A. Le 6 décembre 1994, E. SA, bureau d'études en biologie
de l'environnement, a sollicité du Département de l'économie publique
l'autorisation de procéder à des essais de toxicité sur des truitelles,
afin de s'assurer de l'innocuité pour les poissons des eaux usées provenant d'une fabrique de papier au Tessin. Les expériences en question
devaient être effectuées durant trois mois sur 240 truitelles exposées à
cinq concentrations différentes de l'échantillon des eaux résiduaires à
tester.
La commission cantonale consultative et de surveillance des
expériences sur animaux vivants a examiné cette demande dans sa séance du
21 décembre 1994. Elle a retenu qu'après qu'elle aura effectué des tests
sur des algues, bactéries et microcrustacés et que ceux-ci se seront relevés négatifs, E. SA procédera à une ultime étape en exposant les
truitelles à différentes concentrations des eaux résiduaires, étant entendu qu'à la moindre suspicion d'intoxication, cette dernière expérience
serait immédiatement suspendue. En principe, "les poissons soumis à ces
tests ne devraient pas en souffrir et on ne devrait pas enregistrer des
pertes ou alors très minimes". Estimant que le but de cette expérience
tendait à exclure tout risque de toxicité pour la faune piscicole, dès
lors que les tests des micro-organismes ne suffiraient pas à cet effet, la
commission a préavisé favorablement et sans restriction la demande d'autorisation.
Par décision du 9 janvier 1995, le Département de l'économie
publique a accordé à E. SA l'autorisation sollicitée.
B. Dans son recours au Tribunal administratif contre cette décision, l'Office vétérinaire fédéral (OVF) conclut à son annulation. Il fait
valoir en bref que les expériences qui causent aux animaux des douleurs ou
des dommages doivent être limitées à l'indispensable (art.13 al.1 LPA) et
qu'elles ne peuvent être autorisées, selon l'article 61 al.3 OPA, si leur
but peut être atteint par d'autres méthodes fiables d'après l'état actuel
des connaissances ou si, vu le résultat qu'on en attend, elles occasionnent à l'animal des maux, des douleurs ou des dommages disproportionnés.
Or sur ce point, le recourant relève qu'à l'heure actuelle, les contrôles
d'eaux résiduaires ne sont effectués qu'avec des méthodes chimicoanalytiques, sans utilisation d'animaux vertébrés. Au surplus, selon ses
propres directives concernant la demande d'autorisation pour des expériences sur animaux et celles de l'Office fédéral de l'environnement des
forêts et du paysage, des exceptions ne peuvent être admises que si les
eaux résiduaires sont suspectes d'être spécifiquement toxiques pour les
poissons et si le requérant est en mesure de justifier de manière satisfaisante que des méthodes chimico-analytiques ou d'autres méthodes n'utilisant pas d'animaux vertébrés n'assurent pas une sécurité suffisante,
toutes deux conditions qui ne sont pas remplies en la cause.
L'OVF s'oppose donc à l'expérience autorisée, dont il souligne
au demeurant que la contrainte qu'elle exerce sur l'animal est élevée,
parce qu'elle ne respecte pas le principe de la limitation indispensable
ancré dans la législation, du moment que son but peut être atteint par
d'autres méthodes.
