A. Le 2 mai 1981, H. (né en 1945) a été victime d'une
chute en planche à roulettes qui lui a causé une fracture du tibia droit
et de la tête du péroné. Il a été admis en urgence à l'Hôpital X.,
où il a été opéré par le Dr M.. L'opération s'est déroulée normalement. En revanche, l'évolution s'est compliquée par le développement
d'une infection du foyer de fracture ainsi que du matériel d'ostéosynthèse
par des staphylocoques dorés. Ces complications ont nécessité plusieurs
hospitalisations et interventions chirurgicales au cours des années suivantes. L'état de santé de H. ne s'est stabilisé qu'en janvier
1989, date à laquelle le matériel d'ostéosynthèse a été retiré de la jambe
droite du patient.
B. Dès 1982, estimant que la Ville de Neuchâtel - collectivité dont
dépendent les deux hôpitaux publics communaux Y. et X.
portait une large part de responsabilité dans cette affaire,
H. s'est adressé à celle-ci pour obtenir réparation à raison d'une
faute professionnelle du Dr M.. La Ville de Neuchâtel l'a invité à
traiter le cas avec son assureur RC, la Compagnie d'assurances Z..
Le 17 février 1983, la Compagnie d'assurances Z. a formellement contesté toute responsabilité du Dr M. dans le cadre de cet accident.
Une année plus tard, H., par le biais de son mandataire, a
recontacté la Compagnie d'assurances Z. pour qu'elle se détermine à nouveau,
mais cette dernière est restée sur sa position tout en rappelant que le Dr
M. contestait la version des faits présentée par H.. Dans
une lettre du 13 novembre 1984, le mandataire de l'intéressé a annoncé son
intention de déposer plainte pénale contre le médecin incriminé et d'ouvrir une action civile contre la Ville de Neuchâtel, tout en laissant la
porte ouverte à d'éventuelles discussions. Le 23 janvier 1985, l'assureur
de la Ville de Neuchâtel, sans changer d'avis quant à l'absence de responsabilité du médecin, a proposé à H. la mise en oeuvre d'une
expertise commune pour déterminer les causes du dommage. L'intéressé n'a
pas donné suite à cette proposition.
Le 14 juillet 1989, le Dr S., chirurgien-chef à l'Hôpital
X., a examiné H. et a relevé qu'il souffrait de séquelles évidentes de son accident de 1981 et des traitements ultérieurs, que
la jambe droite était consolidée, après plusieurs épisodes d'ostéite et de
dystrophie, et que ce membre était déficient, avec une perte de fonction
évidente et des douleurs pratiquement continuelles. Le 27 avril 1991, le
Dr R., médecin à Neuchâtel, a également examiné l'intéressé afin d'évaluer son invalidité médico-théorique. Il a notamment constaté que le
patient ne pouvait plus du tout utiliser son membre inférieur droit et
qu'il ne pouvait pas se déplacer sans béquilles. Le médecin a estimé l'invalidité médico-théorique de H. à plus de 100 %, tenant compte
de ses lésions à la jambe droite, à la colonne vertébrale, au bras gauche
et aux épaules, ainsi que de la diminution de ses facultés mnésiques et de
ses problèmes digestifs.
Le 28 mars 1991, la Compagnie d'assurances Z. a écrit au mandataire
de H. pour lui confirmer sa position et pour lui signaler
qu'elle renonçait à se prévaloir de l'exception de prescription jusqu'au
15 juillet 1992, tout en émettant des réserves, notamment pour le cas où
la prescription serait déjà acquise à ce moment-là. Une année plus tard,
l'assureur a reconduit cet accord jusqu'au 15 juillet 1993. Le 3 septembre
1992, la Compagnie d'assurances Z. a écrit au mandataire de H. pour
lui annoncer qu'elle ne poursuivrait l'examen de cette affaire que si
l'intéressé consentait à la mise sur pied d'une expertise médicale. Cette
proposition a une nouvelle fois échoué. Le 1er juin 1994, le service juridique de la Ville de Neuchâtel a résumé la situation passée et présente de
cette affaire au nouveau mandataire de H., en lui rappelant la
teneur de l'article 10 de la loi sur la responsabilité des collectivités
publiques et de leurs agents, ayant trait à la prescription de la demande
d'indemnisation.
C. Par demande du 23 juin 1994, H. a ouvert devant le
Tribunal administratif une action en responsabilité contre la Ville de
Neuchâtel, en paiement de 1'176'307 francs plus intérêts.
Le demandeur allègue que le Dr M. a négligé le suivi postopératoire et n'a pas pris les mesures urgentes et nécessaires pour traiter l'infection naissante due à des staphylocoques dorés. Il estime que la
responsabilité de la Ville de Neuchâtel est engagée, étant donné qu'une
faute a été commise par un de ses agents.
Dans sa réponse du 29 septembre 1994, le Conseil communal de la
Ville de Neuchâtel nie toute responsabilité, considère que la demande est
périmée au sens des articles 10, 11 et 30 de la loi sur la responsabilité
et conclut au rejet de la demande.
D. La question de la prescription ou de la péremption selon la loi
sur la responsabilité a fait l'objet de mémoires complémentaires des parties.
CONSIDERAN T
en droit
1. Selon l'article 1 al.1 litt.a et al.2 de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, du 26 juin 1989
(LResp; RSN 150.10), cette loi régit la responsabilité de la collectivité
publique (Etat, communes, autres collectivités de droit public cantonal,
communal ou intercommunal) pour les actes de ses agents accomplis dans
l'exercice de leurs fonctions. Il n'est pas contesté que le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la présente action, dirigée contre la Ville de Neuchâtel en tant que collectivité dont dépendent l'Hôpital X. et l'Hôpital Y. (art.21 LResp; 58 litt.g LPJA).
2. a) La loi sur la responsabilité est entrée en vigueur le 1er
janvier 1991. L'article 30 al.1 dispose qu'elle est applicable aux dommages causés avant son entrée en vigueur. Tel est le cas en l'espèce. L'exception prévue par l'article 30 al.2, selon lequel le droit antérieur est
applicable aux procédures pendantes au moment de l'entrée en vigueur de la
loi, n'est pas réalisée puisque aucune procédure n'a été ouverte avant le
1er janvier 1991.
b) Selon l'article 10 LResp, la responsabilité de la collectivité publique s'éteint si le lésé ne présente pas sa demande d'indemnisation, conformément à l'article 11, dans l'année à compter du jour où il a
eu connaissance du dommage et de la collectivité publique qui en est responsable, en tout cas dans les dix ans dès le jour où le fait dommageable
s'est produit.
Aux termes de l'article 11, les prétentions de tiers contre la
collectivité publique doivent être adressées par écrit :
a. au département des Finances, s'il s'agit de dommages résultant de l'activité d'agents de l'Etat;
b. à l'organe exécutif des autres collectivités publiques, s'il s'agit de
dommages résultant de l'activité d'agents rattachés à l'une d'elles
(al.1).
Si la collectivité publique conteste les prétentions ou si elle ne
prend pas position dans les trois mois, le tiers lésé doit intR.uire
action dans un délai de six mois sous peine de péremption (al.2).
Si la collectivité publique entre en pourparlers, le délai de six mois
court dès sa dernière prise de position (al.3).
3. a) Dès l'entrée en vigueur de la loi sur la responsabilité, le
1er janvier 1991, le délai de six mois de l'article 11 al.2 est applicable. Comme cela résulte clairement du texte de cette disposition, qui précise que le lésé doit "introduire action dans un délai de six mois sous
peine de péremption", il s'agit d'un délai de péremption dont l'effet est
d'éteindre la créance en raison de l'inaccomplissement d'un acte que le
créancier devait faire pendant une période déterminée. C'est d'ailleurs
sciemment que le législateur entendait instituer non pas un délai de prescription mais la péremption (BGC 155 I p.146, 152-155). Celle-ci est examinée d'office par le juge. Ses délais ne peuvent pas être suspendus, ni
interrompus, ni restitués et elle met la dette entièrement à néant, sans
que subsiste une obligation naturelle (Grisel, Traité de droit administratif, p.663; Moor, Droit administratif, vol.II, p.56; JAAC 1982, no 15,
p.101; ATF 116 Ib 386).
b) En l'espèce, au vu du dossier et des pièces produites, il est
patent que les discussions entre les parties n'ont jamais conduit à aucun
accord et la question d'une éventuelle expertise est restée sans réponse.
Le 28 mars 1991 en particulier, soit quelque trois mois après l'entrée en
vigueur de la loi sur la responsabilité, la Compagnie d'assurances Z. a répondu à une lettre du demandeur, en émettant des réserves relatives à la
prescription et en niant derechef la responsabilité invoquée par celui-ci.
Par cette lettre, la Compagnie d'assurances Z. a donc clairement contesté, une
nouvelle fois, les prétentions de H.. Si l'on peut admettre ce qui est le plus favorable au demandeur quant au début du délai de
péremption - que les parties étaient entrées en pourparlers au sens de
l'article 11 al.3 LResp -, le délai de six mois prévu par la loi a ainsi
commencé à courir au plus tard à la date précitée. Les droits du demandeur
sont donc périmés depuis la fin du mois de septembre 1991.
Sans doute, la Compagnie d'assurances Z. et le mandataire du demandeur ont poursuivi leur échange de correspondance : par lettre du 3 septembre 1992, faisant suite à un courrier du demandeur du 3 juin 1992,
l'assureur a proposé encore une fois de soumettre le cas à un expert.
Cependant, cela reste sans incidence sur la conclusion qui précède, pour
une double raison. D'une part, le droit du demandeur ne saurait renaître
après avoir été atteint par la péremption. D'autre part, même s'il fallait
réserver l'éventualité dans laquelle le départ du délai de péremption de
six mois pourrait être reporté parce que la collectivité aurait, après
avoir contesté toute prétention, reconsidéré sa position avant l'échéance
du délai en admettant tout ou partie des prétentions du lésé - ce qui conduirait à fixer le début du délai à la date de sa dernière prise de position (art.11 al.3 LResp) -, encore faudrait-il alors qu'une telle reconnaissance, au moins implicite, des prétentions de l'intéressé soit établie. Or, en l'espèce, la Ville de Neuchâtel et la Compagnie d'assurances Z.
n'ont jamais reconnu ni le principe même d'une responsabilité ni une prétention du demandeur à quelqu'autre titre. A cet égard, la suggestion de
la défenderesse de faire procéder à une expertise - proposition que le
demandeur n'a jamais agréée pour des motifs qu'on ignore - n'a de toute
évidence pas la valeur d'une telle reconnaissance.
Enfin, il convient de relever que le fait que la Winterthur-
Assurances a accepté à plusieurs reprises de renoncer à l'exception de
prescription (au sens des art.60 et 135 CO; ATF 112 II 231), s'il permet
de faire obstacle à la prescription du droit privé, du moins pour la
période écoulée avant l'entrée en vigueur de la loi sur la responsabilité,
il n'est pas propre à interrompre le délai légal de six mois, s'agissant
d'un délai de péremption. Dans ces conditions, savoir si les délais d'un
an ou de dix ans prévus par l'article 10 LResp ne constituent, en revanche, que des délais de prescription - ce qui est pour le moins douteux,
compte tenu de la ratio legis telle qu'elle résulte des travaux préparatoires évoqués plus haut, du titre marginal de cette disposition, et de la
jurisprudence du Tribunal fédéral relative à des dispositions semblables
de la loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres
de ses autorités et de ses fonctionnaires (ATF 86 I 60) - peut rester
indécis en l'espèce.
c) Le demandeur fait valoir que, selon la jurisprudence (ATF 116
Ib 393, 106 Ib 235 cons.2b, et les références citées), la péremption ne
doit pas être retenue d'office lorsque l'objection y relative doit être
considérée comme un abus de droit, c'est-à-dire comme incompatible avec la
bonne foi. Ce moyen n'est pas fondé. La défenderesse a conclu d'emblée à
l'irrecevabilité de la demande en raison de la prescription ou de la
péremption. En outre, si la Ville de Neuchâtel et son assureur ont accepté
de renoncer à invoquer la prescription (la première fois par lettre de la
Winterthur du 28 mars 1991), ils n'ont en aucune manière laissé entendre
qu'ils seraient disposés à entrer en matière sur la demande d'indemnisation ou incité l'intéressé à retarder une action en justice. La Winterthur
a précisé au contraire, simultanément, qu'elle faisait "toute réserve en
ce qui concerne la question de la prescription", qu'il s'agissait uniquement d'éviter les frais d'envoi d'un commandement de payer, réservant aussi le cas où la prescription "ne soit pas déjà acquise à ce jour". Manifestement, les deux parties n'avaient en vue que la prescription de l'article 60 CO, qui ne s'applique pas en l'espèce. Dans ces circonstances, on
ne saurait opposer à la défenderesse une attitude contraire à la bonne
foi, d'autant moins qu'il incombait en premier lieu au demandeur de veiller au respect des délais péremptoires institués par la loi sur la responsabilité.
4. L'action du demandeur est ainsi largement périmée et par conséquent irrecevable. Les frais de la cause doivent être mis à la charge du
demandeur qui succombe (art.47 al.1 LPJA, par analogie). S'agissant d'une
action de droit administratif, l'émolument se détermine selon les règles
valables en matière civile, c'est-à-dire en fonction de la valeur litigieuse (art.18, 19 ss de l'arrêté concernant le tarif des frais de procédure). L'émolument peut cependant être réduit notamment lorsque la cause
n'aboutit pas à un jugement au fond (art.12 de l'arrêté). En l'espèce, il
se justifie de réduire l'émolument à un minimum qui sera fixé à 2'000
francs.
Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la défenderesse (art.48
LPJA par analogie, a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Déclare la demande irrecevable.
2. Met à la charge du demandeur un émolument de décision de 2'000 francs
et les débours par 200 francs.
3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.
Neuchâtel, le 3 juillet 1995
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président