels
figurant à l'inventaire cantonal, ainsi que les biotopes et les sites
d'importance nationale, sont quant à eux mis sous protection au moyen de
plans d'affectation cantonaux (art.31 à 33 LCPN).
3. Il découle des principes rappelés au considérant qui précède que
l'aménagement du territoire et la protection de la nature se recoupent
partiellement mais sont chacun soumis à un système légal qui leur est propre. En l'espèce, il n'est pas contesté que les objets litigieux figurent
dans l'inventaire cantonal provisoire des sites et monuments naturels dignes d'être protégés du plan directeur cantonal (fiche 5-0-07, p.219).
Cela ne signifie cependant pas qu'ils doivent de ce seul fait être transposés dans le plan d'aménagement de la commune du Landeron, comme le voudraient les recourantes, car cela reviendrait à ôter une grande partie de
son utilité à la procédure de protection instaurée par la LCPN. Il pourrait par exemple arriver qu'une zone à protéger propriété privée soit incluse dans un plan d'aménagement à ce titre avant que la procédure prévue
par la LCPN n'ait eu lieu - ce dont le propriétaire concerné pourrait légitimement se plaindre. En outre, comme son nom l'indique, l'ICP est provisoire, et par conséquent susceptible de modifications. Sous sa lettre C,
la fiche 5-0-07 précise d'ailleurs bien qu'il s'agit d'une information
préalable et non d'une mesure arrêtée. Admettre le principe développé par
les recourantes (transcription obligatoire des objets de l'ICP dans un
plan d'aménagement communal) pourrait avoir pour conséquence, en cas de
modification de l'ICP, que des plans d'aménagement divergent de celui-ci.
Il faut dès lors en conclure que ce n'est que lorsque la procédure instituée par la LCPN aura été menée à son terme pour les objets litigieux
qu'il conviendra, conformément à l'article 24 al.2 LCPN, de procéder aux
adaptations nécessaires du plan d'aménagement communal.
La force obligatoire du plan directeur prévue à l'article 9 LAT
et rappelée à l'article 13 al.2 LCAT n'y change rien. Comme le relève le
département (décision entreprise, p.5-7), ces dispositions ne sauraient
avoir pour conséquence que l'inventaire cantonal provisoire établi par le
Conseil d'Etat prime la procédure instaurée par le Grand Conseil dans la
LCPN.
Ce qui précède vaut également pour l'objet 9.8 (Le Chanet),
qu'il soit qualifié d'importance cantonale ou locale (ad recours, p.4, §
3). Il appartiendra à l'autorité compétente (cantonale ou communale) de
prendre, en cas de besoin, des mesures de protection conventionnelle ou
par voie d'autorité au sens des articles 26 ss LCPN.
4. Mal fondé, le recours doit être rejeté. Les frais sont mis à la
charge des recourantes (art.47 al.1 LPJA), montants compensés par leur
avance. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met un émolument de décision de 500 francs et des débours par 50 francs
à la charge des recourantes, montants compensés par leur avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 2 mars 1998