Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 14.03.2025 [1C_34/2025]
A. A.________ a été engagé par le Conseil communal de Y.________ (ci-après : le conseil communal) à partir du 1er janvier 2011 en qualité de conservateur adjoint à 40 % auprès du Musée *** (ci-après : le musée). Dès le 1er janvier 2014, son taux d’activité a été augmenté à 50 %. A la fin du mois d’avril 2018, le directeur du musée a quitté son poste et deux nouveaux directeurs lui ont succédé. Des dissensions en lien avec les nouvelles méthodes managériales sont alors apparues au sein de l’institution. A la fin de l’année 2019, plusieurs collaborateurs, parmi lesquels le prénommé, ont saisi une médiatrice externe désignée par le conseil communal pour traiter des demandes en relation avec la gestion des conflits. Au vu du nombre de demandes, cette dernière a proposé une co-médiation avec l’aide d’un second médiateur indépendant (courrier du 01.11.2019). A la suite de plusieurs séances de médiation, une analyse du climat du travail a été mise en œuvre au sein du musée jusqu’au début de l’année 2020. Les conclusions de cette mesure ont été présentées oralement en présence de l’ensemble du personnel.
En date du 13 octobre 2020, l’intéressé a été convié à un entretien en présence d’un des co-directeurs et de la cheffe du service des ressources humaines afin de trouver une solution en lien avec une visite guidée qui devait être effectuée le 1er novembre suivant. A cette occasion, il s’est plaint de ne pas avoir été consulté sur la date prévue, a indiqué ne pas se sentir compétent pour assurer la visite d’une exposition à laquelle il n’avait pas travaillé et a proposé d’assurer une autre visite guidée. Il a également évoqué le degré de tension qu’il ressentait vis-à-vis de la direction ainsi que la non-majoration du travail du dimanche et son excédent d’heures variables à rattraper. A cet égard, la cheffe du service des ressources humaines a rappelé que les conclusions de l’analyse du climat du travail avaient été adressées aux directeurs et qu’ils s’étaient engagés dans une démarche d’amélioration, avec comme premier objectif "celui du projet muséal" et comme second objectif "la question des cahiers des charges" (courriel de la cheffe du service des ressources humaines du 15.10.2020). A l’issue de cette séance, le co-directeur a maintenu sa volonté que l’intéressé assure la visite guidée du 1er novembre, ce qui a été refusé. Un échange de correspondance a dès lors eu lieu entre ce dernier et le co-directeur, qui reprochait au premier nommé d’avoir refusé d’effectuer la visite guidée litigieuse, d’avoir pris des congés sans les annoncer à son supérieur et d’adopter une attitude problématique, refusant le dialogue (courriers des 05.11.2020 et 24.11.2020). De son côté, l’intéressé réfutait l’ensemble des affirmations liées à son comportement au travail, relevant notamment que la tenue de visites guidées ne faisait pas partie de son cahier des charges et qu’une clarification à cet égard avait été reconnue à l’issue de l’analyse du climat du travail. Il estimait en outre que, malgré ce qui avait été annoncé après cette mesure, la situation ne s’était pas améliorée au sein du musée les conclusions de l’analyse du climat du travail ayant même été à l’origine de prises de position vexatoires de la direction à son égard (courriers des 11.11.2020 et 03.12.2020). Par courrier du 16 mars 2021, les co-directeurs ont informé l’intéressé que des précisions sur les tâches à exécuter seraient apportées dans le cadre de la mise à jour des cahiers des charges, lesquels seraient soumis prochainement aux collaborateurs. Ce thème a encore été abordé à diverses occasions (pv de séance des conservateurs du 01.09.2021; courriel d’un co-directeur aux collaborateurs du 15.11.2021).
Les tensions au sein du musée ont été médiatisées en 2022, ce qui a conduit à une interpellation à ce sujet lors de la séance du Conseil général du 14 mars 2022. Le conseiller communal responsable du dicastère de la culture, de l’intégration et de la cohésion sociale (ci-après : le conseiller communal) a déclaré que les recommandations des médiateurs étaient mises en œuvre progressivement pour améliorer la situation. En particulier, les cahiers des charges étaient sur le point d’être terminés.
