A. N. , né en 1939, a bénéficié par le passé, par intermittence, d'une rente d'invalidité. Son épouse est également invalide.
Par une décision du 2 avril 1996, l'office de l'assurance-invalidité (OAI)
a alloué à N. une rente extraordinaire entière d'invalidité
pour couple, ainsi que des rentes pour les trois enfants des époux, avec
effet à partir du 1er février 1992. La décision contient un décompte des
prestations dues rétroactivement, lesquelles représentent un montant de
17'729 francs, et indique que les paiements seraient faits au service social de la Ville de Neuchâtel. Ce service subvient en effet depuis de
nombreuses années aux besoins des époux N. .
Par lettre du 13 avril 1996, N. a demandé qu'on lui
verse personnellement le montant de 17'729 francs. L'OAI n'a pas donné
suite à cette demande ni répondu à l'intéressé sur ce point.
Constatant cependant qu'une erreur s'était produite dans le calcul des rentes pour enfant, l'office AI a rendu une nouvelle décision en
date du 2 mai 1996, remplaçant partiellement la première. Cette décision
contient également l'indication selon laquelle les prestations seraient
versées au service social de la Ville de Neuchâtel. Selon le nouveau calcul des versements rétroactifs dus par la caisse de compensation, c'est un
montant de prestations arriérées supplémentaires de 14'349 francs qui
revient à l'assuré. Au total, l'arriéré de rentes représente ainsi 32'078
francs.
B. N. interjette recours devant le Tribunal administratif, en demandant l'annulation des décisions du 2 avril et du 2 mai
1996 (dans la mesure où elles prévoient le paiement des montants dus à
titre rétroactif en mains du service social de la Ville de Neuchâtel), en
concluant à ce qu'il soit ordonné à l'office intimé de verser à lui-même
le montant total de 32'078 francs, subsidiairement à ce que la cause soit
renvoyée à l'intimé pour nouvelle décision. Il fait valoir, en résumé, que
les conditions posées par la loi et la jurisprudence au versement des
rentes en mains de tiers ne sont pas remplies; qu'il n'a pas signé la demande de versement de rente à un tiers ou à une autorité qualifiée, présentée par le service social de la Ville de Neuchâtel le 24 octobre 1995;
que la décision de l'intimé n'est pas motivée.
C. L'office AI relève que le recours paraît tardif dans la mesure
où il est dirigé contre la décision du 2 avril 1996. Quant au fond, il
s'en remet aux observations de la Caisse cantonale de compensation, qui
conclut au rejet du recours. Celle-ci note que les époux N. sont
assistés entièrement par les services sociaux depuis le mois de mai 1987
en ce qui concerne l'épouse et depuis le mois d'octobre 1985 en ce qui
concerne le mari; que durant toutes ces années, les rentes AI ainsi que
les diverses prestations de chômage des époux N. ont toujours été
versées aux services sociaux; que le montant total de 32'078 francs a été
versé sur les comptes d'assistance auprès de la Ville de Neuchâtel, qui
ont ainsi pu être équilibrés, de sorte que l'assuré ne saurait prétendre
recevoir la somme en cause.
D. Le recourant a demandé l'assistance judiciaire pour la procédure
de recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Le recours dirigé contre la décision du 2 mai 1996, interjeté
dans les formes et délai légaux, est recevable. En ce qui concerne la décision du 2 avril 1996, l'assuré s'y est opposé par lettre du 13 avril
1996 adressée à l'office AI, dans laquelle il exprime clairement sa volonté de recevoir personnellement les montants dus à titre rétroactif, ce
qu'il avait d'ailleurs déjà demandé par une correspondance antérieure à la
décision. Si elle n'a pas été considérée comme un recours, cette lettre
aurait dû susciter à tout le moins une prise de position de l'intimé invitant l'intéressé à agir, le cas échéant, en se conformant aux règles de
la procédure de recours. Il y a lieu d'admettre dès lors que le recours
déposé le 7 juin 1996 est dirigé valablement contre la décision du 2 avril
1996 également, et qu'il est donc recevable à cet égard aussi.
2. Le recours est dirigé contre la décision de l'office AI de verser directement aux services sociaux de la Ville de Neuchâtel les prestations rétroactives auxquelles le recourant a droit. Celui-ci ne contestant
pas les autres aspects des décisions de rente des 2 avril et 2 mai 1996,
le litige se limite dès lors à cette seule question.