C. Dans ses observations sur le recours, le département intimé propose son rejet. Il précise que l'expérience litigieuse a été sollicitée
par le service de protection de l'environnement du canton du Tessin et
conseillée par l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne. Ladite expérience doit permettre aux responsables de la fabrique de papier et aux
autorités tessinoises de savoir s'il est nécessaire de construire une
station épuratrice des eaux d'évacuation afin de préserver la faune ichtyologique locale. Il conteste que la contrainte exercée sur les animaux,
dans le cadre de l'expérimentation de la cause, puisse être "élevée" et
soutient que cette dernière respecte le principe de la limitation indispensable. Il rappelle que la société requérante ne procédera pas d'entrée
de cause à des essais de toxicité sur les truitelles, mais qu'elle effectuera au préalable des analyses chimico-analytiques, puis des tests des
eaux résiduaires sur des algues et des microcrustacés. Ce n'est que si ces
tests devaient se révéler sans effet délétère chez ces organismes inférieurs qu'elle recourra à une expérimentation sur poissons, car l'absence
d'effet sur les premiers ne saurait emporter la preuve que les seconds n'y
seraient pas sensibles. Il estime enfin que la condition selon laquelle de
tels tests sur les truitelles ne peut se justifier que si les eaux sont
suspectes d'être spécifiquement toxiques pour les poissons est bien réalisée en l'occurrence, sans quoi la fabrique tessinoise de papier n'aurait
pas mandaté la société E. SA pour précisément élucider ce point.
Bien qu'invitée à se déterminer sur le recours, E. SA
n'a pas usé de son droit de réponse.
CONSIDERAN T
en droit
1. Selon l'article 15 de la loi d'introduction de la loi fédérale
sur la protection des animaux, du 26 mars 1984, les demandes d'autorisation requises pour les expériences sur animaux vivants sont adressées au
Département de l'agriculture (recte : actuellement le Département de
l'économie publique), qui est compétent pour statuer après avoir sollicité
le préavis de la commission consultative et de surveillance des expériences sur animaux vivants.
En l'absence de dispositions contraires de la législation fédérale (v. en particulier l'art.26a al.1 de la loi fédérale sur la protection des animaux (LPA) du 9 mars 1978) et de règles contenues dans la loi
cantonale susmentionnée traitant des voies de droit contre les décisions
du département compétent rendues en la matière, la loi sur la procédure et
la juridiction administratives (LPJA) s'applique en la cause. Selon l'article 30 al.1 LPJA, le Tribunal administratif est l'autorité supérieure
ordinaire de recours.
D'autre part, aux termes de l'article 26a LPA, l'Office vétérinaire fédéral est habilité à recourir contre les décisions des autorités
cantonales autorisant des expériences sur animaux, en usant des voies de
recours du droit cantonal et fédéral.
En l'espèce, l'OVF a donc bien qualité pour entreprendre la
décision rendue le 9 janvier 1995 et comme son recours intervient dans le
délai de 20 jours prévu à l'article 34 al.1 LPJA ainsi que dans les formes
prescrites à l'article 35 LPJA, il est donc recevable.
2. Selon l'article 13 al.1 LPA, les expériences qui causent aux
animaux des douleurs, des maux ou des dommages, les mettent dans un état
de grande anxiété ou peuvent perturber notablement leur état général, doivent être limitées à l'indispensable. Ces expériences sont en outre soumises à une autorisation dont la durée de validité est limitée (art.13a al.2
LPA).
Selon l'article 60 al.2 litt.c de l'ordonnance sur la protection
des animaux (OPA), du 27 mai 1981, l'autorisation est notamment requise
lorsque des substances ou des mélanges de substances sont administrées à
l'animal à des fins de contrôle et qu'un effet dommageable pour lui n'est
pas exclu. Les conditions d'octroi d'une autorisation sont fixées à l'article 61 al.1 et 2 OPA tandis que les cas dans lesquels une expérience ne
peut être autorisée sont précisés à l'article 61 al.3 OPA. L'expérience
n'est ainsi pas permise si, notamment, son but peut être atteint par des
méthodes qui sont fiables d'après l'état actuel des connaissances et qui
ne nécessitent pas d'expériences sur animaux (litt.a), si elle sert au
contrôle de produits et que l'information recherchée peut être obtenue par
l'exploitation des données sur les composants (litt.c) ou si, vu le résultat qu'on en attend, elle occasionne à l'animal des maux, des douleurs ou
des dommages disproportionnés (litt.d).