A compter du mois d’août 2022, l’intéressé a été affecté à l’organisation du déménagement des archives et de la documentation du musée dans un nouveau dépôt. Dans ce cadre, un échange de courriels houleux entre l’intéressé et la responsable des collections a eu lieu début 2023 au sujet notamment de la transmission d’un calcul de mètres linéaires d’archives. Les co-directeurs sont intervenus pour mettre fin à l’échange, estimant qu’il était nécessaire de laisser retomber la pression (courriels des 22.02.2023; 28.02.2023; 03.03.2023 et 06.03.2023).
Un article de presse portant sur la mauvaise ambiance de travail dans l’établissement et la souffrance de certains collaborateurs est paru le 16 février 2023, à la suite de quoi le conseiller communal a informé les membres du musée qu’un audit organisationnel y serait mené par la société B.________ SA (courriel du 15.03.2023). Une partie des collaborateurs du musée a réagi en manifestant son soutien aux deux co-directeurs (courrier 17.03.2023 à l’attention du conseil communal). Ces évènements ont provoqué le dépôt d’une nouvelle interpellation lors de la séance du Conseil général du 3 avril 2023. Le conseiller communal a indiqué que les propos rapportés anonymement dans les médias étaient pris au sérieux, même si tous les collaborateurs ne s’y reconnaissaient pas. Dans les semaines qui ont suivi, l’intéressé a remarqué un photomontage collé sur le bureau voisin du sien, représentant sa collègue en cul-de-jatte (20.04.2023).
Dans l’intervalle, il a obtenu un cahier des charges formalisé qu’il a signé le 30 mars 2023 et il a été informé qu’il occupait la fonction de conservateur depuis le 1er avril 2023 avec une classification dans la catégorie "cadre 3" selon le règlement d’application du statut du personnel communal (courriers des 12.04.2023 et 15.05.2023).
Dans son rapport du 4 juillet 2023, B.________ SA a mis en évidence diverses problématiques, parmi lesquelles une situation conflictuelle ayant atteint un point de non-retour. Elle suggérait trois axes de développement afin de rétablir un climat de travail positif. A la suite de ce rapport, les co-directeurs ont présenté leur démission pour le mois de janvier 2024 (communiqué de presse du 05.07.2023). Le déménagement des archives a continué d’occuper une large part des discussions au sein du musée (échanges de courriels des 21, 22 et 27.09.2023; protocole de décision du 26.10.2023; pv de séances des conservateurs des 15.11.2023 et 06.02.2024). Après le départ des deux co-directeurs, l’ancien directeur a assuré un intérim dans l’attente d’une nouvelle nomination. Dans ce contexte, l’intéressé a signalé à ce dernier et à la cheffe du service des ressources humaines qu’il faisait l’objet d’agissements néfastes et qu’un climat délétère continuait de régner au musée certains de ses collègues ayant commencé à le prendre ouvertement pour cible depuis la dernière interpellation au Conseil général et la démission de la direction. Ainsi, par deux fois, une photographie de l’homme politique à l’initiative des deux interpellations parlementaires avait été glissée dans des dossiers sur son bureau (courriel du 12.02.2024). Le directeur ad interim a répondu le même jour qu’il faisait tout son possible pour que le climat de travail s’améliore et a proposé la tenue d’une séance (courriel du 12.02.2024). Il a ensuite adressé un courriel à l’ensemble du personnel en lui signifiant que ce genre d’agissements n’avait pas lieu d’être et qu’il convenait de sortir de la logique de conflit (courriel du 20.02.2024).
