A. Les frères B., domiciliés à Bâle, sont propriétaires de
l'article x du cadastre des Hauts-Geneveys. A fin mai-début juin 1994,
le Département de la gestion du territoire a fait paraître dans la feuille
officielle cantonale un avis intitulé "mise à l'enquête publique" concernant la délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir sur le territoire de la commune des Hauts-Geneveys. Cet avis indiquait que le plan
pouvait être consulté auprès des administrations communale et cantonale.
Il signalait par ailleurs que les oppositions, motivées, devaient être
adressées au département dans les 20 jours de la première publication. les frères B. n'ont pas réagi à cette parution.
Le 26 octobre 1994, le conseiller d'Etat chef du Département de
la gestion du territoire a décidé que "le plan à l'échelle 1:2000 de janvier 1994, délimitant les forêts par rapport à la zone à bâtir (art.13 de
la loi sur les forêts du 4.10.1991) sur le territoire de la commune des
Hauts-Geneveys est sanctionné". Cette décision a été notifiée notamment aux frères B. avec la mention que seules les personnes s'étant opposées durant la mise à l'enquête publique pouvaient recourir auprès du
Tribunal administratif dans le délai de 20 jours.
B. Par mémoire du 27 novembre 1994, les frères B. défèrent
ce prononcé au Tribunal administratif. Ils font valoir que le département
a appliqué par analogie la procédure prévue aux articles 89 ss LCAT et se
plaignent de n'avoir pas reçu d'avis personnel quand bien même le plan
attaqué ne concerne pas l'ensemble du territoire communal des Hauts-
Geneveys. Les recourants soulignent que le classement en zone de forêt
d'une parcelle précédemment constructible constitue une grave atteinte à
leur droit de propriété. Ils considèrent qu'ils sont victimes d'une violation du droit d'être entendu et d'une fausse application de la loi fédérale sur les forêts. Ils sollicitent une visite des lieux et concluent à
l'annulation du prononcé attaqué, avec renvoi pour nouvelle décision sous
suite de frais et dépens.
C. Dans ses observations sur le recours, le département relève que
la procédure de délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir instaurée par le canton de Neuchâtel offre la possibilité de formuler des
objections avant qu'une décision définitive soit prise; que cette procédure n'institue pas une opposition à proprement parler, mais permet l'exercice formel du droit d'être entendu. Il soutient que, dès lors que les
recourants n'ont pas formé opposition lors de la mise à l'enquête publique, ils ne peuvent plus recourir. Le département conclut donc à l'irrecevabilité du recours. Subsidiairement et quant au fond, en résumé, le
département estime que le droit d'être entendu des intéressés a été respecté et que le recours doit être rejeté.
CONSIDERAN T
en droit
1. a) Selon l'article 13 al.1 de la loi fédérale sur les forêts du
4 octobre 1991 (LFo), dans les zones à bâtir au sens de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire, les limites de forêts doivent être fixées
sur la base de constatations de la nature forestière ayant force de chose
jugée, conformément à l'article 10 LFo. Selon cette dernière disposition,
on procède à une constatation de la nature forestière dans trois situations :
- en cas de demande individuelle (al.1);
- lors de l'édiction et de la révision d'un plan d'affectation (al.2);
- en liaison avec une demande de défrichement (al.3).
La décision de constatation de la nature forestière indique si
une surface boisée ou non boisée est considérée comme forêt et en donne
les coordonnées. Elle indique sur un plan la situation et les dimensions
de la forêt ainsi que la situation des immeubles touchés (art.12 OFo).
Les dispositions précitées de la LFo et de l'OFo sont entrées en
vigueur le 1er janvier 1993. Les cantons doivent édicter des dispositions
d'exécution dans les cinq ans dès cette date (art.66 OFo). Les procédures
pendantes lors de l'entrée en vigueur de la LFo sont régies par le nouveau
droit. C'est toutefois l'autorité compétente en vertu de l'ancien droit
qui continuera de traiter l'affaire (art.56 al.1 LFo).
b) Dans le canton de Neuchâtel, c'est le Département de l'agriculture - auquel a succédé celui de la gestion du territoire (art.14 de
l'arrêté du Conseil d'Etat du 5.5.1993, fixant les attributions et l'organisation des départements et de la chancellerie; RSN 152.100.0) - qui
veille à l'exécution de la loi forestière du 31 mai 1917, actuellement en
vigueur.
La nouvelle loi cantonale sur les forêts, adoptée le 6 février
1996, n'entrera en vigueur que le 1er janvier 1997. Elle attribue au département qui devra être désigné par le Conseil d'Etat la compétence de
constater la nature forestière d'un bien-fonds ou d'une partie de bienfonds (art.6 al.1).
c) Contrairement à la procédure d'autorisation de défrichement
(art.5 OFo), où il fixe les exigences minimales de procédure, le droit
fédéral n'a pas prévu de disposition sur la manière de procéder lors de la
constatation de la nature forestière (Bull. AT 1/93, p.32). De son côté,
le droit cantonal actuellement en vigueur ne prévoit pas non plus de règle
spéciale pour cette procédure-là.
Dans ses observations, le département combat l'avis soutenu par
les recourants selon lequel la procédure prévue en matière d'adoption des
plans d'affectation (art.89 ss LCAT) serait applicable. Pourtant, dans son
rapport du 29 novembre 1995 à l'appui d'un projet de loi cantonale sur les
forêts, le Conseil d'Etat a relevé, au sujet de la constatation de la nature forestière, que "la décision se présentera sous la forme d'un plan
qui sera mis à l'enquête publique selon la procédure utilisée en aménagement du territoire" (rapport, p.8). En l'absence de règles spéciales actuellement applicables, on se trouve donc dans une situation d'insécurité
procédurale qui ne doit pas avoir de conséquences préjudiciables pour les
administrés. On ne saurait par conséquent dénier le droit de recourir à
celui qui n'a pas formé opposition lors d'une mise à l'enquête publique
qu'aucune loi directement applicable ne prévoit, en se fondant sur la jurisprudence, spécifique à une procédure particulière, qui est invoquée en
l'espèce par le département (RJN 1985, p.196).
Il suit de ce qui précède que ce sont les règles générales de la
LPJA qui doivent s'appliquer (art.1 al.1 LPJA).
2. a) Selon l'article 35 al.2 de la loi sur l'organisation du
Conseil d'Etat et de l'administration cantonale, les décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif.
b) En tant que propriétaires d'un immeuble directement concerné
par la délimitation en cause, les recourants sont touchés par la décision
et ont de toute évidence un intérêt digne de protection à ce que celle-ci
soit annulée ou modifiée (art.32 litt.a LPJA). Ils ont donc qualité pour
agir.
Déposé par ailleurs en les formes et délai légaux (art.34, 35
LPJA), le recours est recevable.
3. a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, consacré
en procédure administrative cantonale par l'article 21 al.1 LPJA, en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision
ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant au fait
de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au
dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos. Le droit d'être entendu
est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une
faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au
prononcé d'une décision qui lèse sa situation juridique. La jurisprudence
admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque
le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours
jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions
qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait
normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève
essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative,
dont l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de
l'excès ou de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art.33
litt.d LPJA), une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être
réparée du seul fait que l'intéressé a pu recourir (RJN 1995, p.134 et les
références).
b) L'autorité n'est pas tenue d'entendre les parties avant de
prendre notamment une décision susceptible d'être frappée d'opposition
(art.21 al.2 litt.b LPJA). Les décisions susceptibles d'être frappées
d'opposition, au sens de cette disposition, sont celles qui peuvent faire
l'objet d'une opposition en tant que moyen juridictionnel au sens strict.
Ne sont pas concernées les décisions dont la publication permet, précisément, de garantir le droit d'être entendu de tiers par une "opposition",
telle qu'elle est connue en droit des constructions, en matière d'aménagement du territoire ou d'expropriation, et qui constitue une possibilité
offerte au tiers de formuler des objections dans une procédure déterminée
avant qu'une décision ne soit prise (Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, ad art.21, p.101, ad art.3, p.32 et les références jurisprudentielles).
Il en découle que si la procédure de mise à l'enquête publique
serait en principe suffisante à garantir le droit d'être entendu des intéressés (RDAF 1990, p.129; ATF 106 Ia 310, JT 1982 I 587), il n'en demeure
pas moins qu'elle doit être expressément prévue par la loi (v. par exemple
l'article 30a PA; FF 1991 II 528). Or, la LPJA, applicable ici à défaut
d'autres règles spéciales de procédure, n'envisage pas la mise à l'enquête
publique comme moyen d'entendre les parties et les tiers intéressés.
Il y a donc lieu de retenir en l'espèce que, faute d'avoir été
avisés personnellement de la procédure en cours pour délimiter la forêt
par rapport à la zone à bâtir sur le territoire communal des Hauts-
Geneveys, les recourants n'ont pas pu faire valoir leur position et ont
donc vu leur droit d'être entendu violé.
Ce droit est de nature purement formelle (ATF 120 Ib 379). Le
vice dont est entachée la procédure litigieuse n'a pas pu être réparé dans
le cadre de la procédure de recours puisque aucune disposition ne confère
au Tribunal administratif un plein pouvoir d'examen (art.33 litt.d LPJA)
en la matière dont relève la présente cause.
La décision attaquée doit donc être annulée et le dossier renvoyé au Département de la gestion du territoire pour qu'il offre aux intéressés la faculté de se faire entendre avant de rendre une nouvelle décision.
4. Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Les recourants ont
droit à une indemnité de dépens pour les frais qu'ils ont engagés dans la
défense de leurs intérêts (art.48 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision attaquée et renvoie le dossier au Département de la
gestion du territoire pour nouvelle décision.
2. Statue sans frais.
3. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 400 francs.
Neuchâtel, le 4 juillet 1996