3. Selon l'article 20 LAVS, le droit aux rentes est incessible et
ne peut être donné en gage; il est soustrait à toute exécution forcée.
Toute cession ou mise en gage est nulle et de nul effet. L'article 45 est
réservé (al.1). Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons,
prendre les mesures propres à garantir que les rentes et allocations pour
impotent servent, si cela est nécessaire, à l'entretien du bénéficiaire et
des personnes à sa charge (art.45 LAVS). Si l'ayant droit n'emploie pas la
rente pour son entretien et pour celui des personnes à sa charge ou s'il
peut être prouvé qu'il n'est pas capable de l'affecter à ce but, et s'il
tombe par là totalement ou partiellement à la charge de l'assistance publique ou privée, ou y laisse tomber les personnes qu'il est tenu d'entretenir, la caisse de compensation peut effectuer le versement total ou
partiel de la rente en mains d'un tiers ou d'une autorité qualifiée ayant
envers l'ayant droit un devoir légal ou moral d'assistance ou s'occupant
de ses affaires en permanence (art.76 al.1 RAVS). Conformément à la jurisprudence, le seul fait qu'une personne soit aidée par une autorité
d'assistance ne justifie pas encore le versement de la rente à cette autorité (RCC 1990, p.268 cons.2).
Cependant, le Tribunal fédéral des assurances a avalisé la pratique administrative selon laquelle un versement en mains de tiers était
licite, sous certaines réserves bien définies, alors même que les conditions de l'article 76 RAVS sur la garantie de l'utilisation des rentes
conforme à leur but ne sont pas remplies et qu'en principe, selon l'article 20 al.1 LAVS, toute cession d'une rente est nulle. Ainsi, des paiements rétroactifs de rentes peuvent intervenir en mains d'organismes d'assistance de droit public ou privé, à leur demande, lorsqu'ils ont versé
des avances correspondantes aux ayants droit. De tels paiements en mains
tierces ne sont toutefois admissibles que dans la mesure où la preuve des
avances consenties est dûment établie et que l'assuré ou son représentant
légal a donné son accord écrit (ATF 118 V 91 cons.1b; VSI 1995, p.205
cons.3d).
S'inspirant de cette jurisprudence, le Conseil fédéral a introduit ensuite dans le règlement sur l'assurance-invalidité l'article 85 bis
RAI, relatif au versement de l'arriéré d'une rente au tiers ayant fait une
avance. Cette disposition prévoit que les employeurs, les institutions de
prévoyance professionnelle, les assurances-maladie, les organismes d'assistance publics ou privés ou les assurances en responsabilité civile
ayant leur siège en Suisse qui, en vue de l'octroi d'une rente de
l'assurance-invalidité, ont fait une avance peuvent exiger qu'on leur
verse l'arriéré de cette rente en compensation de leur avance et jusqu'à
concurrence de celle-ci. Est cependant réservée la compensation prévue à
l'article 20 LAVS. Les organismes ayant consenti une avance doivent faire
valoir leurs droits au moyen d'un formulaire spécial, au plus tôt lors de
la demande de rente et, au plus tard au moment de la décision de l'office
AI (al.1). Sont considérées comme une avance les prestations librement
consenties, que l'assuré s'est engagé à rembourser, pour autant qu'il ait
convenu par écrit que l'arriéré serait versé au tiers ayant effectué
l'avance (al.2 litt.a) et les prestations versées contractuellement ou
l¿alement, pour autant que le droit au remboursement, en cas de paiement
d'une rente, puisse être déduit sans équivoque du contrat ou de la loi
(litt.b). Les arrérages de rente peuvent être versés à l'organisme ayant
consenti une avance jusqu'à concurrence, au plus, du montant de celle-ci
et pour la période à laquelle se rapportent les rentes (al.3).
Dans sa jurisprudence la plus récente, le Tribunal fédéral des
assurances a constaté que l'article 85 bis RAI, selon lequel les institutions qui ont fait une avance peuvent exiger le paiement de l'arriéré de
la rente, est conforme à la loi et à la Constitution. Cette disposition
est applicable aussi à tous les cas qui étaient déjà pendants au moment de
son entrée en vigueur, le 1er janvier 1994. Quant au fond, l'article 85
bis al.2 litt.b in fine RAI fait dépendre l'application de cette disposition, avec les conséquences qui en découlent en vertu du droit fédéral
(versement de l'arriéré au tiers dans la mesure admissible au sens de
l'art.85 bis al.3 RAI) de la question préalable, qui dépend du droit
cantonal, de savoir s'il existe une disposition légale cantonale prévoyant
"sans équivoque" le droit au remboursement (ATF 123 V 25, 33 cons.cc).
