A. F., ressortissante zaïroise née le 12 juin 1963, est
entrée en Suisse le 17 février 1985, accompagnant son mari désigné comme
deuxième secrétaire de l'Ambassade de la République du Zaïre à Berne. Leur
fille C. est née dans cette ville le 30 mai 1986. En sa qualité d'épouse de diplomate, elle a obtenu dès le 5 avril 1990 de la police des habitants de la Ville de Berne l'autorisation d'exercer une activité lucrative, laquelle autorisation ne tombait pas sous le coup des contingents prévus par l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (art.13 litt.o OLE).
En novembre 1991, les époux F. se sont installés à Neuchâtel avec leur
enfant et l'intéressée a bénéficié d'une autorisation de séjour régulièrement prolongée jusqu'au 31 août 1996 afin qu'elle puisse continuer à travailler dans le canton de Neuchâtel.
A la suite du décès de son mari survenu le 18 octobre 1995, le
Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a prié, en date du 8
février 1996, l'Ambassade du Zaïre d'inviter la famille du défunt à quitter définitivement la Suisse jusqu'au 29 février 1996, conformément à
l'article 39 al.3 de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques.
Par lettre du 20 février 1996, F. a exposé au service de
la police des étrangers du canton de Neuchâtel que son renvoi ainsi que
celui de sa fille constitueraient un cas de rigueur au sens de l'article
13 f OLE, raison pour laquelle elle sollicitait l'autorisation de séjourner en Suisse, sous la forme à tout le moins d'un permis humanitaire.
Dans sa décision du 11 mars 1996, le service des étrangers a
refusé d'accorder un permis de séjour à la requérante, au motif que celuici ne lui avait été accordé qu'en raison de son statut de conjointe de
diplomate, statut dont elle ne pouvait plus se prévaloir depuis le décès
de son mari. Quant à l'octroi d'un permis de séjour à titre humanitaire,
il ne pouvait être envisagé du moment que les intéressées ne se trouvaient
pas dans une détresse telle que leur retour au Zaïre serait insupportable.
B. Dans son recours contre cette décision au Département de la justice, de la santé et de la sécurité, F. a relevé qu'en dépit du
décès de son époux, elle n'avait pas moins obtenu une prolongation de son
autorisation de séjour annuelle. Elle a d'autre part rappelé qu'elle était
arrivée en Suisse en 1985, qu'elle y a travaillé avec des permis ad hoc et
qu'elle s'est parfaitement adaptée aux particularités de notre pays où
elle a ses amis et ses relations, alors qu'elle n'est pas retournée au
Zaïre, pays dans lequel elle n'a plus comme famille que son père et sa
mère gravement malades, depuis des années. Quant au renvoi de sa fille,
née en Suisse et qui ignore tout de son pays d'origine, il serait d'une
gravité plus marquée encore. Elle a d'autre part précisé que la contraindre à retourner au Zaïre reviendrait à la livrer "à toute la faction de
population qui s'élève contre les autorités actuelles dont fait partie
l'Ambassade du Zaïre en Suisse". Enfin, elle a ajouté qu'au dire de son
médecin généraliste, son retour dans son pays d'origine porterait un grave
préjudice à son état de santé.
Par prononcé du 10 juillet 1996, le département a rejeté le
recours. Il a retenu que l'intéressée séjournait en Suisse au bénéfice
d'un statut particulier, à savoir celui d'épouse de diplomate. Or les
autorisations de séjour liées à ce statut sont par définition temporaires
puisque les titulaires de fonctions diplomatiques ne demeurent que quelque
temps dans le même pays. Elle ne pouvait donc invoquer son ancien statut
pour démontrer que son cas équivalait à un cas de rigueur personnel. D'autre part, si les autorisations qu'elle a obtenues de travailler en Suisse
lui ont été accordées sans que celles-ci tombent sous le coup de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers, c'est en raison du fait qu'elle
était la femme d'un diplomate, qu'elle faisait ménage commun avec lui,
était titulaire d'une pièce de légitimation établie par le DFAE et exerçait une activité lucrative soumise à autorisation de la police des étrangers (art.4 al.2 litt.a OLE). Dans ces conditions, les années ainsi passées sous le couvert du statut d'épouse d'un membre d'une représentation
étrangère, statut qui n'est désormais plus le sien, ne sauraient lui donner droit à une autorisation de séjour. A cet égard, les autres arguments
avancés à l'appui de la continuation de son séjour en Suisse ne pouvaient
être pris en considération puisque la situation dans laquelle elle se
trouve ne diffère pas de celle qui est le lot de toute famille d'un membre
d'une ambassade qui, à un moment donné, doit quitter le pays où ce dernier
est accrédité.
C. Dans son recours au Tribunal administratif contre ce prononcé,
F. relève qu'après qu'elle eut pris, conjointement avec son mari,
domicile à Neuchâtel, celui-ci est retourné vivre seul à Berne. Il s'est
agi tout d'abord d'une séparation de fait, puis d'une séparation de droit
ensuite d'une ordonnance de mesures protectrices de l'union conjugale rendue le 14 mars 1995. Or, bien qu'elle n'eût plus rempli la condition du
"ménage commun" avec son mari, prévue par l'article 4 al.2 OLE, elle n'a
pas moins obtenu des permis ordinaires de séjour annuels avec autorisation
de travail. Contrairement à ce que retient le département, elle ne se prévaut donc pas de son statut de femme de diplomate mais bien de l'état de
fait et de droit que lui ont assuré les autorités au cours des années précédentes, circonstances dont le prononcé entrepris fait totalement abstraction. Reprenant au surplus, tout en les développant, les arguments
invoqués en première instance, la recourante s'applique à démontrer que
son renvoi et celui de sa fille de Suisse constitueraient un cas d'extrême
gravité au sens de l'article 13 litt.f OLE justifiant l'octroi d'une autorisation de séjour. Demandant que celle-ci lui soit accordée, elle conclut
à l'annulation de la décision du service de la police des étrangers et du
prononcé entrepris.
Dans ses observations sur le recours, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité propose son rejet.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le
cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour ou d'établissement. Cette liberté demeure
entière, quelles que soient les dispositions prises par le requérant, telles que mariage, achat d'une propriété, location d'un appartement, conclusion d'un contrat de travail, fondation de commerce, participation à une
entreprise, etc. (art.8 al.2 RELSEE). L'autorité doit cependant tenir
compte des intérêts moraux et économiques du pays ainsi que de la surpopulation étrangère (art.16 al.1 LSEE). L'autorisation de séjour prend notamment fin lorsqu'elle est arrivée à son terme sans avoir été prolongée ou
que le séjour de l'étranger est en fait terminé (art.9 al.1 litt.a). Selon
la jurisprudence, l'étranger n'a aucun droit à la délivrance ou au renouvellement d'une autorisation de séjour (ATF 122 II 3, 120 Ib 6, 16 et 257
avec les renvois), sous réserve de dispositions particulières prévues par
certains traités de droit international, lesquels n'entrent pas en considération en l'occurrence.
3. a) Dans le présent cas, la recourante a séjourné en Suisse au
bénéfice du statut particulier que lui conférait sa qualité d'épouse de
diplomate. Au décès de son mari, survenu le 18 octobre 1995, ce statut
particulier a pris fin, raison pour laquelle, après un délai de courtoisie, le DFAE a prié l'Ambassade du Zaïre à Berne d'inviter la famille à
quitter définitivement la Suisse le 29 février 1996. Cette invitation
était fondée sur l'article 39 al.3 de la Convention de Vienne sur les
relations diplomatiques, du 18 avril 1961, laquelle disposition prévoit
qu'en cas de décès d'un agent diplomatique, les membres de sa famille continuent de jouir des privilèges et immunités dont ils bénéficient jusqu'à
l'expiration d'un délai raisonnable leur permettant de quitter le territoire de l'Etat accréditaire. Ladite invitation précisait de surcroît que,
passé ce délai, le séjour de la famille du défunt sur sol helvétique
serait illégal. Dans un courrier du 30 janvier 1996, l'Office fédéral des
étrangers informait de son côté le service cantonal neuchâtelois de la
police des étrangers que le mari de la recourante étant décédé, celle-ci
et sa fille avaient perdu leur statut de conjointe et d'enfant de diplomate, de sorte qu'elles devaient être invitées à quitter le territoire.
b) L'intéressée ne disconvient pas qu'avec le décès de son mari,
elle a perdu le bénéfice du statut spécial, dans le domaine de la police
des étrangers, inhérent au conjoint d'un diplomate. Aussi n'est-ce pas de
cet ancien statut qu'elle se prévaut dans son recours, mais bien des autorisations ordinaires de séjour et de travail sur contingent qu'elle aurait
obtenues ces dernières années alors même qu'elle vivait séparée de son
mari et qui lui ont été délivrées nonobstant ce fait.
c) On ne saurait cependant la suivre sur ce point. Lorsqu'en
1990, elle a sollicité l'autorisation d'exercer une activité lucrative,
celle-ci lui a été accordée le 5 avril 1990 par la police des étrangers de
la Ville de Berne en application de l'article 13 litt.o OLE. Cette disposition prévoit que n'est pas compté dans les nombres maximums le conjoint
étranger vivant en ménage commun avec le membre d'une mission diplomatique
et permanente lorsqu'il exerce une activité lucrative exigeant une autorisation de la police des étrangers. A cette occasion, il lui a été rappelé
que cette autorisation ne valait que pour la durée de l'activité exterritoriale de son époux (préavis de l'office du travail de la Ville de Berne
du 29.3.1990), restriction dont elle a d'ailleurs encore été expressément
informée, lors du renouvellement de ladite autorisation, dans un document
de la police des habitants de la Ville de Berne du 7 octobre 1991 qu'elle
a signé en précisant qu'elle séjournait chez son mari. Par la suite,
celle-ci a été régulièrement prolongée par le service de la police des
étrangers du canton de Neuchâtel, la dernière fois le 1er septembre 1995,
jusqu'au 31 août 1996, chacun de ces renouvellements de séjour portant la
mention : "séjour temporaire/conjoint diplomate".
Il apparaît ainsi que ces permis lui ont bien été délivrés en sa
qualité d'épouse de diplomate, pour lui permettre d'exercer une activité
lucrative, conformément également à l'article 4 al.2 litt.a OLE, dans sa
teneur du 25 octobre 1995, disposition selon laquelle ladite ordonnance
limitant le nombre des étrangers ne s'applique pas au conjoint d'un agent
diplomatique avec lequel il fait ménage commun, est titulaire d'une pièce
de légitimation établie par le DFAE et exerce une activité lucrative en
Suisse exigeant une autorisation de la police des étrangers.
A cet égard, le fait que la recourante ne vivait plus communément avec son mari depuis 1994 ne change rien à la nature des autorisations qui lui ont été délivrées depuis lors, même si celles-ci ne répondaient plus à la condition "du ménage commun" posée aussi bien par l'article 4 al.2 litt.a que par l'art.13 litt.o OLE. En effet, cette circonstance a manifestement échappé à l'attention de l'administration. Preuve en
est que les dernières autorisations accordées à F. le 11 avril, le
1er septembre 1994 et le 1er septembre 1995, l'ont été en tant que permis
de séjour temporaires pour conjoint de diplomate. D'autre part, si le service de la police des étrangers avait su que l'intéressée vivait séparée
de son mari ou s'il avait voulu lui accorder une autorisation ordinaire de
séjour sur contingent, il ne se serait pas informé auprès du DFAE pour
vérifier si la recourante était inscrite sur ses registres. Or, dans son
dernier courrier du 4 septembre 1995, le DFAE a confirmé à son correspondant que l'époux de la recourante était toujours en fonction auprès de
l'Ambassade de la République du Zaïre et qu'aussi bien lui que sa femme
étaient inscrits sur les registres du Protocole.
