A. L'hoirie A. est propriétaire des immeubles sis à la rue X. nos 31-33 à Neuchâtel (articles A. et B. du cadastre). Il s'agit de deux maisons mitoyennes à usage locatif situées au sud de la rue. Le Café sis rue X. occupe le rez-de-chaussée du numéro 31. Entre ces bâtiments et le trottoir se trouve une petite cour étroite, sous la forme d'une dalle dont le niveau est quelque peu inférieur à celui du trottoir. L'entrée dans chacun des immeubles se fait en passant par cette dalle. Le Café sis rue X. bénéficie de sa propre entrée, à laquelle on accède par un perron. Une barrière métallique longe le bord du trottoir, afin de prévenir les chutes dues au fait que la cour se trouve en contrebas.
La rue X. est soumise à un plan d'alignement (plan no 92, sanctionné par le Conseil d'Etat le 6 août 1969). Un alignement de construction passe au pied des façades et un alignement routier légèrement plus au nord.
B. Le 5 avril 1994, l'hoirie A. a déposé une demande de sanction de plans de construction. Le projet visait à la démolition et à la reconstruction de la dalle (en mauvais état), et à l'aménagement sur celle-ci de quatre places de parc parallèles aux bâtiments. Ce projet impliquait que la dalle soit rehaussée de façon à être à niveau avec le trottoir et que la barrière et les perrons disparaissent. Le 27 juin 1994, la direction de l'urbanisme de la Ville de Neuchâtel a refusé de sanctionner ce projet, invoquant la nécessité de sauvegarder les espaces de transition et de ne pas altérer les qualités relationnelles entre les domaines public et privé. Le 21 septembre 1994, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel a rejeté le recours introduit par l'hoirie A. contre cette décision. Il a estimé que le projet contrevenait à l'article 75 LCAT ainsi qu'aux principes contenus dans le nouveau plan directeur communal. L'hoirie A. a interjeté recours auprès du Département de la gestion du territoire qui, après avoir procédé à une inspection locale le 24 février 1995, a rejeté le recours par décision du 12 juillet 1995. Il a, en bref, considéré que le projet constituait une construction nouvelle, que l'article 75 LCAT interdisait une telle construction sur les terrains situés entre les alignements, qu'aucune autre disposition légale ne permettait d'autoriser le projet et qu'il n'y avait pas d'inégalité de traitement par rapport aux propriétaires qui avaient été antérieurement autorisés à créer des places de stationnement à la rue X., car le Conseil communal avait clairement montré qu'il avait changé sa pratique.
C. Le 27 juillet 1995, l'hoirie A. recourt au Tribunal administratif contre la décision du Département de la gestion du territoire, concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée, à l'octroi de l'autorisation de créer les quatre places de stationnement projetées, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. Elle fait valoir que les travaux projetés ne constituent pas une construction nouvelle prohibée par l'article 75 LCAT, mais une transformation sous forme d'un assainissement. Elle voit en outre une inégalité de traitement dans le fait que les propriétaires d'autres immeubles de la rue X. (notamment les nos 35-37 et 51) ont été autorisés à créer des places de stationnement similaires à celles qu'elle envisage d'aménager.
D. Le 5 septembre 1995, le Département de la gestion du territoire conclut au rejet du recours sous suite de frais, sans présenter d'observations. Dans sa réponse du 27 septembre 1995, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Il estime que le département a à juste titre retenu que le projet constituait une construction nouvelle et que la recourante n'était pas victime d'une inégalité de traitement.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 2 al.1 LCAT, l'aménagement du territoire vise à assurer une utilisation mesurée du sol ainsi qu'un développement harmonieux et équilibré du canton et de ses régions. Les mesures d'aménagement du territoire ont notamment pour fins de créer et de maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art.2 al.2 litt.b LCAT). Parmi les plans d'affectation établis par les communes figurent les plans d'alignement (art.43 al.2 litt.c LCAT). Ceux-ci structurent l'environnement urbanisé et réservent l'espace nécessaire à la construction des voies de communication publiques telles que routes, voies ferrées, voies cyclables, chemins pour piétons et places publiques (art.71 al.1 LCAT). Dès l'entrée en vigueur d'un tel plan, les terrains situés entre les alignements sont frappés d'une interdiction de bâtir des constructions nouvelles (art.75 LCAT). Les constructions existantes peuvent être entretenues ou réparées (art.76 al.2 LCAT). Elles peuvent également être transformées ou agrandies, moyennant la conclusion préalable d'une convention de précarité avec la commune (art.77 al.1 LCAT).
Constitue une construction (ou une installation) toute réalisation entreprise par l'homme, conçue pour durer, qui a un lien étroit avec le sol et est propre à influencer le régime d'affectation de celui-ci, par exemple en apportant une modification sensible à l'aspect du terrain (Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, OFAT, 1981, p.264; ATF 113 Ib 315, JT 1989 I 456). Il y a création lorsque, sur un terrain jusque là non bâti, on entreprend une construction nouvelle (Etude OFAT, p.266). Les travaux destinés à maintenir la construction en bon état ou à rétablir l'état antérieur sont qualifiés d'entretien ou de réparations, car ils laissent intacts le volume, l'aspect extérieur et la destination de l'immeuble (Etude OFAT, p.267-268). Les autres travaux importants constituent soit une transformation lorsque la répartition interne ou l'affectation des volumes construits est modifiée, soit un agrandissement lorsque le volume extérieur de la construction augmente ou que des éléments extérieurs, tels qu'un balcon par exemple, sont ajoutés (voir notamment la jurisprudence vaudoise citée par Matile/Bonnard/Bovay/Pfeiffer/Sulliger/Weill/Wyss, Droit vaudois de la construction LAT-OATLATC-RATC annotés, 1987, ad art.80 LATC, ch.2 et 3).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté - ni contestable - que les travaux projetés constituent une construction à l'intérieur d'un plan d'alignement et qu'il ne s'agit pas (uniquement) de travaux d'entretien ou de réparations. La question est en revanche de savoir s'il s'agit d'une construction nouvelle, comme l'ont retenu les autorités inférieures. Deux éléments conduisent à répondre par l'affirmative à cette question. D'une part, l'affectation de la dalle serait clairement modifiée puisque celle-ci servirait désormais de place de stationnement pour véhicules automobiles. D'autre part, la surélévation de la dalle aurait pour conséquence une augmentation du volume utile situé au-dessous. C'est donc à juste titre que le Département de la gestion du territoire a retenu que les travaux envisagés constituaient une construction nouvelle interdite par l'article 75 LCAT.
3. a) Le droit à l'égalité, prévu à l'article 4 Cst.féd., est celui d'exiger que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit semblables et les situations de fait dissemblables à des règles de droit dissemblables (Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p.359). Un justiciable peut ainsi, en se fondant sur l'article 4 Cst.féd., exiger d'être traité d'une façon contraire à la loi par l'autorité si celle-ci a déjà agi de la sorte auparavant. On parle alors d'égalité dans l'illégalité. Il faut cependant que l'on soit en présence non de quelques cas isolés, mais bien d'une pratique constante dont on puisse conclure qu'à l'avenir l'autorité continuera à agir de la sorte. Un justiciable ne peut donc se prévaloir du droit à l'égalité dans l'illégalité que si l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer à sa pratique antérieure; il ne le peut plus si elle exprime son intention de se conformer à la loi (Müller, in Commentaire de la Cst.féd., ad art. 4 no 45; Auer, L'égalité dans l'illégalité, ZBl 1978, p.281 ss, spécialement 294 ss; ATF 115 Ia 81 - JT 1991 IV 3).
b) En l'espèce, la commune de Neuchâtel a accordé en 1986 la sanction définitive à un projet relatif à l'immeuble rue X. nos 35-37 impliquant notamment l'aménagement de places de stationnement. Il a également autorisé en 1992 l'aménagement de places de stationnement devant l'immeuble rue X. no 51. Dans les deux cas, une convention de précarité a été conclue et inscrite au registre foncier.
Il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant si ces deux exemples étaient représentatifs d'une pratique constante car, même en admettant que tel était le cas, le Conseil communal a clairement manifesté sa volonté de ne pas poursuivre dans cette voie. Cela ressort de ses observations du 27 septembre 1995 (p.3) et des "Objectifs d'aménagement et plan directeur de la Ville de Neuchâtel" qu'il a adoptés le 27 avril 1994. Ce document qui, comme cela ressort de son avant-propos, constitue une étude sans force obligatoire (Jagmetti, in Commentaire de la Cst.féd., ad art. 22 quater no 50), précise que la commune entend préserver les espaces nonconstruits tels que les cours (p.25) et pondérer l'obligation de places de parc lorsqu'elle a pour conséquence la destruction d'espaces de dégagement (p.32). Comme, de surcroît, le Conseil communal a déclaré en cours de procédure qu'il considérait l'ouvrage projeté comme une construction nouvelle (lettre du 3.7.1995), il faut en conclure qu'il n'entend plus autoriser à l'avenir de tels aménagements, qui contreviennent à l'article 75 LCAT. Par conséquent, la recourante ne peut invoquer le principe de l'égalité de traitement.
4. Mal fondé, le recours doit être rejeté et les frais mis à la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante les frais de procédure par 500 francs et les débours par 50 francs (montants compensés par son avance).