A. Les établissements et installations militaires de Colombier
(arsenal cantonal) dépendent du Département de la justice, de la santé et
de la sécurité, et émargent au budget de l'Etat. L'essentiel de son personnel a le statut de fonctionnaire. L'arsenal cantonal reçoit périodiquement du Groupement de l'armement de la Confédération des commandes de
fournitures d'équipements (confection d'uniformes). Il sous-traite une
partie de ce travail à des personnes qu'il engage par contrat de travail à
domicile.
Les établissements et installations militaires ont présenté les
10 mai et 19 juillet 1994 deux préavis de réduction de l'horaire de travail (RHT), le premier en faveur d'une tailleuse à domicile, pour la
période du 10 mai au 30 juin 1994, le second en faveur de deux tailleurs à
domicile, pour la période du 1er août au 30 septembre 1994. Ils ont fait
valoir, en résumé, que le Groupement de l'armement avait pris du retard
dans la livraison du matériel nécessaire à la confection de vêtements et
dans la passation des commandes, ce qui entraînait un "trou" pour les
trois travailleurs à domicile concernés.
Après examen du cas, l'office du chômage a fait opposition au
versement de l'indemnité en cas de RHT par deux décisions des 18 et 25
juillet 1994, motif pris que la perte de travail enregistrée par l'arsenal
de Colombier découlait de facteurs structurels liés à l'organisation de
l'entreprise et non à des circonstances économiques inhabituelles et
importantes, la condition légale d'une perte de travail due à des facteurs
d'ordre économique n'étant ainsi pas remplie (art.32 al.1 litt.a et 33
al.1 litt.a LACI).
B. Les recours interjetés les 18 et 23 août 1994 par les établissements et installations militaires de Colombier devant le Département de
l'économie publique ont été rejetés par celui-ci par décision du 21 octobre 1994. Le département a considéré, en bref, qu'il était douteux que
l'arsenal de Colombier entrait dans le cercle des bénéficiaires potentiels
de l'indemnité RHT, s'agissant d'un établissement du secteur public qui ne
peut être menacé pour des raisons conjoncturelles, son éventuel déficit
étant à la charge de la collectivité; que, en tout état de cause, la perte
de travail n'était manifestement pas due à des circonstances économiques
inhabituelles et importantes, mais à la mise en place du programme Armée
95, qui entraîne une réduction d'effectifs de l'armée, et au retard mis
par les Chambres fédérales dans l'adoption du budget, circonstances constituant un risque normal d'exploitation que l'arsenal devait assumer;
qu'au surplus la mise en place du programme Armée 95 ne constituait pas
une mesure prise par les autorités (au sens de l'art.32 al.3 LACI) pouvant
donner lieu à indemnités, l'arsenal de Colombier ne se trouvant, par surcroît, pas dans une situation de rigueur comme l'exige la loi dans cette
éventualité.
C. Les établissements et installations militaires de Colombier
interjettent recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, dont ils demandent l'annulation, en concluant à ce que le droit à
l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail soit reconnu pour
les périodes du 10 mai au 9 juin et du 1er août au 30 novembre 1994. Ils
font valoir que s'ils travaillent pour le compte de la Confédération et
dépendent du Groupement de l'armement, cela ne les met pas à l'abri des
risques dus à des circonstances économiques inhabituelles. La mise en place du programme Armée 95, entraînant une réduction d'effectifs d'environ
200'000 hommes, ainsi que le retard pris par le Parlement lors de l'adoption du budget 1993 étaient inattendus et ne font pas partie des prévisions de fluctuations de commandes; il ne s'agit donc pas de risques normaux d'exploitation. En outre, l'arsenal ne pouvait prendre aucune mesure
afin d'éviter une perte de travail. L'indemnisation permet de maintenir
les emplois des travailleurs à domicile concernés, qui devraient à défaut
être licenciés puis réengagés lors de nouvelles commandes.
