A. La société X., compagnie d'assurance sur la
vie, est propriétaire de trois immeubles locatifs à Colombier, construits
au début des années 1980, et comprenant chacun neuf appartements de 4 ou 5
pièces, qu'elle loue.
Par une requête du 3 novembre 1994, elle a demandé à la Commission pour la mise en vente d'appartements loués (CVAL) l'autorisation de
vendre ces appartements, déclarant qu'elle souhaitait se séparer des trois
immeubles en procédant à la vente, étalée sur plusieurs années, des appartements qu'il s'agirait au préalable de constituer en propriétés par étage.
B. Par décision du 13 décembre 1994, la CVAL a refusé d'autoriser
les ventes envisagées. Elle a considéré, à titre liminaire, qu'il convenait d'entrer en matière sur la requête dès lors que - contrairement à la
jurisprudence rendue naguère par le Tribunal administratif (arrêt du
3.1.1990 en la cause Z.) - la requérante avait un intérêt digne de protection à ce qu'une décision soit rendue avant même la constitution de la
propriété par étage, vu l'investissement que représentait une telle opération. Quant au fond, la commission a estimé cependant que, en résumé,
compte tenu de la pénurie de logements existant à Colombier, les autorisations ne pouvaient pas être accordées, la requérante ne pouvant en l'espèce pas exciper d'un intérêt privé prépondérant.
C. La société X. interjette recours devant le
Tribunal administratif contre cette décision, en concluant à l'annulation
de celle-ci et à l'octroi de l'autorisation de vendre par unité les appartements des immeubles en cause.
La commission intimée conclut au rejet du recours, en se référant aux motifs de sa décision. Elle propose par ailleurs que le tribunal
abandonne la jurisprudence citée, relative à la recevabilité de la requête.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Le Tribunal administratif vérifie d'office la régularité de la
procédure suivie devant la juridiction primaire ou l'autorité inférieure
de recours, notamment les questions touchant à l'entrée en matière sur une
requête ou un recours (RJN 1991, p.163, et les références).
3. a) La loi limitant la mise en vente d'appartements loués (LVAL),
du 22 mars 1989, a pour but de lutter contre la pénurie de logements, en
conservant sur le marché locatif certains types d'appartements qui répondent à un besoin, soit en raison de leur prix, soit en raison de leurs
dimensions ou de leur genre (art.1). Dans les communes et pour les catégories de logements qui connaissent la pénurie, la vente d'appartements à
usage d'habitation précédemment offerts en location est soumise à autorisation (art.2 al.1 LVAL). Le Conseil d'Etat désigne les communes et les
catégories de logements qui connaissent la pénurie (art.3 al.1 LVAL).
Selon l'article 6 LVAL, lorsque la lutte contre la pénurie de logements
l'exige, la commission refuse l'autorisation. A défaut, elle l'accorde
(al.1). L'autorisation doit être accordée : si l'appartement n'a jamais
été loué (al.2 litt.a), si l'appartement est occupé par son propriétaire
ou ses proches (litt.b), si l'appartement est soumis au régime de la propriété par étage dès la construction de l'immeuble (litt.c), ou s'il existe une offre suffisante d'appartements à louer dans la catégorie et la
région concernées (litt.d). Dans ce dernier cas, l'autorisation peut être
assortie de conditions relatives au relogement du locataire.
Il résulte du système voulu par le législateur neuchâtelois que
le refus de l'autorisation de vendre est la règle si elle a pour objet un
appartement situé dans une commune et entrant dans une catégorie de logements qui connaissent la pénurie. Dans ce cas, une autorisation ne peut
être accordée que dans les hypothèses exceptionnelles prévues à l'article
6 al.2 LVAL ou lorsque les intérêts des cocontractants l'emportent sur
l'intérêt public que constitue la lutte contre la pénurie de logements
loués. Le législateur a laissé à la Commission pour la mise en vente d'appartements loués (CVAL) un large pouvoir d'appréciation lui permettant
dans chaque cas de procéder à la pesée des intérêts public et privé en
présence pour se conformer au principe de la proportionnalité, en tenant
compte de toutes les circonstances d'espèce (RJN 1990, p.252 cons.2a).
b) La Cour de céans a eu l'occasion de juger, dans une affaire
dans laquelle le requérant avait demandé à la CVAL une "autorisation préalable globale" de vendre les 24 unités d'étage nouvellement constituées
dans l'immeuble qu'il avait transformé, correspondant à des appartements
de 2, 3 et 4 pièces, que la commission n'aurait pas dû entrer en matière
sur la requête (et, en l'occurrence, refuser l'autorisation), étant donné
que l'autorisation prévue par la loi concerne des opérations immobilières
concrètes que la commission est obligée dans chaque cas particulier d'examiner pour déterminer non seulement si la vente est soumise à autorisation
(art.2 LVAL), mais aussi pour apprécier les intérêts privés des parties
contractantes au regard des nécessités de la lutte contre la pénurie de
logements (art.6 LVAL). Une demande préalable de l'autorisation de vendre,
indépendante de tout projet concret, est par conséquent irrecevable (arrêt
du 3.1.1990 en la cause Z.).
Cette solution s'impose non seulement pour des motifs de principe liés à l'absence d'intérêt digne de protection (intérêt actuel et concret) du requérant pour obtenir une décision de constatation - motifs qui
constituaient l'argumentation principale de l'arrêt susmentionné - mais
aussi, et surtout, pour des raisons découlant d'une application correcte
de la LVAL. Car on ne voit pas comment il serait possible d'apprécier les
intérêts respectifs des parties contractantes d'une part, et la nécessité
qu'il y a de lutter contre la pénurie s'agissant d'un certain type d'appartements d'autre part, sans que soient déterminés en particulier
l'acquéreur du logement, ainsi que son prix.
Dès lors, quand bien même le requérant aurait un intérêt à obtenir l'autorisation de vendre avant d'avoir constitué les propriétés par
étage en cause et d'avoir trouvé des acquéreurs, le système légal institué
par la LVAL ne permet pas la délivrance d'une telle autorisation préalable. En pareil cas, la commission ne saurait donc statuer au fond, que ce
soit par l'octroi ou, comme en l'espèce, par le refus de l'autorisation.
L'argument de la recourante, même s'il est dénué de pertinence, selon
lequel la commission a en définitive "posé son veto de manière directe à
la constitution d'une PPE et, partant, à toute aliénation d'appartements"
montre au demeurant que la manière de procéder préconisée par la commission présente le risque de préjuger le sort d'éventuelles demandes d'autorisation présentées au moment où elles peuvent l'être.
4. Au vu de ce qui précède, la commission ne pouvait donc pas statuer sur la demande de la requérante, qui aurait dû être déclarée irrecevable. En conséquence, la décision entreprise doit être annulée.
Comme cela avait déjà été relevé dans la cause mentionnée plus
haut, il eût été possible en pareille situation de rendre une décision de
constatation (au sens de l'art.3 al.1 litt.b LPJA) dans la mesure où la
commission estimait que la requérante pouvait faire valoir un intérêt
digne de protection. Mais la décision à rendre devait alors se limiter aux
questions susceptibles d'être tranchées à titre préalable, savoir par
exemple si la vente est ou non soumise à autorisation, voire si la requérante peut se prévaloir d'un cas visé par l'article 6 al.2 litt.a à d
LVAL, pour lequel l'autorisation doit être accordée. En l'espèce, la contestation ne porte cependant pas sur une décision de cette nature.
5. Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à
la charge de la recourante qui succombe, et il n'y a pas lieu à allocation
de dépens (art.47 et 48 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision attaquée.
2. Rejette le recours et met à la charge de la recourante un émolument de
décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montants compensés
avec son avance de frais.
Neuchâtel, le 7 avril 1995
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président