3. a) En l'espèce, les parties sont au premier chef divisées sur la
question du principe de la limitation à l'indispensable au sens de l'article 13 al.1 LPA. Tandis que l'intimé estime que les analyses chimicoanalytiques et les tests des micro-organismes ne suffisent pas à se prononcer sur la toxicité des eaux usées de la fabrique de papier tessinoise
pour les poissons sans procéder à des expérimentations sur des truitelles,
le recourant soutient que le contrôle recherché de ces eaux résiduaires
peut se faire par les simples méthodes chimico-analytiques, sans utilisation d'animaux vertébrés.
Sur cette question controversée, l'intimé relève cependant dans
ses observations que l'expérience qu'il a autorisée en la cause ne saurait
être entreprise avant que des analyses chimiques des eaux résiduaires,
puis des tests sur des algues, des bactéries et des microcrustacés ne
soient réalisés. Il admet donc, comme il le précise d'ailleurs lui-même,
que ce n'est que dans l'hypothèse où ces derniers tests se révèleraient
sans effet délétère enregistrable chez ces organismes inférieurs, qu'il
pourrait être procédé à l'expérimentation sollicitée sur les truitelles.
Il apparaît ainsi, dans un premier temps, que le but de l'expérience visé
pourrait être atteint par des méthodes d'analyse n'utilisant pas d'animaux
vertébrés si leur résultat devait établir la nocivité des eaux résiduaires
pour les poissons. Dans ces conditions, il ne se justifiait pas, au regard
du principe de la limitation indispensable, tel qu'il est posé par la
législation en ce domaine, d'accorder d'ores et déjà une autorisation de
procéder à des expériences sur des animaux vivants. La permission accordée
en l'occurrence apparaît donc prématurée, ce qui suffit à entraîner son
annulation. A la limite, on eût pu concevoir une autorisation assortie de
charges, à savoir la mise en oeuvre préalable des analyses susmentionnées
et le contrôle de leur résultat négatif par l'autorité; toutefois, comme
cette autorisation a été accordée en l'occurrence sans aucune restriction,
elle ne saurait être maintenue.
b) Certes, comme il n'est pas exclu que l'absence de tout effet
délétère pour des micro-organismes soit établie sur la base des analyses
en question, il pourrait sembler judicieux, à des fins en particulier
d'économie de procédure, que la Cour de céans examine en l'état déjà la
validité d'une autorisation d'expérimentation sur des truitelles. Cette
solution ne peut être retenue, car le dossier n'est pas suffisamment constitué pour permettre au Tribunal administratif de trancher un différend
qui oppose même des spécialistes entre eux.
En effet, si l'intimé soutient que l'absence d'effet délétère
chez les organismes inférieurs n'est pas de nature à prouver que les poissons n'y seraient pas sensibles, sans aucun élément scientifique à l'appui
de ses dires, le recourant affirme de son côté, sans se fonder davantage
sur des données objectives, que des analyses sans recours à des animaux
vertébrés suffisent à déceler la toxicité des eaux pour les poissons. Il
en va de même pour la deuxième question importante à élucider en la cause,
qui a trait à l'atteinte aux truitelles que pourrait constituer l'expérimentation envisagée. Sur ce point également, l'intimé se contente de prétendre, comme le fait également la commission cantonale consultative, que
les truitelles n'auraient pas à souffrir, ou de façon minime, des tests
prévus tandis que le recourant invoque la "contrainte élevée" qui serait
exercée sur ces animaux. Aucune des deux parties n'apporte néanmoins
d'éléments déterminants pour étayer ses allégations.
c) Conformément au principe inquisitoire consacré par l'article
14 LPJA, il appartient à l'autorité d'établir d'office, de manière exacte
et complète, les faits pertinents. A cet effet, elle doit réunir les preuves pour établir l'état de fait et requérir toutes les informations nécessaires à sa décision. Elle ne peut en particulier tenir un fait pour établi que si elle est convaincue de son existence (RJN 1985, p.271). Pour
être correcte, l'application de la loi doit en effet se fonder sur la réalité, dans la mesure où celle-ci peut être le plus objectivement établie,
car l'intérêt public ne saurait se contenter de fictions (Moor, Droit
administratif, Berne, 1991, vol.II, p.175).
En l'occurrence, il incombera donc à la commission consultative
cantonale de procéder à un complément d'instruction au sens de ce qui précède, s'il devait se révéler qu'une demande d'autorisation de procéder à
des expériences sur animaux se pose bien une fois remplies les conditions
examinées dans le considérant 3a ci-dessus. A cet effet, elle aura notamment à élucider, en se basant sur des éléments objectivement fiables
qu'elle aura à réunir, si l'expérimentation en question s'impose de manière indispensable au sens de l'article 13 al.1 LPA et si, toujours au vu de
données probantes, celle-ci, au regard du résultat qu'on en attend, n'exposerait pas les truitelles à des atteintes disproportionnées au sens de
l'article 61 al.3 litt.d OPA.
Ce complément d'instruction se justifie d'autant plus que, comme
cela ressort des observations de l'intimé, la décision entreprise n'a pas
manqué d'être influencée, d'une part, parce que l'expérience a été demandée par le service tessinois de la protection de l'environnement et recommandée par l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (son institut de
génie de l'environnement) - dont on relèvera qu'aucune pièce au dossier
n'atteste de leur intervention - et, d'autre part, parce que la requérante
E. SA dispose d'un directeur de laboratoire d'analyses environnementales qui possède toutes les connaissances scientifiques et qualifications professionnelles requises. Or, si celles-ci permettent, au dire de
l'intimé, de considérer le responsable de la requérante comme un expert,
parfaitement à même dès lors de prétendre que les analyses de type bioessais ne peuvent à elles seules apporter la garantie de l'innocuité des
substances contenues dans les eaux résiduaires envers la faune piscicole,
le Département de l'économie publique reconnaît lui-même que l'avis de
cette personne ne saurait équivaloir à celui d'un expert, au sens juridique du terme, puisque celle-ci se trouve être dans la position de la
requérante et qu'elle procédera elle-même aux expérimentations sur animaux
dont elle sollicite l'autorisation. Cette réserve est tout à fait justifiée, car il est évident qu'une autorité ne saurait s'en tenir aux seules
allégations d'un requérant, quelque qualifié qu'il puisse être dans le
domaine considéré, sans avoir dûment vérifié le bien-fondé de sa demande.
Enfin, on relèvera que l'éclaircissement des points à élucider
dans le cadre du complément d'instruction ainsi requis pourrait être facilité grâce au concours de la Commission fédérale pour les expériences sur
les animaux. En effet, si celle-ci a pour première tâche de conseiller
l'Office vétérinaire fédéral, elle est également à la disposition des cantons pour des questions de principe et des cas controversés (art.19 LPA).
Et comme l'a précisé le message à l'appui de cette disposition, les autorités cantonales chargées de délivrer les autorisations ainsi que la commission cantonale de consultation peuvent requérir l'avis de la Commission
fédérale pour les cas litigieux (FF 1990 III, p.1211).
4. Il suit de là que l'autorisation entreprise doit être annulée,
la cause étant renvoyée au Département de l'économie publique pour que,
cas échéant, il se prononce à nouveau sur la demande de la société E. SA après avoir procédé à un complément d'instruction au sens des
considérants. Les frais de la présente procédure sont mis à la charge de
la société requérante (art.47 al.1 LPJA). Il est statué sans dépens, ces
derniers étant alloués aux seuls administrés qui obtiennent satisfaction,
à l'exclusion des autorités (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule l'autorisation accordée par le Département de l'économie publique le 9 janvier 1995.
2. Renvoie la cause à l'intimé pour qu'il procède conformément aux considérants.
3. Met à la charge de la société E. SA un émolument de décision de
400 francs et les débours par 40 francs.
4. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 7 avril 1995
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président