A. X. est propriétaire d'un groupe d'immeubles situés à
Neuchâtel entre les rues (parallèles) Y. (au nord) et de la
Z. (au sud). Ces deux rues sont reliées par le passage de la
Z., ruelle constituant l'une des parcelles dont le prénommé
est propriétaire depuis qu'elle lui a été vendue par la Ville. X.
exploite sur ses immeubles un garage avec ses diverses installations (ateliers, station d'essence, bureaux, entrepôts, halles d'exposition, etc.),
auxquels on accède par l'une ou par l'autre des deux rues susmentionnées,
qui sont ouvertes au trafic dans les deux sens.
Sur la parcelle située à l'est du passage de la Z.,
X. a construit un entrepôt en sous-sol avec une rampe d'accès au
sud, depuis la rue de la Z., le rez-de-chaussée étant utilisé
comme parking accessible depuis le passage de la Z. (sanction
accordée le 1er décembre 1994). Il a ensuite déposé des plans pour la
construction d'un niveau supplémentaire visant à créer un garage couvert
au rez-de-chaussée et à installer un parking en toiture, l'accès à ce dernier étant prévu par la rue de la, qui se trouve au même niveau
parce que le terrain est en pente. Par décision du 5 mai 1995, la Ville de
Neuchâtel (direction de l'urbanisme) a accordé la sanction définitive de
ces plans, avec toutefois la restriction suivante : "compte tenu de l'arrêté de circulation routière adopté par le Conseil communal le 20 juin
1994, l'accès au parking provisoire en toiture ne pourra se faire sur la
rue Y.; un accès devra être étudié soit depuis le passage de
la rue Z., soit à l'intérieur du bâtiment" (ch.2 des conditions
liées à la sanction).
B. Sur recours de l'intéressé, le Département de la gestion du territoire a annulé cette clause, par décision du 11 octobre 1995. Après instruction du cas et visite des lieux, le département a considéré en effet,
en résumé, que l'arrêté de circulation routière du Conseil communal du 20
juin 1994 ne constituait pas une base légale adéquate pour interdire l'accès au parking par la rue Y., puisqu'il n'était que provisoire d'une part et qu'il n'entraînait aucune modification du trafic sur cette rue d'autre part; que le projet, invoqué en cours de procédure par la
commune, qui fait partie de son plan de circulation pour la ville, et qui
consisterait à interdire la circulation à la rue Y. à l'exception des riverains, n'avait pas fait l'objet de dispositions concrètes,
et qu'il ne s'opposait d'ailleurs pas à la création de l'accès litigieux
puisque l'interdiction de circuler ne s'appliquerait pas aux riverains;
que, pour diverses raisons qu'il a exposées, ni la sécurité du trafic ni
la protection contre le bruit ne constituaient en l'occurrence des motifs
suffisants pour s'opposer au projet de l'intéressé.
C. Le Conseil communal de Neuchâtel interjette recours devant le
Tribunal administratif contre cette décision du département, en demandant
l'annulation de celle-ci et la confirmation de la clause dont il avait
assorti l'octroi de la sanction. Il fait valoir, en bref, la base légale
que constituent l'arrêté du 20 juin 1994, le plan de circulation de la
ville, ainsi que les dispositions en matière d'aménagement du territoire,
et relève que la réglementation définitive de la circulation à la rue Y. ferait l'objet d'un arrêté définitif. Le but visé actuellement par la commune est d'éviter l'augmentation du trafic dans cette rue,
en attendant de pouvoir le réduire. En outre, la commune fait valoir que
la sécurité du trafic au carrefour de Gibraltar, tout proche, justifie que
l'on ne crée pas un nouvel accès débouchant sur la rue Y.
Enfin, la commune observe que les valeurs limites en matière de protection
contre le bruit sont déjà dépassées à la rue Y., et que l'intéressé a la possibilité de créer l'accès au parking par le passage de
Z.
D. Le Département de la gestion du territoire ainsi que X.
concluent, dans leurs observations sur le recours, au rejet de celui-ci.
Leurs motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui
suivent.
