A. B., ressortissante française, a été engagée dès le
1er décembre 1990, dans le cadre d'un perfectionnement professionnel, par
l'Hôpital X, en qualité d'infirmière diplômée surnuméraire, pour une période de dix-huit mois au minimum. Son salaire a été fixé à 3'446.65 francs, dont à déduire un montant mensuel de 100 francs "pour non-homolation du diplôme". Son engagement a été prolongé par la suite, l'intéressée ayant été engagée dès le 1er avril 1992 pour la durée de trois ans, avec un salaire de 3'774.05 francs, derechef sous déduction de 100 francs par mois pour non-homologation de son
diplôme. La prénommée est en effet titulaire d'un diplôme d'infirmière en
soins généraux délivré en France.
B. a résilié son contrat pour le 31 mars 1994. La
résiliation intervenant avant terme, l'employeur a déduit de son dernier
salaire une indemnité de 400 francs.
L'intéressée a contesté, par son mandataire, la déduction de 100
francs par mois pendant seize mois, ainsi que la retenue de 400 francs
intervenue à la fin de son emploi. La Ville de Neuchâtel a opposé une fin
de non-recevoir aux prétentions de l'intéressée.
B. Par mémoire du 22 novembre 1994, B. a ouvert action
contre la Ville de Neuchâtel devant le Tribunal administratif, concluant
au paiement de la somme de 2'000 francs avec intérêt à 5 % dès le 20 juin
1994. Elle fait valoir, en résumé, que les rapports de service relèvent du
droit public; qu'aucune disposition légale ou réglementaire ne permet de
conclure des contrats de durée déterminée sur une longue période, de retenir une indemnité en cas de résiliation anticipée alors qu'aucun dommage
n'a été causé, et de déduire du salaire un montant mensuel du simple fait
que le diplôme d'infirmière n'est pas homologué en Suisse; qu'en outre les
déductions litigieuses sont contraires à l'égalité de traitement.
C. La commune de Neuchâtel conclut principalement à l'irrecevabilité de l'action de droit administratif, l'intéressée ayant été engagée par
un contrat de droit privé, de sorte que les litiges auxquels le contrat
donne lieu doivent être soumis au juge civil. Subsidiairement, elle conclut au rejet de l'action en toutes ses conclusions.
Les parties ont répliqué et dupliqué.
CONSIDERAN T
en droit
1. a) Selon l'article 58 litt.a LPJA, le Tribunal administratif
connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif
et portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des communes, y compris les prestations d'assurances. Savoir si la Cour de céans est compétente pour statuer sur la
présente action dépend dès lors du point de savoir si la contestation est
fondée sur le droit administratif, en d'autres termes si les relations de
travail entre la demanderesse et l'Hôpital X., qui est
un établissement communal, ressortissent au droit public. A défaut, la
contestation ne relèverait pas de la compétence de la juridiction administrative mais du juge civil.
b) La demanderesse a été engagée en qualité d'infirmière diplômée surnuméraire à la fin de 1990, puis par un nouveau contrat dès le 1er
avril 1992 pour une durée de trois ans. Selon l'article 3 du statut du
personnel communal de la Ville de Neuchâtel, du 7 décembre 1987, le personnel communal comprend le personnel nommé dont les rapports de travail
sont régis par le droit public et les membres appelés fonctionnaires
(litt.a) et le personnel surnuméraire, dont les rapports de travail sont
régis principalement par le droit privé, subsidiairement par le droit
public (litt.b). Les articles 65 à 75 du statut du personnel communal
régissent la situation particulière du personnel surnuméraire (chapitre
III, intitulé "Rapports de travail de droit privé"). L'article 65 précise
que le personnel surnuméraire est engagé par contrat écrit principalement
régi par le droit privé, subsidiairement par le statut du personnel. Par
ailleurs, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel a édicté, pour
l'ensemble du personnel hospitalier communal, des dispositions relatives à
l'engagement et aux conditions de travail dans l'Hôpital X,
, valables dès le 1er juillet 1989.
c) La commune fait valoir en l'espèce qu'il résulte clairement
du contrat d'engagement de la demanderesse en qualité de surnuméraire que
les rapports de travail sont en l'occurrence régis par le droit privé conformément aux dispositions du statut du personnel rappelées ci-dessus.
Elle relève que les collectivités publiques sont en droit de passer avec
leurs collaborateurs des contrats relevant du code des obligations, ce qui
est admis aussi bien par la jurisprudence que par la doctrine (RJN 1987,
p.130; Grisel, Traité de droit administratif, p.477). La défenderesse fait
valoir en outre la volonté expresse du Conseil général de Neuchâtel, lors
de l'approbation du statut du personnel communal, que le "personnel surnuméraire ait un statut de droit privé qui diffère du statut public", le
personnel surnuméraire étant "celui qui ne remplit pas les conditions pour
être nommé ou qui ne souhaite pas être fonctionnaire parce qu'il sait
qu'il ne restera pas longtemps au service de la commune (procès-verbaux du
Conseil général 1987-1988, p.3076).
