A. Les frères Y. et Z. sont copropriétaires de l'article 2010
du cadastre de X. situé en zone agricole, d'une surface de 2'835
m2. Alors qu'ils étaient associés dans le cadre de la société en nom collectif Y. et Z. pour exploiter une entreprise de transports liée au
secteur de la construction, ils ont entreposé, dès 1988, sur la parcelle
en question quantité de matériel de récupération et de déblais de terrassement destinés à être concassés puis livrés sur des chantiers.
Constatant que cette parcelle se trouvait en zone agricole et
que ses propriétaires ne disposaient d'aucune autorisation pour y déposer
des matériaux, le Conseil communal de X. a invité Y. et Z. à présenter une demande de sanction définitive de plans concernant l'aménagement d'une place pour le dépôt de déblais de terrassement.
Les intéressés ont déposé une telle demande en date du 27 avril 1989.
Par décision du 3 juillet 1989, le département de l'Agriculture
a retenu que l'aménagement envisagé n'était pas conforme à l'affectation
de la zone agricole et qu'une autorisation pour l'installation litigieuse
en dérogation à la règle de la conformité à l'affectation de la zone ne
pouvait être accordée en l'espèce parce que l'implantation d'une telle
installation hors de la zone à bâtir n'était pas imposée par sa destination. Au surplus, la parcelle de l'article 2010 du cadastre de X.
est située à proximité de six captages d'eau potable, dont l'intérêt
public exige impérativement la protection.
Les recours que les Y. et Z. ont formés contre cette
décision ont été rejetés par arrêt du Tribunal administratif du 8 janvier
1990.
B. Suite à cet arrêt, le Conseil communal de X. a, en date
du 15 mai 1990, invité les deux propriétaires concernés à remettre leur
terrain en état jusqu'au 31 octobre 1990. Après que, dans ce délai, les
Y. et Z. eurent vainement cherché à obtenir une autorisation pour
une installation plus limitée d'entreposage, l'autorité communale leur a
accordé en décembre 1991 un nouveau délai au 30 juin 1992 pour évacuer les
matériaux sis sur leur parcelle, délai qui a encore été reporté par la
suite à la demande des intéressés. En dernier lieu, le Conseil communal a
ordonné la remise en état du terrain jusqu'au 15 août 1994 dans un courrier du 10 mai 1994 qu'il a adressé à Y..
Cette démarche étant restée sans suite, le dossier a été transmis au Département de la gestion du territoire pour qu'il se prononce en
la cause en application de l'article 64 LCAT.
Ledit département a considéré que les propriétaires concernés ne
pouvaient se prévaloir de leur bonne foi et que l'intérêt public commandait le rétablissement de l'état antérieur, au regard en particulier de la
grave violation du droit que constituait l'installation d'un dépôt réalisée hors de la zone à bâtir et sans autorisation, cette mesure s'imposant
d'ailleurs également pour des motifs liés à la protection des eaux. Aussi
a-t-il ordonné aux propriétaires, par décision du 29 novembre 1994, d'enlever tous les matériaux ainsi que les véhicules se trouvant sur leur parcelle, de supprimer l'accès à celle-ci réalisé au moyen de soldes d'enrobé
provenant de chantiers et, en définitive, de remettre le terrain en état
afin qu'il puisse être utilisé de manière agricole. Il leur impartissait à
cet effet un délai jusqu'au 1er mars 1995.
C. Y. et Z. recourent contre cette décision au Tribunal administratif.
Z. fait valoir que la mesure entreprise ne le concerne pas puisque, par convention du 13 décembre 1993, il a été mis fin à
son association avec son frère, la société en nom collectif Y. et Z.
ayant été liquidée avec effet au 1er janvier 1994; d'autre part,
l'ordre de remise en état jusqu'au 15 août, donné par le Conseil communal
le 10 mai 1994, n'a été notifié qu'à son frère Y.; de plus, ce dernier
est seul à déposer des matériaux sur la parcelle 2010 du cadastre de
X., lui-même n'utilisant ce terrain que pour "les activités de
longs bois". Il demande d'ailleurs une autorisation pour y entreposer des
longs bois. Si, nonobstant ces arguments, la décision attaquée devait être
maintenue, le délai fixé par l'intimé devrait être à tout le moins prolongé, car il n'est pas raisonnable d'imposer des travaux de remise en état
en plein hiver. Il conclut donc principalement à l'annulation de la décision contestée et à ce qu'il soit autorisé à déposer de longs bois sur la
parcelle en question, subsidiairement à la prolongation du délai imparti
au 31 décembre 1995.