Le Département de l'économie publique se réfère aux considérants
de sa décision et conclut au rejet du recours.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Aux termes de l'article 34 novies Cst.féd., l'assurance-chômage
est obligatoire pour les travailleurs (al.2, 1re phrase). Elle est financée par les cotisations des assurés; si ceux-ci sont des salariés, leurs
employeurs prennent à leur charge la moitié de la cotisation (al.4, 1re
phrase). Le principe d'une obligation de cotiser à l'assurance-chômage est
concrétisé par l'article 2 al.1 LACI, lequel astreint au paiement des
cotisations d'assurance, sous réserve des exceptions prévues au second
alinéa de cette disposition, d'une part celui qui est obligatoirement
assuré selon la LAVS et doit payer des cotisations sur le revenu d'une
activité dépendante en vertu de cette loi (litt.a), et d'autre part celui
qui doit payer des cotisations au titre d'employeur en vertu de l'article
12 LAVS (litt.b). Par "travailleurs", il faut entendre non seulement les
personnes physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de travail au sens des articles 319 ss CO, mais également, entre autres catégories, le personnel des services publics, qu'il s'agisse de fonctionnaires
ou d'employés liés par un rapport de service à la collectivité qui les
emploie (ATF 111 V 267). Comme l'a exposé le Conseil fédéral dans son message du 3 septembre 1975 concernant une modification de la Cst.féd. en vue
d'aménager l'assurance-chômage selon une nouvelle conception, le personnel
des services publics, dont les emplois ne sont en général pas menacés par
les récessions, est appelé à verser des cotisations avant tout au titre de
la solidarité (FF 1975 II, p.1596-1597).
3. a) Selon l'article 31 al.1 LACI, les travailleurs dont la durée
normale de travail est réduite, ou l'activité suspendue, ont droit à l'indemnité en cas de RHT lorsqu'en particulier la réduction de l'horaire de
travail est vraisemblablement temporaire et que l'on peut admettre qu'elle
permettra de maintenir les emplois en question (litt.d) et lorsque la perte de travail doit être prise en considération (litt.b). Cette dernière
condition est réalisée, selon l'article 32 al.1 litt.a LACI, si la perte
de travail est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévitable. Par contre, cette condition n'est notamment pas réalisée, en vertu
de l'article 33 al.1 litt.a LACI, lorsqu'elle est due à des circonstances
inhérentes aux risques normaux d'exploitation que l'employeur doit assumer.
b) La perte de travail au sens de ces dispositions présuppose
que l'entreprise soit touchée économiquement de façon inhabituelle et imprévisible par un fléchissement de la demande des produits ou des services
à laquelle elle répond normalement (DTA 1985, p.112). De plus, ce fléchissement de la demande doit entraîner des répercussions économiques négatives pour l'entreprise et lui faire encourir à tout le moins des risques
particuliers d'exploitation, comme cela ressort a contrario de l'article
33 al.1 litt.a LACI.
Dans ces conditions, on ne saurait disconvenir que les entreprises du secteur public, en tant qu'elles sont chargées de tâches d'intérêt
public dont la sauvegarde incombe à la collectivité, n'encourent pas de
tels risques. En effet, dans la mesure où ces activités doivent être
accomplies en raison des exigences de l'intérêt public qui ont déterminé
leur mise en oeuvre et doivent en conséquence être poursuivies quels que
soient les aléas de la conjoncture, leur éventuel déficit, si ce n'est
l'ensemble même de leurs dépenses, se trouvent couverts par les fonds
publics. Dans une situation semblable, exempte de licenciements pour les
travailleurs des services publics proprement dits, la question des indemnités en cas de RHT ne se pose donc pas. D'ailleurs, s'il fallait envisager leur versement dans un tel cas, on en arriverait à une "double couverture" de la réduction de l'horaire de travail par les deniers publics, à
savoir ceux émanant de l'impôt et ceux de l'assurance-chômage (Gerhard
Gerhards, Kommentar zum AVIG, Band I, Berne 1988, p.414-415, no 17).
c) Les établissements et installations militaires du canton
appartiennent à l'administration centrale cantonale. Il sont rattachés à
la division des affaires militaires, qui est l'une des quatre divisions du
Département de la justice, de la santé et de la sécurité (art.2 et 10 du
règlement d'organisation du Département de la justice, de la santé et de
la sécurité, du 30.3.1994; règlement d'administration des établissements
et installations militaires du canton de Neuchâtel, du 4.8.1982). Ainsi
que l'a relevé l'autorité de recours de première instance, les établissements et installations militaires ne constituent pas une entreprise dont
l'existence pourrait être mise en péril en raison d'une diminution de travail due à des facteurs d'ordre économique. C'est l'Etat lui-même qui est
employeur du personnel desdits établissements, lequel est soumis au statut
des fonctionnaires cantonaux. A ce titre, les établissements et installations militaires ne peuvent pas, pour les motifs exposés plus haut, prétendre l'indemnité en cas de RHT lorsque, dans l'accomplissement de leurs
tâches, le volume de leur travail diminue.
Il peut éventuellement en aller autrement d'un employeur du secteur public qui exerce une activité purement commerciale, soumise comme
toute entreprise privée aux lois du marché et aux impératifs de rentabilité, comme cela a été admis dans le cas des services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds (arrêt du Tribunal administratif du 29.10.1992;
cette cause est toutefois encore pendante devant le Tribunal fédéral des
assurances, sur recours de l'OFIAMT). Cette hypothèse n'est cependant pas
réalisée dans le cas présent, car il n'est pas contesté que, même si le
budget de l'Etat, de ses départements et services implique une gestion
économe des deniers publics, les établissements et installations militaires accomplissent exclusivement une tâche d'intérêt public qui échappe aux
lois du marché auxquelles sont soumises les entreprises commerciales. Pour
ce motif déjà, le recours est donc mal fondé.
4. a) Le Département de l'économie publique a par ailleurs confirmé
le point de vue de l'office du chômage selon lequel les circonstances
invoquées par les établissements et installations militaires, entraînant
une perte de travail, sont inhérentes aux risques normaux d'exploitation
que l'employeur doit assumer, au sens de l'article 33 al.1 litt.a LACI.
A supposer que les établissements et installations militaires
puissent être considérés comme un employeur susceptible de percevoir des
indemnités en cas de RHT, ce qui n'est pas le cas comme on l'a vu, ce
point de vue du département et de l'office du chômage n'est pas critiquable. Le projet Armée 95 était connu, avant sa mise en place effective dès
le 1er janvier 1995, depuis plusieurs années, et ses conséquences importantes (réduction considérable des effectifs de l'armée et de la durée des
services notamment) de même que la réduction constante des dépenses militaires, sont notoires de longue date et ne pouvaient pas être ignorées de
ceux qui participent précisément à l'accomplissement des tâches du Groupement de l'armement, en particulier à l'équipement des troupes. Aussi
était-il prévisible que les commandes du Groupement de l'armement - d'ailleurs elles-mêmes sans rapport direct avec la conjoncture économique seraient affectées par la réorganisation de l'armée, et cela probablement
pas seulement de manière temporaire. Compte tenu de l'activité spécifique
des établissements et installations militaires de Colombier (DTA 1989,
p.121), qui ont pour seul client le Groupement de l'armement, une certaine
perte de travail doit dès lors être considérée comme un risque normal
d'exploitation.
b) A cela s'ajoute le fait qu'en l'occurence une autre condition
du droit aux prestations, qui n'a pas été examinée par les autorités de
première instance, n'est probablement pas remplie. Selon l'article 33 al.1
litt.e LACI, la perte de travail ne doit pas être prise en considération
lorsqu'elle touche des personnes qui ont un emploi d'une durée déterminée,
sont en apprentissage ou au service d'une organisation de travail temporaire. Or, les personnes pour lesquelles les établissements et installations militaires font valoir une réduction de l'horaire de travail sont
des travailleurs à domicile, engagés en tant que tels par des contrats de
durée limitée dans le temps : le contrat prend effet le 1er mai de l'année
de signature et s'éteint à la dernière livraison, mais au plus tard le 30
avril de l'année suivante. Même s'il est possible (le dossier ne fournit
pas d'indications à ce sujet) que le même travailleur à domicile soit
réengagé sous la forme d'un nouveau contrat de durée limitée pour une
autre commande ultérieure, on peut douter sérieusement que l'engagement
puisse être considéré sans autres comme un emploi d'une durée indéterminée, permettant la prise en considération d'une perte de travail éventuelle susceptible de donner lieu à une indemnité en cas de RHT. La question
peut toutefois demeurer indécise.
5. Il apparaît ainsi que l'indemnité litigieuse a été refusée à bon
droit aux établissements et installations militaires de Colombier, ce qui
conduit au rejet du recours.
Il n'y a pas lieu à perception de frais, la procédure étant gratuite (art.103 al.4 LACI).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
Neuchâtel, le 3 février 1995
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président