d) Il ressort dès lors clairement de ce qui précède que les
autorisations dont a bénéficié l'intéressée n'étaient pas des permis ordinaires "B" avec autorisation de travail sur le contingent cantonal, mais
des autorisations spéciales, conférées uniquement à l'épouse d'un diplomate dont elle était censée partager la vie commune, et temporaires, puisqu'elles ne valaient qu'autant que durait l'activité de l'époux diplomate.
A la suite du décès de son mari, F. s'est donc trouvée
dans une situation comparable à celle de tout étranger voulant séjourner
en Suisse et y exercer une activité lucrative, sans pouvoir se prévaloir
ni des autorisations spéciales que lui avait valu son statut particulier
ni d'autorisations ordinaires de séjour qu'elle n'a jamais obtenues. Partant, et dans la mesure où les autorités inférieures n'ont pas accédé à la
demande de l'intéressée qui ne pouvait exciper d'aucun droit à son appui,
leur décision relevant de leur libre pouvoir d'appréciation échappe à toute critique.
4. a) La recourante souligne cependant la nature "d'extrême gravité" que revêt son cas ainsi que celui de sa fille et qui justifierait, au
sens de l'article 13 litt.f OLE, une autorisation de séjour.
L'article 13 litt.f OLE dispose que ne sont pas comptés dans les
nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour
dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de
politique générale. Cette disposition ne concerne que les étrangers exerçant une activité lucrative, dont le nombre est limité (art.12 ss OLE).
D'autre part, selon la jurisprudence (ATF 119 Ib 45), l'admission d'une
situation personnelle d'extrême gravité au sens de l'article 13 litt.f OLE
a pour seul effet que l'étranger concerné est excepté du nombre maximum
prévu dans l'ordonnance, et ne fonde pas un droit à l'obtention d'une
autorisation de séjour. La police des étrangers reste donc libre de statuer, dans le cadre des prescriptions légales et des traités, sur l'octroi
d'une telle autorisation. La décision sur l'exception aux mesures de limitation, en particulier en vertu de l'article 13 litt.f OLE, est de la compétence de l'Office fédéral des étrangers, et peut faire l'objet d'un
recours au Département fédéral de justice et police, puis d'un recours de
droit administratif au Tribunal fédéral. L'autorité cantonale peut toutefois, lorsqu'elle statue sur l'octroi d'une autorisation de séjour, se
laisser guider par les règles de fond de l'ordonnance limitant le nombre
des étrangers, même si elle n'est pas compétente pour appliquer directement la norme en cause. Mais elle n'a l'obligation de transmettre le dossier à l'Office fédéral des étrangers pour décision sur l'assujettissement
de l'étranger à l'OLE que si elle entend faire dépendre l'octroi de l'autorisation de séjour d'une exception aux nombres maximums. Si tel n'est
pas le cas et qu'elle entend refuser l'autorisation pour d'autres motifs
déjà, en se référant de manière complémentaire à l'ordonnance limitant le
nombre des étrangers, elle n'est pas tenue de demander une décision des
autorités fédérales (RJN 1994, p.127).
Les conditions pour l'admission d'un cas de rigueur doivent en
principe être examinées de façon restrictive. Il faut que l'étranger se
trouve dans une situation difficile, autrement dit que ses conditions de
vie et d'existence soient sensiblement plus difficiles que celles de la
moyenne des étrangers et que le refus de l'exception prévue à l'article 13
litt.f OLE ait de graves conséquences pour lui (ATF 117 Ib 317, cons.4b,
JT 1993 I 112).
b) En l'espèce, le service cantonal des étrangers a estimé que
la recourante et sa fille ne se trouvaient pas dans une détresse telle que
leur retour au Zaïre serait insupportable. Ce point de vue peut être partagé car il est conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral mentionnée
ci-dessus. En particulier, les conditions de vie des intéressées dans leur
pays d'origine ne seraient pas sensiblement plus difficiles que celles de
la moyenne des femmes zaïroises. Il est vrai que F. allègue les
dangers qu'elle encourrait à réintégrer le Zaïre, ayant précisé dans son
mémoire de recours devant le département qu'elle pourrait être "livrée à
toute la faction de population qui s'élève contre les autorités actuelles
dont fait partie l'Ambassade du Zaïre en Suisse". Outre que rien en la
cause ne vient étayer une telle allégation, dont on peut de toute façon
douter de la réalité à l'égard de la veuve d'un deuxième secrétaire d'ambassade, il convient de faire une distinction claire entre la procédure
d'asile, dans laquelle les motifs en question pourraient être invoqués, et
la procédure de l'article 13 litt.f OLE fondée sur des motifs humanitaires
exclusivement, à l'exclusion des préjudices que le requérant pourrait
subir dans son pays (ATF 119 Ib 43). D'autre part, la recourante ne se
prévaut d'aucune relation de famille avec des personnes qui bénéficieraient d'un droit de présence en Suisse, alors que son père et sa mère
sont au Zaïre, pas plus qu'elle ne peut se prévaloir d'une situation de
détresse à laquelle seule sa présence en Suisse pourrait remédier. Dans
ces circonstances, et quand bien même la recourante est bien intégrée en
Suisse où elle séjourne depuis 1985, qu'elle y a exercé des activités à la
satisfaction de ses employeurs et qu'elle y a de nombreux amis, on ne saurait considérer son retour au Zaïre, où elle a vécu jusqu'à l'âge de 22
ans, comme un cas personnel d'extrême gravité. Il en va de même de sa fille C. née en 1986 qui, si elle a toujours séjourné en Suisse, est d'un
âge suffisamment jeune pour pouvoir s'intégrer sans difficulté majeure
dans son pays d'origine, même si elle ne le connaît pas. Enfin, la recourante se réfère en vain à une attestation de son médecin traitant selon
laquelle son retour au Zaïre serait gravement préjudiciable à son état de
santé. En effet, cette attestation date du 28 mars 1996 et elle a été
rédigée en raison de la dépression dont F. était affectée du fait
"des tracasseries administratives de la part de l'Ambassade du Zaïre relativement au décès de son mari". Or, on peut admettre qu'avec le temps la
cause d'une telle affection aura disparu et que l'état de santé de la
recourante, à défaut de certificat médical récent, se sera rétabli.
En définitive, la situation de F. et de sa fille, toute
caractérisée qu'elle soit par de nombreux et sérieux inconvénients liés à
leur renvoi, ne se distingue pas fondamentalement, comme l'a relevé le
département, de celle de toute famille de diplomate qui, à un moment donné
et le sachant, doit quitter le pays où ce dernier était en poste, situation par ailleurs tout à fait usuelle dont on ne peut dire qu'elle représente un véritable état de détresse.
c) Partant, les autorités inférieures n'ont également pas abusé
de leur large pouvoir d'appréciation en ne reconnaissant pas, en l'occurrence, des cas personnels d'extrême gravité et en ne demandant pas une
décision à l'Office fédéral des étrangers.
5. Il suit de là que le recours, mal fondé, doit être rejeté. Il
incombera au service de la police des étrangers de fixer à la recourante
et à sa fille un nouveau délai de départ.
Vu le sort de la cause, les frais de procédure doivent être mis
à la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA) et qui ne
peut prétendre des dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met les frais de justice par 500 francs et les débours par 50 francs à
la charge de la recourante (montants compensés par son avance).
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 24 septembre 1996