Quant à Y., il n'entend pas "remettre en cause les
décisions antérieures", mais uniquement le délai qui lui est assigné par
l'intimé. Il estime qu'il a été fixé d'une manière arbitrairement courte
et en méconnaissance du principe de la proportionnalité, car il ne saurait
permettre en si peu de temps et durant la saison d'hiver, d'une part
l'évacuation des matériaux et, d'autre part la remise en état du terrain
qui doit être rendu à l'agriculture. Aucun impératif ne justifiait au
demeurant une telle précipitation en l'absence de tout péril en la demeure, les matériaux entreposés ne créant en particulier aucun risque de pollution. Au surplus, ces derniers ne sont pas de simples déchets de nature
à être débarrassés dans des décharges publiques, à un coût d'ailleurs de
11 francs le m3, mais constitue bien au contraire une masse de cailloux,
de graviers et de terre (env. 1'500 m3) susceptible d'être réutilisée et
revendue à un prix de 25 francs le m3 pour remplacer la chaille ou la
groise lors de la construction de routes ou de chemins d'accès. Or, les
possibilités d'écouler ces matériaux ne sont pas nombreuses en raison de
la conjoncture défavorable du marché immobilier, si bien qu'il faut
compter avec un délai d'environ un an et demi pour parvenir à s'en défaire. Y. se prétend également victime d'une inégalité de traitement en invoquant les "montagnes" de matériaux provenant du percement du
tunnel de la Vue-des-Alpes et stockés par l'Etat dans le Val-de-Ruz. Il
conclut à l'annulation de la décision entreprise en tant qu'elle fixe au
1er mars 1995 l'échéance pour la remise en état du terrain et demande que
ce délai soit reporté au 1er juillet 1996.
Le département intimé propose dans ses observations le rejet des
recours.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjetés dans les formes et délai légaux, les recours sont
recevables.
2. Conformément à l'article 64 de la nouvelle loi cantonale sur
l'aménagement du territoire (LCAT), du 2 octobre 1991, entrée en vigueur
le 1er avril 1992, le Département de la gestion du territoire peut contraindre le propriétaire à démolir ou à modifier toute construction ou
installation réalisée sans son approbation ou en violation de sa décision.
En l'occurrence, l'approbation pour l'installation d'un entrepôt
ayant été refusée par décision entrée en force du département de l'Agriculture compétent en la matière en vertu de l'ancienne loi, il appartenait
donc bien au Département de la gestion du territoire de se prononcer sur
le rétablissement des lieux à l'état antérieur au sens de la disposition
précitée.
3. a) Z. soutient au premier chef que la décision
entreprise ne le concerne pas. Il se méprend à l'évidence. Il est tout
d'abord constant qu'il est toujours copropriétaire, avec son frère Y.,
de la parcelle 2010 du cadastre de X.. D'autre part, après avoir
sollicité communément avec ce dernier une autorisation pour l'installation
de l'entrepôt litigieux, sa demande a été rejetée par décision du département de l'Agriculture du 3 juillet 1989, confirmée par arrêt du Tribunal
de céans du 8 janvier 1990. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le
département intimé l'a contraint, au sens de l'article 64 LCAT et en sa
qualité de "propriétaire", de rétablir les lieux dans leur état antérieur
en raison de l'installation en question réalisée sans approbation.
Conformément à la jurisprudence et la doctrine, la disposition
de l'article 64 LCAT ne vise du reste pas à ce que les mesures, telles
celles qui résultent de la décision entreprise, ne soient prises que contre les perturbateurs, à savoir la personne dont le comportement est en
cause, mais bien aussi contre celle qui dispose de la chose incorporant
elle-même l'illégalité. C'est dire que l'exécution forcée n'implique pas
la faute de celui qu'elle concerne : il suffit d'une violation objective,
si bien qu'elle aura généralement pour destinataire primaire celui qui se
trouve dans la situation requise pour remédier à la violation, c'est-àdire dans la règle le propriétaire qui exerce sur la chose le pouvoir de
disposition nécessaire (ATF 107 Ia 19, 91 I 144, Moor, Droit administratif, vol.II, Berne 1991, p.67). Au demeurant, Z. peut être,
tout aussi bien que son frère, considéré comme "le perturbateur" au sens
de ce qui précède puisque, jusqu'à la liquidation de la société en nom
collectif Y. et Z. le 1er janvier 1994, il a agi conjointement avec
Y. pour installer sans droit l'entrepôt litigieux et y déposer des
matériaux.
Enfin, il ne lui sert de rien de relever que la dernière mise en
demeure relative au rétablissement des lieux, ordonnée par la commune de
X. le 10 mai 1994, n'a été signifiée qu'à son frère. En effet,
outre que toutes les autres sommations antérieures l'ont été à leur mandataire commun, il suffit de constater que depuis l'entrée en vigueur de la
nouvelle loi sur l'aménagement du territoire, le 1er avril 1992, il compétait au Département de la gestion du territoire de prononcer une mesure
d'exécution en la matière. Or, ce dernier l'a fait par la décision attaquée du 21 novembre 1994, valablement notifiée à l'intéressé.
Il suit de là que ce dernier ne saurait soutenir qu'il n'est pas
concerné par ladite décision.
b) Z. se trompe également en sollicitant auprès du
Tribunal administratif une autorisation pour le dépôt de longs bois sur sa
parcelle. Il n'appartient en effet pas à la Cour de céans de se prononcer
sur une telle demande qu'elle ne peut au surplus pas examiner en sa qualité d'autorité de recours puisque l'objet du litige ne concerne qu'une installation d'entrepôt de matériel de récupération et de déblais de terrassement. Cela étant, et si l'intéressé entend être habilité à entreposer
des longs bois sur son terrain, il lui appartient, selon que l'installation nécessaire à cet effet puisse ou non se révéler non conforme à l'affectation de la zone agricole, de demander aux autorités compétentes, soit
une autorisation de construire au sens de l'article 62 LCAT, soit une
dérogation à la règle de la conformité aux conditions fixées par l'article
63 LCAT.
4. a) Y. et Z. s'en prennent au délai de trois mois
qui leur a été imparti pour procéder au rétablissement des lieux.
Ni l'article 64 LCAT, ni la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) - en particulier son article 25 - ne contiennent de précision sur les délais à impartir aux obligés pour s'exécuter. A
l'évidence cependant, il doit s'agir d'un délai convenable ou "suffisant",
ainsi que le prévoit l'article 41 al.2 de la loi fédérale sur la procédure
administrative (LPA), de nature à tenir compte des circonstances du cas
d'espèce et de l'importance de la remise en état.
b) En l'occurrence, un délai de trois mois pour procéder au
rétablissement des lieux est en soi suffisant, même au regard du volume du
matériel à évacuer. A cet égard, il importe en effet de ne pas oublier que
depuis le 8 janvier 1990, date de l'arrêt du Tribunal administratif, les
recourants savaient qu'ils ne pourraient disposer d'aucune autorisation
pour procéder à un dépôt de déblais de terrassement. Puis, le 15 mai 1990
déjà, ils ont été invités pour la première fois par la commune de
X. à enlever leurs matériaux jusqu'au 31 octobre 1990, délai dont
ils ont obtenu à plusieurs reprises d'importants reports, la dernière
intervention du Conseil communal datant du 10 mai 1994 pour une sommation
de remise en état jusqu'au 15 août 1994, sans pour autant que les intéressés n'entreprennent la moindre mesure d'exécution durant cette échéance
qui aura duré en définitive plus de quatre ans. Ils sont donc malvenus à
se plaindre du délai de trois mois que leur a fixé l'intimé car s'ils
s'étaient pris à temps, comme ils y étaient invités, ils n'auraient pas
rencontré les difficultés qu'ils invoquent présentement. A ce propos, on
ne saurait suivre Y. lorsqu'il allègue des pertes financières
qui résulteraient de l'envoi à la décharge publique des matériaux entreposés plutôt que de leur vente à des fins de réemploi. Outre qu'il eût été
en mesure de procéder à ces ventes durant les quatre années écoulées, ce
n'est évidemment pas l'affaire de l'autorité appelée à statuer en vertu de
l'article 64 LCAT de se préoccuper de pertes de revenus d'administrés qui
ont mis les autorités devant un fait accompli en procédant à une installation sans autorisation et en exploitant un entrepôt érigé de la sorte sans
droit. D'autre part, si Y. souligne ne pas vouloir contester
les décisions antérieures rendues dans la présente cause, ce en quoi il ne
serait de toute façon pas légitimé puisque celles-ci sont passées en force, il ne peut prétendre que l'enlèvement des matériaux de son terrain ne
répond à aucun intérêt public pressant puisque le département de l'Agriculture a retenu dans sa décision du 3 juillet 1989 que les matériaux en
question étaient de nature à compromettre les captages d'eau potable
situés à proximité. Enfin, on ne voit pas en quoi le délai qui lui a été
assigné constituerait une inégalité de traitement au regard des dépôts
provenant de l'excavation du tunnel de la Vue-des- Alpes, du moment que
ceux-ci ont été réalisés sur des emprises de chantier prévues expressément
à cet effet et qu'il n'est nullement question d'un rétablissement des
lieux à leur état antérieur en ce qui les concerne.
c) Si la fixation d'un délai de trois mois ne viole ainsi pas
l'article 4 Cst.féd., force est cependant de reconnaître que, dans le cas
particulier et en raison de la période qu'il concerne dans le calendrier,
il n'échappe pas à la critique. En effet, les mois en question sont ceux
de décembre, janvier et février, soit les mois d'hiver durant lesquels il
est non seulement beaucoup plus difficile, en raison de la neige et des
matériaux gelés, de procéder à l'évacuation de ceux-ci mais également pratiquement impossible de remettre en état un terrain "afin qu'il puisse
être utilisé de manière agricole", avec au besoin l'adjonction d'une "couche de terre végétale suffisante", ainsi que le spécifie la décision
entreprise.
5. Pour ce dernier motif, la décision attaquée doit être annulée en
tant que le délai de sommation de trois mois pour l'exécution des travaux
de remise en état porte sur la saison d'hiver.
Statuant au fond, ainsi que l'autorise l'article 56 al.2 LPJA,
le Tribunal administratif impartit aux recourants un nouveau délai de
trois mois échéant au 1er juillet 1995, soit durant une période climatiquement propice, pour réaliser la remise en état de leur terrain au sens
prescrit par la décision attaquée. Y. et Z. sont en outre
dûment avisés que si cette remise en état ne devait pas avoir lieu dans ce
nouveau délai, le département intimé pourrait y faire procéder à leurs
frais.
Les recourants n'obtenant que partiellement satisfaction, les
frais partiels de procédure doivent être mis à leur charge (art.47 al.1
LPJA). Pour la même raison, ils ne peuvent prétendre que des dépens
réduits (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision entreprise en tant qu'elle fixe un délai échéant le
1er mars 1995 pour remettre en état l'article 2010 du cadastre de
X. et la confirme pour le surplus.
2. Statuant au fond fixe ce délai au 1er juillet 1995.
3. Met à la charge de chacun des recourants un émolument réduit de 350
francs et les débours par 35 francs, compensés par leur avance d'un
montant supérieur, dont la différence leur sera restituée.
4. Alloue à chacun des recourants des dépens partiels de 150 francs.
Neuchâtel, le 30 mars 1995