CONSIDERANT
en droit
1. Les communes ont qualité pour recourir en matière de permis de
construire contre une décision de l'autorité cantonale de recours de première instance pour le motif que celle-ci empiète sur ses attributions
propres (pouvoir réglementaire) ou sur le pouvoir d'appréciation que lui
laisse le droit cantonal (v. par ex. RJN 1983, p.196, 1985, p.185). La
qualité pour recourir n'est d'ailleurs pas contestée en l'espèce. En
outre, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Le permis de construction peut être accompagné de clauses accessoires, se situant dans un rapport raisonnable entre l'objet de la clause
et celui de l'acte. En ce sens, les clauses accessoires (charges et conditions) doivent tendre à ce que la construction soit conforme aux dispositions en vigueur et à éliminer les éventuelles irrégularités du projet;
des améliorations peuvent notamment être imposées au requérant, pouvant
consister par exemple dans la modification concrète des plans (RJN 1982,
p.196 cons.3b). Des clauses accessoires ne peuvent toutefois être librement imposées au requérant. Elles ne sont valables que si elles se concilient avec les principes constitutionnels, notamment avec ceux de légalité
et de proportionnalité, (Grisel, Traité de droit administratif, p.408;
Moor, Droit administratif, vol.II, p.47 ss; Schürmann/Hänni, Planungs-,
Bauund besonderes Umweltschutzrecht, 3e éd., p.263 ss; Haller/Karlen,
Raumplanungsund Baurecht, p.118 ch.21).
3. a) Le département a estimé en l'espèce que la charge que constitue l'obligation imposée à l'intéressé de créer un accès au parking par le
passage de la Z. ou par l'intérieur du bâtiment - en lieu et
place du débouché sur la rue Y. prévu par le projet - est
dépourvue de base légale.
On peut, à la vérité, se demander si, s'agissant de l'aspect
essentiel que constitue pour un parking l'organisation des voies d'accès,
le refus de la commune de permettre un accès direct à la rue de la Maladière pouvait être considéré comme suffisamment secondaire pour approuver
néanmoins le projet sous réserve de cette clause accessoire, ou s'il n'aurait pas été préférable de discuter avec l'intéressé d'une éventuelle
modification du projet avant d'accorder la sanction (v. par exemple JAB
1992, p.16 ss). Néanmoins, et quoi qu'il en soit, ce n'est pas à proprement parler l'absence d'une base légale qui fait obstacle en l'occurrence
à la charge imposée par la commune. Car il n'est pas exigé que toute charge soit expressément prévue par une disposition légale précise; il peut
suffire qu'elle résulte du sens à donner à l'exigence de l'autorisation
requise (Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p.292 ss). En outre, l'auteur de
l'acte ne s'écarte pas du principe de légalité en adoptant des clauses
accessoires dans les limites du pouvoir d'appréciation qu'il tient de la
loi (Grisel, Traité de droit administratif, p.409). Il faut toutefois
admettre, avec le département, que ce n'est pas l'arrêté communal de circulation routière du 20 juin 1994, invoqué par la commune à l'appui de la
décision litigieuse, qui pouvait être considéré comme une base légale à
l'appui de celle-ci, puisqu'il s'agissait d'un arrêté provisoire qui ne
concernait au surplus pas la rue Y. (ce que la commune ne
conteste plus), ni le "plan de circulation" de la ville, qui ne constitue
pas en soi une réglementation communale obligatoire et pas davantage un
plan d'affectation. Au demeurant, l'arrêté concernant la circulation routière, édicté entre-temps par la Ville de Neuchâtel, le 20 novembre 1995,
en remplacement de l'arrêté provisoire susmentionné, ne porte pas non plus
sur la circulation à la rue Y.
En réalité, en ce qui concerne leur légalité, il faut considérer
que des clauses accessoires consistant à imposer des modifications au projet de construction sont en principe admissibles, et d'ailleurs courantes,
malgré l'absence de dispositions expresses à ce sujet dans la législation,
à condition qu'elles visent à rendre le projet conforme aux exigences
légales ou réglementaires en matière de construction. L'autorité ne saurait se fonder sur des motifs qui ne trouvent aucun appui dans la loi.
Le département a estimé en l'espèce à juste titre que, en excipant simplement de l'arrêté provisoire du 20 juin 1994, puis d'éventuels
projets d'appliquer l'une ou l'autre variante prévue par le plan de circulation, la commune ne respectait pas ce principe. Sur ce point, le recours
est ainsi mal fondé.
b) La commune fait valoir, par ailleurs, que l'accès litigieux
au parking risque de compromettre la sécurité ou la fluidité du trafic à
la rue Y., en raison de la proximité du carrefour de
G.. Bien qu'elle ait omis de le préciser, cet argument trouve
appui, en tout cas, dans l'actuel article 70 al.2 LConstr (possibilité de
refuser l'autorisation de construire des garages, auxquels sont assimilées
les places de stationnement, s'ils créent des dangers ou gênent la circulation; v. RJN 1992, p.198 cons.c), ainsi que, le cas échéant, dans les
éventuelles prescriptions communales sur la police des constructions fondées sur les articles 20 al.1 litt.g et h et 20 al.2 LConstr. On relèvera,
au demeurant, que sous une forme plus générale, ces principes sont repris
par l'article 9 de la nouvelle loi sur les constructions du 25 mars 1996
(non encore en vigueur), qui prévoit que, compte tenu de l'importance des
constructions et installations, les accès à la voie publique doivent
garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière, ainsi que l'intervention des services publics. Il existe donc indiscutablement un fondement légal pour une clause accessoire telle que la charge
litigieuse en l'espèce. Reste à examiner si celle-ci respecte le principe
de la proportionnalité, avec ses divers aspects : aptitude de la mesure à
réaliser l'objectif visé; nécessité de la mesure au regard de celui-ci;
admissibilité par rapport aux intérêts privés (Grisel, Traité de droit
administratif, p.349 ss).
c) Le département s'est exprimé sur l'argument communal relatif
à la sécurité de la circulation, mais l'a écarté au motif que, puisque la
ville prétend fermer la rue Y. à la circulation, sous réserve
de l'accès aux riverains, il ne peut pas y avoir de perturbations du trafic de transit. Par ailleurs, selon le département, en obligeant l'intéressé à créer un accès au parking par le passage de la Z. par
exemple, la décision litigieuse n'atteint pas son but, dès lors qu'on peut
atteindre ledit passage aussi bien par la rue Y. que par la
rue de la Z. Enfin, le département a relevé qu'il ne s'agit
que d'un parking d'une cinquantaine de places, destinées à être louées, ce
qui n'occasionne que de faibles mouvements de voitures.
Il faut concéder au département que les motifs invoqués par la
commune recèlent certaines contradictions et que le moyen qu'elle tire de
la sécurité du trafic n'est pas suffisamment étayé. La commune s'est contentée d'alléguer, dans la procédure de recours seulement, et accessoirement à son argumentation relative à l'arrêté provisoire de circulation, un
certain risque que le trafic se trouve bloqué au carrefour de Gibraltar si
un véhicule circulant d'est en ouest rencontre des difficultés pour pénétrer dans le parking en raison du trafic venant en sens inverse, la "capacité de stockage" des véhicules n'étant - faute de piste de présélection que de huit véhicules environ. Mais cette objection ne convainc guère.
D'une part, il s'agit d'un parking de faible capacité, dont les places
sont louées, et non de places de stationnement de durée limitée, ce qui
réduit la fréquence des mouvements. D'autre part, une partie des véhicules
accéderont au parking depuis l'ouest (centre ville), hypothèse dans
laquelle aucune perturbation du trafic n'est alléguée. En outre, en dehors
peut-être des heures de pointe, le trafic à la rue Y. n'est
pas tel que la situation évoquée par la commune puisse se produire très
fréquemment, d'autant moins qu'il existe une capacité de stockage non
négligeable. Obliger les véhicules circulant d'est en ouest à bifurquer
quelques mètres plus loin, dans le passage de la Z., ne remédierait que dans une faible mesure aux inconvénients précités, s'ils existent. Enfin, la commune a la possibilité - pour le cas où le trafic serait
néanmoins sérieusement entravé - de remédier à la situation par des prescriptions adéquates (on songe, par exemple, à une interdiction de bifurquer à gauche), à moins que la circulation ait été entre-temps limitée aux
riverains, ce qui supprimerait sans doute le risque invoqué. Quant aux
valeurs limites fixées par l'OPB, évoquées par ailleurs par la commune, le
département a déjà relevé qu'il est prématuré de se fonder sur des mesures
de bruit effectuées au cours de l'étude relative au plan d'aménagement,
non encore adopté. Au surplus, vu l'incertitude qui subsiste quant à la
future réglementation du trafic à la rue Y., y compris le
problème de la création de places de parc pour le nouvel hôpital, les
valeurs d'immissions ne sauraient actuellement être opposées à l'intéressé.
C'est dire que même si elle avait voulu se fonder sur les dispositions relatives à la sécurité du trafic, le principe de la proportionnalité ne justifiait pas la restriction litigieuse, qui se révèle, pour
l'essentiel, ni véritablement apte à atteindre ce but ni nécessaire pour
la sécurité du trafic, alors que l'accès projeté par X. est manifestement le plus simple, le plus pratique et le moins coûteux. Il va
cependant de soi que la situation pourrait se présenter de manière très
différente selon les développements futurs des constructions de X., en particulier si le parking venait à être agrandi.
4. La décision entreprise n'est ainsi pas critiquable et doit être
confirmée. Les autorités cantonales et communales ne paient pas de frais
(art.47 al.2 LPJA). Vu l'issue du litige, X. a droit à des dépens
(art.48 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
3. Alloue à X., à la charge de la commune de Neuchâtel, une
indemnité de dépens de 500 francs.
Neuchâtel, le 20 septembre 1996