L’intéressé a présenté une incapacité de travail totale à compter du 14 février 2024 pour cause de maladie. Dans un courrier du 28 mars 2024, le directeur ad interim l’a informé qu’il avait décidé d’assurer en son absence la continuité des travaux et l’organisation du déménagement des archives. Il se permettait de lui transmettre un certain nombre de questions à cet égard, auxquelles l’assuré a donné suite le 5 avril 2024. En parallèle, une nouvelle directrice a été nommée avec effet au 1er octobre 2024 (communiqué de presse du 29.05.2024).
Par courrier du 16 août 2024, le conseil communal a informé A.________ de son intention de mettre fin à ses rapports de service en raison de son absence prolongée pour cause de maladie (plus de 180 jours) et l’a invité à exercer son droit d’être entendu. Dans ses déterminations (29.08.2024), l’intéressé a indiqué avoir été la cible d’actions malveillantes de collaborateurs qui le tenaient pour responsable de la démission des co-directeurs. Il souhaitait pouvoir reprendre ses activités au musée dès que sa santé le lui permettrait et se disait enthousiaste à l’idée de travailler avec la nouvelle directrice. Il priait son employeur de sursoir à statuer jusqu’au mois de février 2025. Par courrier du 2 septembre 2024, l’assureur perte de gain maladie a annoncé à l’intéressé que le versement des indemnités journalières prendrait fin au 30 novembre 2024 à mesure qu’il disposait, selon son médecin-conseil, d’une pleine capacité de travail dans un autre environnement professionnel.
Par décision du 11 septembre 2024, le conseil communal a résilié les rapports de service de l’intéressé avec effet au 31 décembre 2024 en maintenant que sa décision était uniquement fondée sur son incapacité de travail pour cause de maladie. Dans un certificat médical du 27 septembre 2024, la Dre C.________, médecin de famille de l’intéressé, a rapporté que ce dernier était en arrêt de travail à 100 % depuis le 14 février 2024 en raison de mobbing au travail.
B. A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement à son annulation, subsidiairement au constat que le licenciement est abusif et à l’octroi d’une indemnité de 27'668.40 francs correspondant à six mois de salaire, encore plus subsidiairement au renvoi de la cause au conseil communal pour nouvelle décision au sens des considérants. En substance, le recourant est d’avis que son incapacité de travail trouve sa cause dans des actes de mobbing commis à son encontre. Il cite à cet égard sa relégation à des tâches ne correspondant pas à ses qualifications personnelles, l’absence de cahier des charges, les obstacles rencontrés en sa qualité de délégué au déménagement des archives du musée et les divers actes hostiles dont il a été la cible. Il se prévaut également de la passivité de son employeur, respectivement son incapacité à protéger sa personnalité. Il requiert la production des deux audits réalisés en 2020 et 2023 ainsi qu’un rapport médical du 9 juillet 2024 du médecin de l’assurance perte de gain.
C. Dans ses observations, l’intimé conclut au rejet du recours.
D. Le recourant réplique.
E. L’intimé dépose une requête en retrait de l’effet suspensif.
CONSIDERANT
en droit
1. a) Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
b) La présente procédure porte également sur une prétention pécuniaire pour licenciement abusif (indemnité de CHF 27'668.40 correspondant à six mois de salaire), dont la recevabilité, respectivement le bien-fondé seront examinés ci-après.
2. a) Selon l’article 15 du Statut du personnel communal (ci-après : le statut), dès la nomination, le licenciement ne peut être prononcé que pour un motif fondé, à savoir si des raisons d’inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d’autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de service (al. 3). L’article 336c CO s’applique par analogie (al. 4). Le licenciement peut aussi être prononcé si, après écoulement des délais prévus à l’article 336c CO, l’employé-e est, sans faute de sa part (en cas de maladie, d’accident ou d’invalidité) dans l’incapacité d’accomplir sa fonction (al. 5).
L’article 336c al. 1 let. b CO dispose qu’après le temps d’essai, l’employeur ne peut pas résilier le contrat pendant une incapacité de travail totale ou partielle résultant d’une maladie ou d’un accident non imputables à la faute du travailleur, et cela, durant 30 jours au cours de la première année de service, durant 90 jours de la deuxième à la cinquième année de service et durant 180 jours à partir de la sixième année de service.
Après l'échéance du délai de protection (Sperrfrist) de l’article précité, l'employeur peut en principe librement résilier le contrat du travailleur empêché de fournir ses prestations pour cause de maladie, alors même que cette maladie est elle-même la cause de la résiliation. En effet, lorsque le travailleur souffre d'une maladie persistante qui l'empêche de travailler, l'employeur doit pouvoir résilier le contrat; la persistance de la maladie est alors un juste motif de résiliation (ATF 150 III 78 cons. 3.1.2 et les références citées). La résiliation des rapports de travail en raison d'une incapacité prolongée perdurant au-delà du délai de protection de l'article 336c CO n'est donc pas abusive, à moins notamment que l'incapacité trouve sa cause dans une violation de ses obligations par l'employeur (ATF 123 III 246 cons. 5; arrêt du TF du 23.08.2022 [4A_215/2022] cons. 4.1 et les références citées; arrêt de la Cour de droit public du 10.07.2019 [CDP.2018.317] cons. 2). En ce sens, la résiliation du contrat de travail d’un employé qui a été harcelé sera considérée comme abusive lorsque le mobbing a provoqué chez le travailleur une baisse de rendement ou une période de maladie dont l’employeur se prévaut lors de la résiliation (arrêt du TF du 20.03.2006 [4C.320/2005] cons. 3.2 et les références citées; Dunand, Commentaire du contrat de travail, 2013, n° 30 ad art. 336). Le Tribunal fédéral a précisé que ce n'est que dans des situations très graves (krasse Fälle) que la résiliation pour cause de maladie persistante doit être qualifiée d'abusive (au sens de l'art. 336 al. 1 let. a CO). Tel ne peut être le cas que lorsqu'il résulte de manière univoque de l'administration des preuves que l'employeur a directement causé la maladie du travailleur, par exemple lorsqu'il a omis de prendre les mesures de protection du travailleur telles que celles prévues à l'article 328 al. 2 CO et que le travailleur est devenu malade pour cette raison. Si la situation n'atteint pas ce degré de gravité, comme c'est souvent le cas en cas d'incapacité de travail en raison d'une maladie psychique, le congé n'est pas abusif. En effet, des difficultés au travail peuvent fréquemment entraîner une dépression ou d'autres troubles psychologiques, qui ne sont pas constitutifs d'une maladie directement causée par l'employeur. Le fait qu'un conflit avec un nouveau supérieur hiérarchique puisse entraîner une incapacité de travail ne doit généralement pas être pris en considération. En effet, de telles situations de conflit sont fréquentes et n'atteignent la plupart du temps pas le degré de gravité nécessaire pour que l'existence d'un congé abusif puisse être admise. De plus, on ne saurait exiger de l'employeur qu'il prenne toutes les mesures envisageables pour éviter un tel conflit (ATF 150 III 78 cons. 3.1.3 et les références citées).
b) L’autorité de nomination dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer si de justes motifs de renvoi existent (ATF 118 Ib 164 cons. 4a). Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle devra néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée : il suffit que le licenciement se situe dans les limites du pouvoir appréciateur de l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences de service, comme une mesure soutenable (ATF 108 Ib 209 in; JT 1984 I p. 331; RJN 2007, p. 209 cons. 2b, 1998, p. 209 cons. 3a, 1995, p. 147-148). Selon l'article 33 let. a et d LPJA, la Cour de céans examine uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; elle n'est pas habilitée à contrôler l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal en matière de statut de la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN 2007, p. 209 cons. 2b et la référence citée).
c) Aux termes de l’article 21 du statut, le personnel est tenu de s’abstenir de tout comportement constitutif de harcèlement psychologique, sexuel ou de toute autre attitude susceptible de porter atteinte à la personnalité de ses collègues (al. 1). Compte tenu de leurs responsabilités d’encadrement et de protection de la santé du personnel, les supérieur-e-s hiérarchiques doivent se montrer exemplaires dans la conduite de leur personnel (al. 2). Le Conseil communal met en place des mesures de prévention et de résolution des conflits (al. 3).
L’article 328 al. 1 CO impose à l’employeur de protéger et respecter, dans les rapports de travail, la personnalité du travailleur. Cette disposition n’est pas applicable comme telle aux rapports de droit public (art. 342 al. 1 CO). Cependant, il incombe à l’employeur de droit public comme à l’employeur de droit privé (art. 328 al. 1 1ère phrase CO) de manifester les égards voulus pour la santé du travailleur. Aux termes de l'article 6 al. 1 LTr, applicable également aux administrations cantonales et communales (art. 3a let. a LTr), l'employeur est tenu, pour protéger la santé des travailleurs, de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs. En outre, l’article 2 al. 1 OLT 3 énumère un certain nombre de mesures que l'employeur est tenu de prendre afin d'assurer et d'améliorer la protection de la santé physique et psychique des travailleurs (arrêt du TF du 18.08.2017 [8C_638/2016] cons. 6.2; RJN 2015, p. 276).
Selon la définition donnée par la jurisprudence, qui vaut pour les relations de travail fondées tant sur le droit privé que sur le droit public, le harcèlement psychologique, ou mobbing, est un enchaînement de propos et/ou d'agissements hostiles, répétés fréquemment pendant une période assez longue, par lesquels un ou plusieurs individus cherchent à isoler, à marginaliser, voire à exclure une personne sur son lieu de travail. La victime est souvent placée dans une situation où chaque acte pris individuellement peut être considéré comme supportable, alors que l'ensemble des agissements constitue une déstabilisation de la personnalité poussée jusqu'à l'élimination professionnelle de la personne visée. Il n'y a pas harcèlement psychologique du seul fait d'un conflit dans les relations professionnelles, d'une incompatibilité de caractères, d'une mauvaise ambiance de travail, ou du simple fait qu'un supérieur hiérarchique n'aurait pas toujours satisfait à ses devoirs envers ses collaborateurs (arrêt du TF du 12.10.2022 [8C_791/2021] cons. 3.3). La caractéristique du mobbing est son caractère sournois. Les atteintes se cachent sous des attitudes qui ont souvent l’apparence de la normalité. Les attaques ne sont pas virulentes mais, au contraire, de faible intensité. Il peut s’agir d’actes banals. Seule la répétition de ces actes leur donne leur sens d’actes hostiles. En outre, beaucoup d’actes de mobbing, comme les critiques, se produisent en tête à tête (Waeber, Le mobbing ou harcèlement psychologique au travail, quelles solutions, AJP/PJA 7/1998, p. 792 ss). Il résulte des particularités du mobbing que ce dernier est généralement difficile à prouver, si bien qu’il faut éventuellement admettre son existence sur la base d’un faisceau d’indices convergents (arrêt du TF du 08.07.2021 [8C_590/2020] cons. 4.1 et les références citées). Il faut cependant aussi garder à l’esprit que le mobbing peut n’être qu’imaginaire, sinon même être allégué abusivement pour tenter de se protéger contre des remarques ou des mesures pourtant justifiées (arrêt du TF du 04.11.2016 [8C_787/2015] cons. 3.2.2).
d) La Commune s’est dotée d’un règlement concernant la prévention, la gestion des conflits et la protection de la personnalité au sein de l’Administration communale. Celui-ci prévoit que le conseil communal désigne plusieurs médiateurs externes auxquels tout membre du personnel confronté à une situation conflictuelle, ou, de manière générale, qui s’estime atteint dans sa personnalité, peut faire appel (art. 10 et 11 du règlement). Les médiateurs travaillent de manière neutre, indépendante et confidentielle (art. 10 al. 2). Le règlement fixe la procédure et les moyens de gestion des conflits que le médiateur peut proposer (art. 12 à 15). Ces démarches ne peuvent être entreprises qu’avec l’accord du collaborateur concerné (art. 13 al. 3).
3. En l’espèce, la résiliation des rapports de service est fondée sur l'absence de longue durée du recourant pour cause de maladie. En soi, un tel motif n’est pas abusif, à moins notamment que l'incapacité trouve sa cause dans une violation de ses obligations par l'employeur (cons. 2a). C’est le lieu de relever qu’au moment où la décision a été rendue (11.09.2024), le recourant, en arrêt maladie depuis le 14 février 2024, n’était plus protégé par la période de 180 jours durant laquelle le contrat de travail ne peut pas être résilié, ce qu’il ne conteste d’ailleurs pas. Il convient dès lors d'examiner si l'incapacité de travail trouve sa cause dans une violation des obligations de l'employeur. Le recourant soutient en ce sens que la maladie qui a conduit à la décision querellée a été causée par des actes de mobbing, respectivement l’incapacité de la commune à protéger sa personnalité.
a) Il estime en premier lieu que l’absence de cahier des charges, en dépit de ses multiples demandes, a permis à la direction du musée de le reléguer à des tâches qui ne correspondaient pas à ses qualifications personnelles. Il fait référence à un échange de courriers intervenu entre les 5 novembre 2020 et 16 mars 2021 avec un des co-directeurs du musée au sujet notamment d’une visite guidée du 1er novembre 2020 qu’il a finalement refusé d’assurer. Or, même s’il était établi que la visite litigieuse ne correspondait pas à ses qualifications et à son poste, ce que les pièces du dossier ne tendent pas à démontrer, force est de constater qu’il s’agit d’un incident isolé intervenu plusieurs années avant l’arrêt maladie du recourant. Ce dernier ne prétend pas avoir été ensuite sollicité pour effectuer des tâches subalternes. Quant à l’absence de cahier des charges pendant plusieurs années, on relève ce qui suit. Il est certes peu compréhensible qu’un cahier des charges formalisé n’ait pas été soumis au recourant avant la fin du mois de mars 2023, alors que la commune s’était engagée dès le début de l’année 2020 à mettre à jour les cahiers des charges, conformément aux conclusions de l’analyse du climat de travail. Ce manque de diligence n’a d’ailleurs certainement pas participé à améliorer l’ambiance de travail au sein du musée. Cela étant, il ressort du dossier que l’absence de cahier des charges concernait l’ensemble des collaborateurs. On ne peut donc pas y voir une volonté de marginaliser le recourant. Celui-ci ne prouve en outre pas que le cahier des charges signé le 30 mars 2023, soit dix mois avant son incapacité de travail, n’a pas été appliqué ou respecté. Enfin, le fait qu’un entretien à ce sujet ait eu lieu en septembre 2023 seulement (cf. courriel du 07.09.2023) ne signifie pas que, jusque-là, le recourant n’était pas en mesure de se fier au cahier des charges formalisé, étant précisé qu’aucun document spécifique ne rend compte de cette entrevue.
b) Il invoque dans un second lieu les difficultés auxquelles il a dû faire face en sa qualité de délégué au déménagement des archives du musée. Il soutient en substance que le nombre de contrordres, de remises à l’ordre non nécessaires et de dénigrements subis dans ce cadre l’ont affecté dans sa santé. Une telle assertion n’est toutefois étayée par aucune pièce au dossier. Si les échanges de courriels relatifs au calcul de mètres linéaires d’archives témoignent effectivement d’un malaise et de tensions entre le recourant et la responsable des collections du musée ils ne sauraient constituer des indices en faveur de mobbing (courriels des 22.02.23; 28.02.23; 03.03.23 et 06.03.23). A cet égard, on doit observer que les co-directeurs sont intervenus et ont prié les intéressés de "laisser retomber la pression", ne prenant ainsi pas fait et cause pour la responsable des collections. Il en va de même des tergiversations autour du déménagement des archives par des professionnels (échanges de courriels des 21, 22 et 27.09.2023; protocole de décision du 26.10.2023; pv de séance des conservateurs des 15.11.2023 et 06.02.2024). Elles dénotent une certaine désorganisation, laquelle n’est pas pour autant synonyme de mobbing, étant précisé que le recourant n’a pas été l’objet de dénigrement systématique. On ne peut en effet pas voir dans l'attitude des co-directeurs une hostilité spécialement dirigée contre le recourant, ayant pour but de l'isoler, de le marginaliser professionnellement et, in fine, de l'exclure. En particulier, les échanges de courriels présents au dossier ne révèlent aucune malveillance à son égard. On ne peut pas davantage conclure que la tâche de celui-ci était trop subalterne pour que la direction daigne y prêter attention. D’une part, les pièces du dossier montrent que tous les conservateurs étaient concernés par le déménagement. D’autre part, le recourant parait avoir été en charge du déménagement des archives dès 2018, c’est-à-dire bien avant que les tensions au sein du musée aient atteint leur paroxysme. Enfin, le directeur ad interim a repris cette tâche après son arrêt maladie. Elle ne constituait donc pas une mesure de rétorsion, comme semble le soutenir le recourant à la fin de son mémoire (p. 14).
c) Celui-ci déplore en outre les divergences rencontrées avec les co-directeurs puis avec une partie des collaborateurs du musée parmi lesquels la responsable des collections, qui le tenaient pour responsable du départ des deux directeurs. Il cite à cet égard plusieurs actes malveillants dont il a été la cible. S’agissant des tensions avec les co-directeurs, les échanges de courriers intervenus à la suite de la séance du 13 octobre 2020 en présence de la cheffe du service des ressources humaines sont symptomatiques d’une mauvaise ambiance de travail et de désaccords importants entre le recourant et ses supérieurs (courriers des 05.11.2020; 11.11.2020; 24.11.2020 et 03.12.2020). On ne saurait toutefois y voir la preuve d’un harcèlement, sachant que les reproches formulés se rapportent à des éléments objectifs et n’apparaissent pas dénués de tout fondement. En tout état de cause, les co-directeurs ont présenté leur démission pour le mois de janvier 2024 et n’étaient plus en fonction depuis plusieurs semaines lorsque le recourant s’est retrouvé en incapacité totale de travail. Si l’un deux a pu ensuite occuper un autre poste au musée, le recourant ne se plaint plus de son comportement. On ne peut donc pas considérer que la maladie du recourant trouve sa cause dans ses relations avec les co-directeurs. S’agissant de l’ambiance générale au sein du musée il ne fait pas de doute qu’il y régnait un climat très tendu, en particulier avec certains collègues. La situation ne s’est pas apaisée avec l’arrivée du directeur ad interim, puisqu’une partie des collaborateurs soutenait activement les co-directeurs. C’est dans ce contexte que le recourant a retrouvé par deux fois dans ses dossiers une photo de l’homme politique à l’origine d’interpellations au Conseil général sur la situation du musée (cf. courriel du 12.02.2024). On peut y voir une attitude de provocation et d'hostilité ouvertement exprimée contre lui, dans la mesure où il n’était pas favorable aux co-directeurs et était soupçonné d’être à l’origine de la politisation de l’affaire et des évènements ayant conduit à leur démission. De tels agissements s'apparentent indéniablement à des actes de harcèlement. Cela étant, il n'est pas établi qu’ils se soient répétés de manière systématique, du moins fréquente, et sur une période assez longue. Il s’agit au contraire de deux actes isolés qui sont intervenus dans le contexte particulier du changement de directeur. Par ailleurs, le recourant s’en est plaint au directeur ad interim, sans toutefois donner suite à la proposition de ce dernier de fixer dès que possible une séance pour en discuter. La semaine suivante, le directeur ad interim a prié l’ensemble du personnel de "s’abstenir de commettre des gestes aussi déplacés et improductifs". En définitive, le recourant été soutenu par la nouvelle direction qui a réagi de manière adéquate afin que de tels actes ne se reproduisent plus. Quant au photomontage représentant la responsable des collections, dont se plaint le recourant, il n’est pas daté et ne fait pas mention de l’intéressé. