A. Le 1er juin 1988, les frères B. ont acquis l'immeuble,
construit en 1844, au Locle faisant l'objet de l'article x du cadastre de ce lieu. Le 3 août 1994, cet immeuble a été endommagé
par un incendie à la suite duquel l'indemnité totale allouée par l'établissement cantonal d'assurance immobilière a été fixée à 960'000 francs
auxquels ont été ajoutés 105'000 francs au titre de frais de sauvegarde.
Il résulte par ailleurs d'un devis établi le 31 octobre 1994 par le bureau
d'architecture D. que le total des travaux à entreprendre
suite au sinistre ascende à 970'000 francs alors que le total des travaux
de mise hors d'eau ascende à 95'000 francs.
Antérieurement au sinistre, les copropriétaires, désireux de
transformer et rénover leur immeuble, avaient fait appel au bureau d'architectes C. à Corcelles-Concise dans le but d'obtenir un devis global ainsi qu'un descriptif des travaux. Un devis établi le 13 juin 1994
ascende à un montant total de 3'145'000 francs. Par ailleurs, en sus du
devis susmentionné pour travaux relatifs au sinistre, l'architecte
D. a établi en octobre 1994 un descriptif des travaux à entreprendre
dont le coût total s'élevait à 3'085'000 francs.
B. Le 7 novembre 1994, les frères B. ont déposé auprès de
l'office du logement une demande d'aide pour la transformation et la modernisation de logements anciens en application du décret du 20 juin 1994.
Le 6 décembre 1994, ledit office a transmis le dossier au Conseil communal
du Locle pour préavis, précisant que lui-même était favorable à une participation des pouvoirs publics à la réalisation des travaux en question. Le
16 janvier 1995, le Conseil communal du Locle a émis un préavis négatif.
Le 24 juin 1995, l'office du logement a transmis le dossier au Département
des finances et des affaires sociales. Ce dernier a, par décision du 22
février 1995, rejeté la requête de les frères B. Il a considéré
qu'il s'agissait en l'occurrence d'une reconstruction, fait non visé par
le décret. Il a tiré cette conclusion du coût devisé des travaux de
3'085'000 francs qui selon lui ne tenait pas compte des frais causés par
l'incendie. Enfin, il s'est référé au préavis négatif de la commune du
Locle selon laquelle le marché du logement s'était détendu.
C. Le 16 mars 1995, les frères B. interjettent recours
auprès du Tribunal administratif contre la décision du Département des
finances et des affaires sociales du 22 février 1995. Les recourants invoquent notamment la violation du décret concernant l'encouragement à la
transformation et à la modernisation de logements anciens du 20 juin 1994.
Ils concluent à l'annulation de la décision attaquée, principalement à
l'acceptation de leur demande, subsidiairement au renvoi de la cause au
département pour nouvelle décision, le tout sous suite de frais et dépens.
Ils font valoir que bien avant l'incendie, le concept et les détails de la
rénovation générale du bâtiment avaient été déterminés. Ils estiment que
les travaux pour lesquels une demande a été déposée ne consistaient pas en
une reconstruction du bâtiment mais en une rénovation. Les indemnités reçues de l'établissement cantonal d'assurance contre l'incendie permettant
de rétablir l'état du bâtiment, ils estiment qu'il y avait lieu d'apprécier la situation sans tenir compte des conséquences de cet incendie. Ce
dernier n'a pas changé la conception ou le coût du projet de rénovation,
tels qu'ils avaient déjà été établis et appréciés avant le sinistre. Enfin, les recourants estiment que le préavis de la commune du Locle ne
s'inscrit pas dans l'optique et dans les intentions du décret du 20 juin
1994 et que l'intimé devait s'en écarter.
D. Le 30 mars 1995, le Département des finances et des affaires
sociales a conclu au rejet du recours. Il estime que le décret ne saurait
trouver application étant donné que les travaux étaient nécessaires et
qu'il s'agit de travaux d'entretien différés. La commune du Locle n'a pas
formulé d'observations.
E. Par courrier du 9 mai 1996, Me Châtelain a avisé le Tribunal
administratif du fait qu'il résiliait avec effet immédiat le mandat qu'il
tenait de les frères B..
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 1 du décret concernant l'encouragement à la
transformation et à la modernisation de logements anciens du 20 juin 1994,
le but de ce décret est de soutenir des emplois dans le secteur de la
construction et de maintenir certains loyers à des montants raisonnables,
l'Etat et les communes encourageant la transformation et la modernisation
de logements anciens en prenant à charge chaque année une partie des intérêts de l'investissement exigé par les travaux. Selon l'article 3 dudit
décret, la rénovation doit répondre aux critères d'économie d'énergie,
d'hygiène et de confort actuels. Elle comprend uniquement les travaux qui
augmentent la valeur d'utilisation de l'appartement, à l'exclusion des
travaux d'entretien. L'alinéa 2 précise que sont notamment considérés
comme tels :
l'isolation thermique ou acoustique du bâtiment (façade et fenêtres);
l'installation du chauffage central, avec ou sans production d'eau
chaude;
- la réfection du toit;
l'aménagement de cuisines, de toilettes, de salles de bains et de
douches.
En effet, le but du décret n'est pas de suppléer des carences
d'entretien courant mais visait à promouvoir des rénovations et transformations importantes et à favoriser, dans la mesure du possible, les travaux contribuant à une meilleure isolation thermique des bâtiments (rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil du 11.5.1994, tiré à part, p.7).
L'article 2 du règlement d'exécution du décret du 17 août 1994
précise que seuls peuvent être pris en considération des travaux de rénovation conférant à l'appartement une augmentation de sa valeur d'utilisation, à l'exclusion de tous travaux d'entretien.
b) Il ressort expressément des dispositions précitées qu'il y a
lieu de distinguer les travaux d'entretien des travaux de rénovation. L'on
considère généralement comme travaux d'entretien les travaux nécessaires
à prévenir ou réparer un défaut ainsi qu'à éliminer les détériorations
consécutives à une usure normale de la chose. Il s'agit par exemple du
remplacement de conduites rouillées ou d'un chauffe-eau, du remplacement
d'une cuisinière ou d'un meuble défectueux, de la maintenance ou de la
révision d'appareils techniques, du fait de repeindre des plafonds endommagés par des infiltrations d'eau, etc. (sur cette notion, v. notamment
Droit suisse du bail à loyer, Commentaire USPI, Genève, 1992, n.6 ad 257h
CO, n.23 ad 260 CO; Lachat/Micheli, Le nouveau droit du bail, 2e éd.,
Lausanne, 1992, p.135 ss). Dans le droit du bail, on oppose aux travaux
d'entretien les travaux de rénovation et de modification visés notamment
par l'article 260 CO. Ces travaux vont au-delà d'une simple réparation
d'un défaut ou de mesures pour écarter le risque d'un dommage (Droit
suisse du bail à loyer, op.cit., n.24 ad 260 CO). Pour certains, les travaux de rénovation servent à maintenir la valeur de la chose alors que les
travaux de modification visent à l'augmenter (Droit suisse du bail à
loyer, op.cit., n.28 ad 260 CO). Pour d'autres, il y a rénovation lorsque
la chose est améliorée alors qu'il y a modification lorsque l'usage en est
restreint. Ces notions correspondent à l'entretien avec l'adjonction
d'éléments de confort supplémentaires (Lachat/Micheli, op.cit., p.135,
notamment n.3).
Il résulte de ce qui précède ainsi que des articles 1 et 3 du
décret ainsi que 2 du règlement d'exécution que les travaux de rénovation
envisagés par ledit décret doivent entraîner une augmentation de la valeur
d'utilisation, soit aller au-delà de l'entretien courant et apporter des
éléments de confort supplémentaire. Il s'agit en quelque sorte de la rénovation telle que l'envisagent Lachat/Micheli et de la modification telle
que l'envisage le commentaire USPI.
3. Certes, comme en droit du bail à loyer, il est parfois difficile
lorsque d'importantes réparations sont entreprises d'opérer une distinction entre travaux d'entretien courants et travaux créant des plus-values
valant prestations supplémentaires (ATF du 24.9.1992 dans la cause F.
contre SI G. relaté in Cahiers du bail no 1, mars 1993, p.8). Dans le cas
présent, les recourants ont admis que lors de l'acquisition en 1988, le
bâtiment n'était plus habitable, son état vétuste et le manque quasi total
des commodités élémentaires ne permettant plus une mise en location sans
rénovations importantes. Il est dès lors évident et cela résulte également
du prix de 700'000 francs des deux immeubles acquis par les recourants
(art.x comprenant un bâtiment d'un volume de 7852 m3 et art.3478 situé
en terrain constructible), que cet immeuble nécessitait d'importants travaux d'entretien au sens précité. Dès lors, une partie des travaux devisés
le 13 juin 1994 concernent incontestablement des travaux d'entretien. Il
en est vraisemblablement ainsi par exemple de la réparation des parquets,
de la pose des moquettes, de l'essentiel des travaux de peinture, etc. Il
n'en demeure pas moins qu'une autre partie des travaux devisés doit être
considérée comme des travaux de rénovation augmentant la valeur d'utilisation des locaux. Il en est très vraisemblablement ainsi par exemple de
certains travaux de maçonnerie entraînant des renforcements phoniques, de
la pose d'un nouveau plancher sur les combles, de l'étanchéité de la charpente, de la pose de nouvelles fenêtres, de la pose de nouvelles installations sanitaires ainsi que de l'agencement de cuisines.
Il résulte de ce qui précède que le département intimé ne pouvait se borner à considérer, comme il le mentionne dans ses observations,
qu'il s'agissait en l'occurrence exclusivement de travaux d'entretien. Il
lui appartenait bien plutôt de renvoyer le dossier à l'office cantonal du
logement, ce dernier étant chargé de l'instruction de chaque demande
(art.7 al.1 du règlement d'exécution). Il résulte de l'article 7 al.2
dudit règlement que l'office cantonal du logement peut recueillir tout
complément d'information qu'il juge utile, procéder à des visions locales
et, si nécessaire, s'assurer la collaboration d'un expert. C'est bien
cette dernière démarche qu'il lui incombait en l'occurrence d'effectuer,
soit de recourir à un expert, professionnel du domaine de la construction,
afin de déterminer plus précisément la part des travaux d'entretien et la
part des travaux de rénovation envisagés.
L'argumentation de l'intimé relative au fait que la demande doit
être rejetée étant donné qu'il s'agit d'une reconstruction, le coût devisé
des travaux de 3'085'000 francs ne tenant pas compte des frais causés par
l'incendie, ne résiste pas non plus à l'examen. Contrairement à ce qu'il
invoque, le coût précité n'englobe pas le montant de 1'065'000 francs devisé le 31 août 1994 et relatif aux travaux dus au sinistre. D'autre part,
comme le mentionnent à juste titre les recourants, l'indemnité versée par
l'établissement cantonal d'assurance immobilière est censée couvrir les
propriétaires du dommage qu'ils ont subi et rétablir le bâtiment tel qu'il
était antérieurement au sinistre. Le seul fait qu'un immeuble ait été incendié ne suffit pas encore à rejeter toute demande d'aide à la transformation et à la modernisation de logements anciens étant donné que, si tel
était le cas, il existerait alors une évidente inégalité de traitement
entre les propriétaires d'immeubles non sinistrés et les propriétaires
d'immeubles incendiés. Au besoin, il appartiendra encore à l'expert mandaté de déterminer la part des travaux de reconstruction dus au sinistre des
autres travaux.
4. a) Selon l'article 2 al.2 du décret, la commune donne un préavis
sur les projets qui la concernent. Quant à l'article 7 al.3 du règlement
d'exécution, il prévoit que l'office cantonal du logement requiert le
préavis de la commune du lieu de situation de l'immeuble concerné par la
rénovation. S'il appartient à l'autorité cantonale de tenir compte du
préavis communal, il a été exclu d'accorder un pouvoir de décision aux
communes. En effet, le rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui du projet de décret du 11 mai 1994 mentionne :
"L'autorité cantonale suivra, en règle générale, les propositions des communes. Toutefois, puisque, dans l'esprit du
décret, il s'agit de mener une "opération coup de poing" en
incitant les propriétaires à proposer des projets pour 250
logements jusqu'au 31 décembre 1995 et réalisés dans les
deux ans, il n'est pas possible d'accorder un pouvoir de
décision à la commune. En effet, outre la rapidité souhaitée
pour la mise en oeuvre de cette action, soumettre l'octroi
de l'aide à l'accord exprès de la commune nuirait au principe de l'égalité de traitement entre les propriétaires,
ainsi qu'à la volonté exprimée de favoriser une impulsion
économique dans toutes les régions de notre canton." (p.6 du
tiré à part).
Il en résulte que ni l'office cantonal du logement, ni le département intimé n'étaient liés par le préavis négatif de la commune du
Locle.
Si le rapport prévoit que l'autorité cantonale suivra, en règle
générale, les propositions des communes, cela implique, concernant un
préavis négatif, que ce dernier soit motivé par des considérations prises
en compte par le décret. Or, les trois motifs qui ont amené le Conseil
communal du Locle à donner un préavis négatif ne sauraient être pris en
considération.
b) La commune invoque le fait qu'étant donné qu'elle est engagée
dans l'encouragement à la construction de logements, elle ne peut grever
encore son budget en des temps où les finances publiques sont en difficulté. Or, le décret tient compte du fait que la collectivité publique ne
peut, dans la situation actuelle, cumuler l'aide à la rénovation et celle
à la construction de logements neufs. C'est ainsi que selon l'article 13
al.2 du décret il a été prévu que les logements rénovés par le biais de ce
dernier seront pris en considération dans le cadre de l'initiative populaire "davantage de logements à loyers modérés" acceptée le 23 mars 1992
(v. également rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil, p.2, 8).
c) La commune invoque ensuite le fait qu'elle n'est plus concernée par la loi cantonale sur la vente d'appartements loués, ce qui démontrerait qu'il n'existe plus de pression sur certaines catégories de logements qui justifierait une intervention communale. A ce propos, il y a
lieu de relever que si une minorité de la commission législative a estimé
que seule la situation du marché immobilier devait déterminer la provenance des demandes, une majorité de la commission a exprimé un avis contraire. Celle-ci a en effet considéré qu'il serait choquant que les
grandes villes s'approprient la totalité de l'aide et qu'une répartition
devait pouvoir se faire. Ils ont toutefois souhaité assouplir le texte
proposé par le Conseil d'Etat en remplaçant la notion de "contingent" initialement prévue par un mandat donné à l'exécutif de veiller à un juste
équilibre de l'aide entre les différentes régions du canton, en tenant
compte des besoins exprimés (rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil,
p.5). C'est ainsi que l'article 14 du décret prévoit que, selon les besoins manifestés, le Conseil d'Etat veille à une juste répartition de
l'aide entre les différentes régions du canton. Sous réserve de cet article, le département traite en principe des demandes d'aide dans leur
ordre d'enregistrement (art.4 du règlement d'exécution). Si l'octroi des
aides publiques peut se faire en tenant compte des besoins réels tels
qu'exprimés au vu de la situation du marché immobilier, le législateur a
souligné le fait qu'en raison même des objectifs du décret, on ne pouvait
pas accepter que la totalité de l'aide se concentre sur des localités précises dans le canton. C'est dès lors au Conseil d'Etat qu'a été attribué
le mandat, en fonction des besoins manifestés, de veiller à une juste répartition de l'aide entre les différentes régions du canton (rapport précité, p.8). Il résulte de ce qui précède que ce n'est pas à la commune
qu'il appartient de veiller à une juste répartition de l'aide, mais au
Conseil d'Etat. Or, en l'occurrence, il n'a jamais été allégué que la
commune du Locle aurait déjà soutenu plusieurs projets de rénovation dans
le cadre de ce décret ni que l'aide qui pourrait être accordée aux frères B. impliquerait qu'une autre région du canton, plus nécessiteuse que la commune du Locle, serait privée d'une quelconque aide. Au vu
de ces éléments, et du but premier du décret qui est de soutenir des
emplois dans le secteur de la construction en encourageant la rénovation
de 250 logements jusqu'au 31 décembre 1995, l'argument de la commune du
Locle ne saurait suffire pour rejeter la requête des recourants.
d) Enfin, le Conseil communal fait valoir qu'il souhaite mettre
l'accent sur la rénovation des immeubles dont la commune est propriétaire.
Ladite commune ne saurait toutefois échapper à l'application du décret,
pour un tel motif qui ne se concilie pas avec le principe de l'égalité de
traitement, et son argument se révèle sans pertinence.
5. Pour toutes ces raisons, le recours doit être admis et la cause
renvoyée au Département des finances et des affaires sociales pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants. Il
n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la réquisition des recourants
visant à la production par le bureau de l'architecte communal du Locle, ou
par la direction des travaux publics, de l'ensemble des dossiers de correspondance et de plans concernant l'immeuble depuis 1988. Il y a toutefois lieu de préciser que la production de ce dossier pourra très vraisemblablement être utile à l'expert qui sera mandaté. Vu le sort de la
cause, il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Il y a lieu d'accorder
aux recourants une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA), dans la mesure
où ils étaient représentés par un mandataire pour procéder au dépôt du
recours.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Déclare le recours recevable et bien fondé.
2. Annule la décision du Département des finances et des affaires sociales
du 22 février 1995 et lui renvoie la cause pour nouvelle décision,
après instruction complémentaire au sens des considérants.
3. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 400 francs.
4. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 12 juin 1996