Dans le cas précité, le Tribunal fédéral des assurances a déclaré que la
conclusion de la juridiction cantonale zurichoise, selon laquelle la loi
d'aide sociale de ce canton (Sozialhilfegesetz) ne contient pas une disposition suffisamment claire, fondant le droit au versement de l'arriéré de
rente à l'organisme d'assistance publique, était certes discutable mais
pas arbitraire.
4. a) Dans le cas présent, le service social de la Ville de
Neuchâtel a rempli le 24 octobre 1995 la formule préimprimée intitulée
"Demande de versement de rente à un tiers ou à une autorité qualifiée",
concernant les prestations versées au titre de "rente AI + rétroactif +
PC", et indiquant comme motif une "avance sur assistance". Cette formule
n'est pas signée par l'assuré. La Cour de céans a déjà eu l'occasion de
juger, en conformité avec la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, qu'à défaut d'accord exprès de l'assuré en ce qui concerne le versement du rétroactif de rente à l'institution concernée, en remboursement
de prestations fournies par celle-ci, le versement effectué par
l'assurance-invalidité à cette institution n'est pas admissible (arrêts du
13.12.1996 dans la cause C. c/ Office AI pour le canton de Vaud et du
06.02.1997 dans la cause A. c/ Caisse cantonale neuchâteloise de compensation). Il convient toutefois d'examiner encore si, s'agissant d'opérer,
par le versement des arriérés de la rente, une compensation avec les
avances d'un organisme d'assistance publique, il existe une disposition du
droit cantonal qui fonde le droit au remboursement au sens de l'article 85
bis al.2 litt.b RAI.
b) L'ancienne loi cantonale sur l'assistance publique, du 2 février 1965, disposait, à l'article 71 al.1, que celui qui, après l'âge de
18 ans révolus, a bénéficié de secours d'assistance, est tenu de les rembourser dès que sa situation matérielle s'est stabilisée et que son existence est suffisamment assurée (ch.1), ou sans délai lorsqu'il a obtenu
les secours en usant de supercherie ou de dissimulation (ch.2), ou dès que
les conditions prévues pour le remboursement sont remplies, lorsqu'il s'y
est engagé au moment où il a reçu les secours (ch.3). L'autorité d'assistance devait faire valoir son droit au remboursement tout d'abord auprès
du débiteur puis, en cas de refus, par voie d'action devant l'autorité
tutélaire (art.76 al.1 et 2). Cette loi a été abrogée par la nouvelle loi
sur l'action sociale, du 25 juin 1996 (entrée en vigueur le 01.01.1997).
Selon l'article 43 al.1 de la nouvelle loi, l'aide matérielle fournie aux
personnes majeures n'est remboursable qu'à l'une des conditions suivantes : lorsque l'aide a été obtenue indûment à la suite d'indications
fausses ou incomplètes (litt.a), lorsque le bénéficiaire, par suite d'un
héritage, d'un don, d'un gain de loterie ou d'autres revenus extraordinaires ne provenant pas de son travail, peut s'acquitter de tout ou partie
de sa dette (litt.b), lorsque l'équité l'exige, dans d'autres circonstances ou pour d'autres motifs (litt.c). En outre, l'autorité d'aide sociale peut réclamer le remboursement de la dette, aux conditions prévues,
lorsque le bénéficiaire s'y est engagé au moment où il a reçu l'aide
(al.2). L'article 77 al.1 dispose que l'obligation de rembourser des prestations d'assistance est soumise au nouveau droit dès son entrée en vigueur. Compte tenu du fait que le litige était pendant à cette date, et eu
égard à l'intérêt public prépondérant qu'il met en jeu (v. Grisel, Traité
de droit administratif, t.I, p.153), il convient d'attribuer aux nouvelles
dispositions légales à tout le moins un effet rétroactif improprement dit.
Au demeurant, s'agissant de nouvelles dispositions concernant la coordination entre prestations de l'assurance-invalidité et prestations de l'aide
sociale, il y a lieu d'admettre même la rétroactivité proprement dite,
ainsi que l'a constaté la jurisprudence à propos de l'application de
l'article 85 bis RAI (ATF 123 V 29 cons.c).
Contrairement aux dispositions de la loi sur l'assistance publique, abrogée, la nouvelle loi sur l'action sociale prévoit expressément, comme on l'a vu, que tout revenu extraordinaire ne provenant pas du
travail de l'assisté peut justifier la demande de remboursement de l'aide
matérielle qui a été fournie par l'organisme d'assistance. Un arriéré de
rente d'invalidité entre sans conteste dans cette définition. Il résulte
d'ailleurs du rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui du
projet de loi sur l'action sociale, du 8 mai 1996, que si la nouvelle loi
vise un certain "assouplissement" de l'obligation de remboursement, elle
ne "remet pas en question tous les revenus provenant de remboursements dus
à des rentes versées avec effet rétroactif, à des indemnités de chômage
versées en compensation des avances faites par les services sociaux, ...".
Dès lors, il n'est pas certain que sous le régime de l'ancienne loi sur
l'assistance publique il existait une base légale suffisante au sens de
l'article 85 bis al.2 litt.b RAI, cela ne peut plus être nié au regard de
l'article 43 al.1 litt.b de la loi sur l'action sociale, qui permet à
l'autorité d'aide sociale de réclamer le remboursement notamment dans le
cas d'un revenu extraordinaire constitué par un arriéré de rente, même si
le bénéficiaire n'a pris aucun engagement en vue d'un remboursement. Par
ailleurs, il résulte du dossier que les avances effectuées par le service
social durant la période concernée par l'arriéré de rente litigieux, soit
de février 1992 à mars 1996, représentent un montant qui dépasse la somme
totale de l'arriéré, qui s'élève à 32'078 francs. La condition posée par
l'article 85 bis al.3 RAI est dès lors remplie.
c) Certes, la loi sur l'action sociale prévoit que lorsqu'elle
estime que les conditions de remboursement sont réalisées, l'autorité
compétente fait valoir son droit auprès du débiteur. En cas de contestation, elle rend une décision (art.49 al.1 et 2). Les décisions de l'autorité d'aide sociale peuvent faire l'objet d'un recours au département,
puis au Tribunal administratif (art.71 al.1). Toutefois, les règles de
procédure instituées par le droit fédéral en matière d'assuranceinvalidité l'emportent sur le droit cantonal, et le versement de l'arriéré
d'une rente au tiers ayant fait une avance, au sens de l'article 85 bis
RAI, doit faire l'objet d'une décision des organes de l'assuranceinvalidité, sujette à recours devant le Tribunal cantonal des assurances.
Aussi, la procédure que prévoit la loi sur l'action sociale n'est-elle pas
conciliable avec celle que la loi fédérale institue dans le domaine des
assurances sociales. Il n'est au surplus pas compatible avec l'exigence
d'une procédure simple et rapide d'exiger, dans le domaine en cause, le
déroulement de deux procédures parallèles ou successives. Dans la mesure
où le remboursement des avances doit faire l'objet, s'agissant d'un arriéré de rente, d'une demande adressée par l'organe d'assistance aux autorités de l'assurance-invalidité, et non pas au bénéficiaire lui-même, c'est
bien à l'office de l'assurance-invalidité et non à l'autorité d'aide sociale qu'il appartient de statuer, le contrôle juridictionnel de cet acte
administratif étant par ailleurs pleinement garanti.
5. En conclusion, la décision de l'office intimé se révèle bien
fondée et doit être confirmée, ce qui conduit au rejet du recours.
Il est statué sans frais (art.85 al.2 litt.a LAVS, en liaison
avec l'art.69 LAI). Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer des
dépens (art.85 al.2 litt.f LAVS; 48 LPJA a contrario).
D'autre part, sur le vu de sa requête, le recourant a droit à
l'assistance judiciaire, de sorte qu'il y a lieu d'allouer une indemnité à
son mandataire d'office.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
3. Accorde l'assistance judiciaire au recourant, désigne Me X. en
qualité de mandataire d'office et alloue à celui-ci une indemnité de
500 francs (TVA comprise) à ce titre.
Neuchâtel, le 3 octobre 1997