La demanderesse fait valoir, de son côté, que l'ensemble du personnel y compris le personnel surnuméraire est régi par des actes de droit
public, soit le statut du personnel communal et, en ce qui concerne le
personnel hospitalier, les dispositions du Conseil communal relatives à
l'engagement et aux conditions de travail dans les hôpitaux de la Ville;
que le traitement des surnuméraires est lui aussi déterminé par le tableau
de répartition des fonctions dans l'échelle des traitements édicté par la
commune; que l'engagement du personnel d'une collectivité publique sur la
base du droit privé est critiqué d'une manière unanime par la doctrine
(Bois, La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur
dans la fonction publique, RJN 1983, p.23-24; Moor, Droit administratif,
vol.III, p.208; Grisel, Traité de droit administratif, p.477), ces auteurs
considérant qu'il est possible de renoncer aux garanties du droit public
uniquement dans des cas exceptionnels, par exemple lorsque la personne
engagée est appelée à remplir à titre de surnuméraire une tâche de trop
courte durée pour être confiée à un fonctionnaire, hypothèse qui n'est pas
réalisée en l'espèce. Selon la demanderesse, si l'employeur a un statut de
droit public, on a affaire à des rapports de service du secteur public
(RJN 1991, p.90). S'agissant plus précisément des établissements hospitaliers ou même para-hospitaliers, la jurisprudence considère qu'au vu des
tâches d'intérêt public qui sont les leurs et de leur structure qui est
généralement fixée par le droit public, les rapports de service qui les
lient à leur personnel relèvent du droit public; si les conventions passées font référence aux règles du droit privé fédéral, c'est à titre de
droit cantonal supplétif (ATF 118 II 213, JT 1993 I 634; SJ 1992, p.498,
no 17).
2. L'argumentation de la demanderesse ne peut pas être suivie. Elle
reviendrait en effet à interdire aux employeurs du secteur public tout
engagement de personnel par contrat de droit privé, alors même qu'il est
constant que de très nombreuses collectivités publiques du pays disposent
de cette faculté (v.RJN 1987, p.130). Certes, beaucoup d'auteurs préconisent l'abandon de cette pratique, notamment pour des motifs tirés de
l'égalité de traitement entre les employés de la collectivité, ce qui permettrait en outre d'attribuer à la même autorité la compétence de statuer
sur les litiges relatifs aux rapports de travail (Moor, Droit administratif, vol.III, p.203 ss). Mais, quelle que soit la pertinence de ces opinions, il s'agit avant tout d'une question de politique du personnel. Comme le relève aussi l'auteur précité, on ne saurait imposer à la collectivité un régime qu'elle a manifestement voulu écarter puisque, précisément,
elle n'a pas nommé la personne en cause comme fonctionnaire (Moor,
op.cit., p.209). Que les collectivités publiques n'entendent pas abandonner la possibilité d'engager du personnel sous le régime du droit privé
est d'ailleurs confirmé par la récente loi sur le statut de la fonction
publique, du 28 juin 1995, qui prévoit à l'article 7 que le Conseil d'Etat
ou l'autorité qu'il désigne à cet effet peut, à titre exceptionnel, engager du personnel par contrat de droit privé, notamment pour l'exécution de
tâches spéciales, ou de durée limitée, ou encore pour assurer le remplacement temporaire d'un titulaire de fonction publique; le personnel dont
l'activité est très partielle, en particulier le personnel enseignant,
peut également être engagé par contrat de droit privé. Dès lors, s'il
n'est pas contestable que par principe les rapports de service avec la
collectivité doivent trouver leur fondement dans le droit public, des rapports de travail peuvent néanmoins être soumis au droit privé si la collectivité le prévoit expressément (v. Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zurich - ausgewählte Fragen,
ZBl 1994, p.433 ss, spécialement p.440).
La jurisprudence du Tribunal fédéral invoquée par la demanderesse (ATF 118 II 213, JT 1993 I 634) ne conduit pas à une autre conclusion,
même si elle exprime une préférence pour les thèses récentes de la doctrine qui suggère de substituer aux relations de travail fondées sur le droit
privé un engagement par contrat de droit administratif. Elle concernait en
effet le cas des établissements hospitaliers tessinois et la situation
particulière des médecins, qui n'était pas réglée par le système légal
cantonal. Il en va autrement dans le cas du statut du personnel communal
de Neuchâtel, dont la réglementation, exposée plus haut, est claire. La
demanderesse ne conteste d'ailleurs pas que son engagement a eu lieu conformément aux articles 65 ss du statut du personnel, c'est-à-dire par contrat de droit privé.
En conséquence, le litige relève de la juridiction civile et
l'action doit être déclarée irrecevable.
3. Il se justifie de statuer sans frais, conformément à une pratique de la Cour de céans en matière de rapports de service. Par ailleurs,
il n'y a pas lieu à allocation de dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Déclare la demande irrecevable.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.