A. Propriétaires, depuis 1994, d'un immeuble à Neuchâtel, lequel avait été constitué en propriétés par étages en 1988, H. et W. avaient demandé à la Commission pour la mise en vente d'appartements loués (CVAL), en 1995, l'autorisation de procéder à la vente des logements (sept appartements de trois, quatre ou cinq pièces; articles X. à Y., immeuble de base : article Z. du cadastre de Neuchâtel). Après que la CVAL eut rejeté cette requête, le 7 avril 1995, motif pris de la pénurie d'appartements loués, le Tribunal administratif a annulé cette décision, sur recours des intéressés, par arrêt du 8 janvier 1996, la commission ne pouvant, selon la jurisprudence, se prononcer sur l'octroi ou le refus de l'autorisation de vendre que lorsque l'acheteur est connu, ce qui n'était pas le cas.
B. Les 30 avril et 13 juin 1996, les propriétaires ont présenté à la CVAL trois nouvelles requêtes tendant à autoriser la vente de trois appartements (article Z.) respectivement aux époux F., à B. et aux époux P.. Par décision du 24 septembre 1996, la CVAL a refusé d'autoriser ces ventes. Elle a considéré, en résumé, que sur le vu des statistiques des logements vacants au 1er juin 1996 il y avait toujours pénurie de logements à Neuchâtel et dans la région et que, par ailleurs, l'intérêt privé que les trois acquéreurs faisaient valoir ne l'emportait pas sur l'intérêt public de la lutte contre la pénurie.
C. H., W., B. et les époux P. interjettent recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, dont ils demandent l'annulation, en concluant à ce que la vente des trois appartements en cause soit autorisée, subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Ils invoquent la garantie de la propriété et la liberté du commerce et de l'industrie, et font valoir, en bref, que la décision entreprise est arbitraire en ce qu'il n'a pas été procédé à une pesée des intérêts correcte. Selon eux, un examen global des statistiques concernant les logements vacants doit conduire à constater qu'il n'y a plus une pénurie justifiant la pratique très restrictive de la commission; que lesdites statistiques, établies par le canton, ne sont pas conformes à la réalité; qu'en outre la décision de la CVAL est insuffisamment motivée en ce qui concerne l'appréciation de l'intérêt privé des parties intéressées. Les motifs des recourants seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent. La CVAL conclut au rejet du recours en se référant aux considérants de la décision attaquée.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. Il est dirigé contre une seule et même décision, par laquelle il a été statué sur les trois requêtes des propriétaires. Il y a lieu dès lors de se prononcer également par un seul arrêt dans la cause des intéressés. Les époux F. n'ont pas recouru.
2. a) La loi limitant la mise en vente d'appartements loués (LVAL) a pour but de lutter contre la pénurie de logements, en conservant sur le marché locatif certains types d'appartements qui répondent à un besoin, soit en raison de leur prix, soit en raison de leurs dimensions ou de leur genre (art.1). La commission chargée de se prononcer sur les demandes d'autorisations de vendre (CVAL) doit refuser l'autorisation lorsque la lutte contre la pénurie de logements l'exige. L'autorisation doit cependant être accordée si l'appartement n'a jamais été loué, s'il est occupé par son propriétaire ou ses proches, si l'appartement est soumis au régime de la propriété par étage dès la construction de l'immeuble ou s'il existe une offre suffisante d'appartements à louer dans la catégorie et la région concernées (art.6 al.1 et al.2 litt.a à d LVAL). La jurisprudence a précisé que l'autorisation devait être accordée non seulement dans les hypothèses exceptionnelles prévues par l'article 6 al.2 litt.a à d LVAL, mais aussi lorsque les intérêts des cocontractants l'emportent sur l'intérêt public que constitue la lutte contre la pénurie de logements loués. Le législateur a laissé à la commission un large pouvoir d'appréciation en lui permettant, dans chaque cas, de procéder à cette pesée des intérêts, pour se conformer au principe de la proportionnalité en tenant compte de toutes les circonstances d'espèce (RJN 1996, p.246 cons.3a).
b) La loi prévoit que le régime de l'autorisation pour la vente d'appartements à usage d'habitation s'applique dans les communes et pour les catégories de logements qui connaissent la pénurie (art.2 al.1 LVAL). L'article 3 LVAL dispose que le Conseil d'Etat désigne les communes et les catégories de logements qui connaissent la pénurie (al.1). Il se prononce au moins une fois l'an après consultation des communes et des milieux intéressés. En tant que besoin, il peut imposer aux propriétaires et aux gérants d'immeubles locatifs l'obligation de lui communiquer périodiquement la liste des appartements vacants (al.2). La pénurie doit en principe être admise lorsque, considérée par commune et par catégorie de logement, l'offre ne suffit pas à satisfaire la demande (al.3).
c) La jurisprudence de la Cour de céans rendue essentiellement au cours des premières années après l'entrée en vigueur de la LVAL, a précisé notamment que l'arrêté annuel du Conseil d'Etat fixant le champ d'application de la loi au sens de l'article 3 al.1 LVAL n'est pas à lui seul décisif pour trancher la question de la pénurie de logements dans chaque cas concret. Il appartient encore à la CVAL de vérifier si cette pénurie est bien réalisée au vu de toutes les circonstances d'espèce (RJN 1990, p.252); que, en ce qui concerne la pesée des intérêts, on ne saurait considérer comme prévalant sur l'intérêt à combattre la pénurie de logements des intérêts privés d'ordre général, dont chaque acquéreur de logement pourrait se prévaloir, tels que la sécurité de l'habitat ou un prix de vente favorable ou modéré (RJN 1991, p.216); que, quant à la notion de pénurie, un taux d'appartements vacants de quelque 1 % ne permet pas encore de conclure à l'absence de pénurie (arrêt du Tribunal administratif, non publié, du 21.11.1990 dans la cause M. SA et B.).
3. a) Les recourants font valoir tout d'abord qu'il ne faudrait admettre l'existence d'une pénurie de logements, au sens de la LVAL, que si le taux d'appartements vacants est inférieur à 1,5 %. Or, ce taux est (en 1996) de 2 % dans le canton de Neuchâtel. Selon les recourants, se fonder exclusivement sur le taux que présente dans le cas particulier la commune concernée - taux très variable d'une commune à l'autre - conduit à un résultat arbitraire dans l'application de la LVAL, les limites des communes n'étant pas un critère pertinent vu la proximité des localités et l'habitude qu'ont de nombreux résidents de se déplacer quotidiennement pour se rendre à leur travail. C'est donc, d'après les recourants, le taux d'un "bassin de population", et non d'une commune seule, qui doit être déterminant pour juger de la pénurie.
Bien qu'on ne puisse dénier à cette argumentation une certaine pertinence, force est de relever tout d'abord qu'elle ne se concilie pas avec la volonté clairement exprimée du législateur cantonal, l'article 2 al.1 de la loi soumettant au régime de l'autorisation seulement les appartements sis dans les communes et pour les catégories de logements qui connaissent la pénurie. Or, ainsi que le relèvent les recourants eux-mêmes, la constitutionnalité de la LVAL a été admise par arrêt du Tribunal fédéral du 17 mai 1990. D'autre part, même s'il fallait considérer que, dans le cas de certaines communes par exemple, le taux d'appartements vacants indiqué par les statistiques devrait être pondéré en prenant en compte la situation existant dans les communes voisines, voire dans toute une région, cela ne conduirait pas en l'espèce à nier l'existence d'une pénurie faisant obstacle à la vente des appartements en cause. En effet, selon la statistique cantonale des logements vacants au 1er juin 1996, le taux d'appartements disponibles est de 1 % en Ville de Neuchâtel, de 0,9% dans l'ensemble du district de Neuchâtel, et de 0,9 % également en moyenne dans le district de Boudry. Sur le littoral, le taux moyen n'atteint donc pas même 1 %, ou le dépasse à peine (1,06 % en moyenne) si l'on tient encore compte du taux de logements vacants dans le Val-de-Ruz, qui est de 1,4 %. On ne saurait, au surplus, arguer des taux que présentent les districts de La Chaux-de-Fonds, du Locle et du Val-de-Travers (s'élevant respectivement à 2,8 %, 4,6 % et 3,7 %) pour remettre en cause la pénurie existant à Neuchâtel, car cela conduirait manifestement à vider la loi de son contenu et à faire fi des particularités locales. Au demeurant, si la population était devenue indifférente aux problèmes du déplacement quotidien entre les localités ou, d'une manière générale, au choix du lieu de domicile, les disparités considérables sur le marché du logement résultant des statistiques n'existeraient pas. Ainsi que le relèvent les recourants, on admet en principe l'absence de pénurie lorsque l'offre en logements atteint au moins 1,5 % (communiqué de presse de l'office du logement du 29.08.1996; FF 1971, I 1688). Au vu de ce qui précède, cette condition n'est à l'évidence pas remplie en l'espèce.
b) Les recourants invoquent la jurisprudence, mentionnée plus haut, selon laquelle l'arrêté annuel du Conseil d'Etat fixant le champ d'application de la loi n'est pas à lui seul décisif, les requérants étant habilités à démontrer qu'il existe une offre suffisante d'appartements à louer dans la catégorie et la région concernées. Le Conseil d'Etat se fondant, pour établir la liste des communes frappées de pénurie, sur les statistiques cantonales dressées annuellement par l'office de la statistique en collaboration avec l'office du logement, les recourants allèguent que ces statistiques ne sont pas conformes à la réalité, vu la difficulté de réunir des renseignements complets et fiables sur le marché du logement, en arguant en particulier des nombreux appartements à louer, dénombrés dans la presse quotidienne. Les recourants requièrent, de l'office cantonal du logement ou de tout autre autorité compétente, la production de la liste d'adresses auxquelles sont envoyées les demandes de renseignements à la base des statistiques, et une description de la manière dont sont traités les cas de propriétaires d'immeubles qui ne répondraient pas aux demandes de renseignements.
Il y a lieu de relever qu'avant 1994, le canton ne disposait pas des organes idoines pour l'établissement d'une statistique complète des logements. C'est pour établir des statistiques annuelles fiables (v. rapport de la commission logements au Grand Conseil, du 12.03.1993; BGC 1993 I 130 ss) qu'a été introduit dans la loi sur l'aide au logement (RSN 841.0) l'article 6a, qui dispose que l'Etat établit, en collaboration avec les communes, une statistique des constructions et du logement (al.1). Le Conseil d'Etat arrête les dispositions d'exécution nécessaires. Il peut notamment obliger les propriétaires et les gérants d'immeubles, ainsi que toutes autres personnes susceptibles de fournir des informations utiles, à renseigner l'autorité sur le nombre d'appartements vacants, l'état locatif des immeubles ou tous autres éléments intéressant la statistique (al.2). La situation n'est donc plus exactement celle qui prévalait à l'époque de la jurisprudence citée (RJN 1990, p.252), où ce sont les chiffres fournis par les communes qui étaient déterminants. Par conséquent, dès l'instant où une méthode d'enquête statistique a été mise en place par le canton, il y a lieu de considérer qu'il n'y a en principe plus de motif justifiant de s'écarter de l'arrêté du Conseil d'Etat fixant chaque année le champ d'application de la LVAL, ou des statistiques sur lesquelles il se fonde, en tout cas lorsque la CVAL est en mesure de se référer aux chiffres les plus récents comme c'est le cas en l'espèce, s'agissant des statistiques au 1er juin 1996. Le nombre d'appartements offerts à louer dans la presse ou gérés par une fiduciaire en particulier ne peut, à l'évidence, pas infirmer ce qui précède.
Quant aux réquisitions des recourants, il ne se justifie pas d'y procéder. Les recourants H. et W. ont en effet déposé, dans la cause précédente jugée par arrêt du 8 janvier 1996, la correspondance échangée entre leur mandataire et l'office cantonal de la statistique en 1995. Les réponses aux questions posées audit office (lettres des 31.05 et 02.06.1995) exposent en détail la procédure suivie pour l'établissement de la statistique. Vu le soin apporté aux enquêtes, il n'existe pas d'éléments permettant raisonnablement de douter de l'exactitude des relevés et des conclusions de l'office de la statistique, sous réserve bien entendu de la marge d'erreur inhérente à toute statistique. Il n'y a donc pas lieu de demander des renseignements supplémentaires à l'un ou à l'autre des offices concernés.
Les recourants ne prétendent pas, au surplus, que la catégorie de logements concernée en l'espèce (savoir des appartements de trois, quatre et cinq pièces) ne serait pas touchée par la pénurie en Ville de Neuchâtel, et ce à juste titre comme le montre la comparaison avec les chiffres de la Ville de La Chaux-de-Fonds où - à l'exception des logements de cinq pièces, pour lesquels le manque est flagrant dans les deux villes, raison pour laquelle l'arrêté du Conseil d'Etat soumet, dans la métropole horlogère, au régime de l'autorisation cette seule catégorie - le nombre d'appartements vacants (de trois ou quatre pièces) atteint près du quadruple du nombre relevé à Neuchâtel, pour un parc immobilier d'importance assez comparable. Cela explique que l'arrêté du Conseil d'Etat soumette, en Ville de Neuchâtel, à autorisation toutes les catégories de logements (dont le nombre de pièces habitables est inférieur à 6; art.2 de l'arrêté).
c) Enfin, les recourants arguent que la CVAL n'a pas accordé à leurs intérêts privés le poids qu'ils méritent, et qu'elle a insuffisamment motivé le résultat de la pesée des intérêts. Cette objection est également dénuée de fondement. La commission s'est en effet référée expressément aux déterminations écrites des parties intéressées, dans lesquelles celles-ci font valoir pourquoi elles souhaitent acquérir le logement en cause. Elle a noté que ceux-ci faisaient valoir pour l'essentiel que l'appartement qu'ils envisageaient d'acheter leur convenait particulièrement pour des raisons de situation et d'esthétique et que, par ailleurs, l'achat leur revenait moins cher qu'une location, compte tenu du fait qu'ils peuvent bénéficier de l'aide fédérale à l'accession à la propriété. Comme l'a exposé la commission, il s'agit-là d'intérêts que peuvent faire valoir pratiquement tous les acquéreurs potentiels. En soi, des arguments tels que la situation de l'appartement à proximité de la gare, ou la volonté de fonder une famille, qui constituent certes des motifs plus précis, n'ont pas non plus un poids susceptible de l'emporter sur l'intérêt public de la lutte contre la pénurie. Il en va de même, comme l'a noté la CVAL, en ce qui concerne le fait que certains des recourants ont pris possession des lieux et ont même consacré des investissements à leur installation, les intéressés ne pouvant ignorer que la vente est soumise à autorisation (v. RJN 1991, p.216).
4. La décision entreprise n'est ainsi pas critiquable et doit être confirmée, ce qui conduit au rejet du recours. Les frais de la cause doivent être mis à la charge des recourants qui succombent (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art.48 LPJA a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs.