A. Par décision du 14 décembre 1989, le service cantonal des automobiles a retiré le permis de conduire de L. pour une durée de
deux mois en raison d'une ivresse au volant et d'absence de tenue de sa
droite sur la chaussée. Le permis de conduire a été saisi du 24 avril au 9
mai 1989 puis restitué à L., suite à sa requête, dans l'attente du jugement pénal. Suite à la décision du service cantonal des automobiles, le permis de conduire a à nouveau été déposé du 29 décembre 1989 au
12 février 1990.
B. Le 30 novembre 1994, L. a causé un accident alors
qu'il circulait à La Chaux-de-Fonds, à l'intersection des rues de la Cure
et de la Balance. Il n'a pas respecté la signalisation lumineuse qui se
trouvait en phase rouge et une prise de sang a révélé un taux moyen
d'alcoolémie de 1,62 o/oo. Par décision du 9 janvier 1995, la commission
administrative du service cantonal des automobiles a retiré le permis de
conduire de L. pour une durée de 14 mois retenant une récidive
au sens de l'article 17 al.1 litt.d LCR.
Le 3 février 1995, L. a interjeté recours contre
cette décision auprès du Département de la justice, de la santé et de la
sécurité. Il concluait à l'annulation de la décision du service cantonal
des automobiles, sous suite de frais et dépens. Il faisait valoir que la
sanction infligée était disproportionnée eu égard notamment au fait qu'il
s'était écoulé plus de 5 ans entre la commission des deux infractions. Il
se plaignait d'inégalité de traitement par rapport à un autre conducteur
qui aurait subi un retrait de permis de conduire de 2 mois immédiatement
après la commission de l'infraction, hypothèse dans laquelle le délai de
5 ans pour conclure à la récidive serait dépassé. Il faisait également
valoir des motifs professionnels devant conduire à la réduction de la
durée du retrait de permis.
C. Par décision du 7 juin 1995, le Département de la justice, de la
santé et de la sécurité a rejeté le recours de L.. Il a constaté notamment que l'aggravation de la durée du retrait d'admonestation
prévue par l'article 17 al.1 litt.d LCR se justifie pour le motif que la
première mesure n'a pas exercé sur son destinataire l'effet éducatif
escompté et qu'il y a dès lors lieu de considérer comme récidiviste le
conducteur, qui, en dépit d'une première privation de son permis personnellement notifiée et subie, est l'objet d'un deuxième retrait de permis
dans le laps de temps de 5 ans prévu par la loi. Dans la mesure où le dies
a quo du délai de 5 ans court de la restitution du permis de conduire,
L. doit être considéré comme récidiviste. Il a considéré que
le taux d'ivresse au volant devait être qualifié de grave, L.
ayant au surplus violé une signalisation lumineuse. Enfin, le département
a estimé que, s'agissant de l'usage professionnel du permis de conduire,
L. ne pouvait faire valoir qu'un besoin relatif et non un
besoin absolu.
D. Le 28 juin 1995, L. interjette recours au Tribunal
administratif contre la décision du Département de la justice, de la santé
et de la sécurité du 9 janvier 1995. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée, principalement à la réduction sensible de la durée du retrait de permis de conduire, subsidiairement au renvoi de la cause à la
commission administrative du service cantonal des automobiles pour nouvelle décision au sens des considérants, le tout sous suite de dépens. Il
fait valoir une lacune proprement dite de la loi fédérale sur la circulation routière, l'article 17 al.1 litt.d LCR ne prenant pas en considération les cas dans lesquels le retrait de permis est exécuté de manière
fractionnée ou différée. Il estime que, pour respecter le principe de
l'égalité de traitement entre les conducteurs, il y a lieu de combler cette lacune en considérant que, quel qu'ait été le mode d'exécution d'un
premier retrait de permis, ce dernier a été exécuté immédiatement après
l'infraction. Il fait ensuite valoir de façon subsidiaire une violation de
l'article 33 al.2 OAC, estimant que la durée du retrait n'aurait en aucun
cas, vu l'ensemble des circonstances, dû dépasser 12 mois. La décision
attaquée violant le principe d'égalité de traitement ainsi que les articles 17 al.1 litt.d LCR, 33 al.2 OAC et l al.2 CC, il conclut à l'abaissement de la durée du retrait de permis à une période de quelques mois seulement.
E. Le 20 juillet 1995, le Département de la justice, de la santé et
de la sécurité a conclu au rejet du recours, sous suite de frais. Il a
précisé que le délai de récidive est un délai d'épreuve qui ne peut commencer à courir que dès que la mesure globale a été intégralement exécutée. Il a mentionné également le fait que le taux d'ivresse ne permettait
pas de retenir un retrait de permis d'une durée minimum légale de 12 mois.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 17 al.1 litt.d LCR, la durée du retrait des
permis de conduire est d'une année au minimum si, dans les 5 ans depuis
l'expiration d'un retrait de permis frappant un conducteur pris de boisson, celui-ci a de nouveau circulé dans cet état. Antérieurement à une
modification légale de 1975, le Tribunal fédéral avait adopté le critère
de la date de la commission de la première et de la deuxième infraction
(ATF 97 I 725, JT 1972 I 401) pour procéder au calcul du délai de 5 ans.
Par la suite, l'article 17 al.1 litt.d LCR a été modifié par loi fédérale
du 20 mars 1975, en vigueur depuis le 1er août 1975 (FF 1973 II 1141 ss).
Cette révision a précisé qu'il y a récidive lorsque la seconde infraction
a été commise, dans le délai indiqué, après l'expiration de la mesure
administrative précédente. Cette modification visait une adaptation au
code pénal qui prévoit que le délai d'épreuve pour la récidive commence à
courir dès qu'une peine privative de liberté est exécutée (art.67 CP). Il
s'agissait également d'éviter que la durée du premier retrait se trouve
englobée dans le délai de récidive, qui constitue toujours un délai
d'épreuve (FF 1973 II 1153).
Contrairement à ce que prétend le recourant, la loi ne contient
aucune lacune proprement dite qui devrait être comblée. En effet, en
fixant des motifs de retrait aggravé à l'article 17 al.1 litt.d LCR, le
législateur entendait toucher de manière particulièrement sévère les conducteurs de véhicule qui ne s'étaient pas laissé impressionner par une
première mesure administrative. Le délai de récidive est de ce fait un
délai d'épreuve, qui ne peut naturellement commencer à courir qu'à partir
du moment où la personne touchée est à nouveau en possession de son permis
de conduire, c'est-à-dire après que la mesure globale a été intégralement
exécutée (ATF 116 I b 151, JT 1991, p.673 ss).
Il résulte de ce qui précède, comme le constate à juste titre le
Département de la justice, de la santé et de la sécurité, que l'aggravation de la durée du retrait d'admonestation se justifie pour le motif que
la première mesure n'a pas exercé sur son destinataire l'effet éducatif
escompté. Pour qu'un tel objectif soit atteint, il faut que la totalité de
la durée du retrait frappant l'intéressé soit expirée. Il n'y a pas inégalité de traitement étant donné que le but de la modification législative
était de traiter de la même façon deux récidivistes ayant subi le délai
d'épreuve, qui ne peut commencer à courir qu'après exécution totale de la
mesure administrative.
b) Le recourant ayant circulé en état d'ivresse une première
fois le 24 avril 1989 et ayant procédé au dépôt de son permis de conduire
de cette date jusqu'au 9 mai 1989 puis du 29 décembre 1989 au 12 février
1990, il y a récidive au sens de l'article 17 al.1 litt.d LCR étant donné
qu'il a à nouveau conduit en état d'ivresse le 30 novembre 1994. C'est
également à tort que le recourant entend alléguer que le premier retrait
de permis ayant été justifié par une ivresse au volant mais également par
un accident et une circulation à gauche, l'on ne saurait exclure que la
première partie du retrait de permis couvre entièrement l'ivresse au volant. En effet, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que lorsque plusieurs états de faits justifient le retrait du permis de conduire,
les autorités administratives prononcent néanmoins une seule mesure commune pour toutes les violations, dont la durée est prolongée selon les
principes de l'article 68 CP. Le délai de récidive ne peut commencer à
courir qu'après que la mesure globale a été entièrement exécutée (ATF 116
I b 151, JT 1991, p.674 ss).
3. a) Selon l'article 33 al.2 OAC, la durée du retrait d'admonestation est fixée surtout en fonction de la gravité de la faute, de la réputation de l'intéressé en tant que conducteur de véhicule automobile et de
la nécessité professionnelle de conduire de tels véhicules. Par ailleurs,
le Tribunal fédéral a jugé que les minima légaux de l'article 17 al.1
litt.b à d LCR ne sont pas destinés à fixer la norme de la mesure, mais
bien à élever les limites du cadre dans lequel la sanction d'un comportement doit être prononcée, de façon que l'autorité puisse se réserver la
possibilité de réprimer toutes les fautes, des plus bénignes aux plus graves (RDAF 1977, p.323; JT 1978 I 399; RJN 1991, p.183). Pour se conformer
à ce principe, l'administration doit donc adopter la règle selon laquelle
la durée habituelle du retrait d'admonestation est, dans chaque hypothèse,
visée à l'article 17 al.1 LCR, supérieure au minimum légal prescrit par
cette norme. Ce n'est que de cette façon, en appréciant les circonstances
particulières d'un cas d'espèce, qu'elle pourra réduire la période ordinaire de retrait et s'en tenir au minimum légal lorsque la gravité de la
faute commise, la nécessité professionnelle de conduire un véhicule automobile ou les bons antécédents du contrevenant commandent que l'on s'écarte de la durée normale du retrait (Michel Perrin, Délivrance et retrait du
permis de conduire, Fribourg 1982, p.190).
b) S'il est exact, ce que n'a d'ailleurs pas nié le Département
de la justice, de la santé et de la sécurité, que les antécédents du recourant sont relativement bons, la gravité de la faute commise et l'absence de besoin professionnel du permis de conduire justifient en l'occurrence que l'on ne tienne pas compte des antécédents du recourant (RDAF 1982,
p.112) et permettent de considérer qu'en fixant une durée de 14 mois pour
le retrait du permis de conduire de l'intéressé, les autorités inférieures
n'ont pas abusé de leur pouvoir d'appréciation. La durée minimum de 12
mois prévue par l'article 17 al.1 litt.d LCR justifie qu'un taux d'alcoolémie moyen de 1.62 g/kg soit considéré comme grave et entraîne une durée
du retrait de permis supérieure à 12 mois.
Par ailleurs, pour que le besoin d'un véhicule puisse être pris
en considération d'une manière particulière, il faut que le retrait de
permis interdise à l'intéressé tout exercice de son activité lucrative,
comme c'est le cas pour un chauffeur de taxi, un livreur ou un routier par
exemple, ou tout au moins qu'il entraîne une perte de gain importante,
soit des frais considérables, faisant apparaître la mesure administrative
comme une punition disproportionnée (RDAF 1977, p.323; JT 1978 I 416; RDAF
1980, p.49; JT 1980 I 396, 1984 I 394, 1982 I 403). En effet, si l'on
excepte les automobilistes qui n'ont besoin de leur véhicule que pour
leurs loisirs et leurs vacances, la grande majorité des autres usagers de
la route n'assument pas les frais importants d'un véhicule sans y trouver
un intérêt économique. Le recourant n'a pas établi que l'une de ces conditions soit réalisée. Concernant les voyages effectués en différentes villes de Suisse, dans le but de recruter du personnel, rien ne permet de
penser qu'ils ne peuvent être réalisés avec l'aide des transports publics.
Quant aux achats nécessités par l'exploitation des deux établissements
publics, le département intimé a considéré à juste titre que le recourant
peut utiliser les transports publics puisqu'ils sont effectués durant la
journée. Il y a lieu de considérer par ailleurs qu'il doit pouvoir trouver
dans son entourage professionnel quelqu'un qui soit en état d'utiliser son
véhicule pour transporter la marchandise. Enfin, le recourant allègue
qu'il ne lui est pas possible d'utiliser les transports publics pour effectuer les trajets entre son domicile privé et son lieu de travail étant
donné l'absence de tels moyens après l'heure de fermeture du bar-cabaret
exploité. Outre le fait que le recourant doit pouvoir se faire conduire
par un tiers, il y a lieu de considérer que les frais de taxi engendrés
par de tels déplacements n'entraînent pas des frais considérables faisant
apparaître la mesure administrative comme une punition disproportionnée.
Au vu de tous ces éléments, c'est à juste titre que les autorités inférieures ont retenu un besoin relatif à pouvoir utiliser un véhicule automobile, besoin de nature à tempérer la rigueur de la mesure mais en aucun
cas à commander que l'on en reste au minimum légal.
Enfin, concernant la gravité de la faute, c'est à tort que le
recourant estime qu'il n'y avait pas lieu de retenir à son encontre la
violation d'une signalisation lumineuse, violation découlant de son état
d'ivresse. En effet, les autorités administratives jugent ensemble les
divers états de faits qui se sont produits et déterminent ensuite la durée
du retrait en appréciant en une fois toutes les circonstances déterminantes. D'un point de vue pénal, il y a par ailleurs concours réel contre
l'article 91 LCR réprimant l'ivresse au volant et les dispositions de
l'article 90 LCR si, lors de la conduite en état d'ébriété, le conducteur
viole une règle de circulation (Bussy et Rusconi, Commentaire n.2, ad
art.91 LCR et la jurisprudence citée). Quoi qu'il en soit, même si l'on ne
prenait en l'occurrence en compte que l'ivresse au volant, cette dernière
serait suffisamment grave pour justifier une durée du retrait de permis
supérieure au minimum légal.
4. Pour tous ces motifs, le recours doit être rejeté et les frais
mis à charge du recourant (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a pas lieu à allocations de dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant des frais et débours par 550 francs (montant compensé par son avance).
3. Dit qu'il n'y a pas lieu à allocation de dépens.
Neuchâtel, le 29 mai 1996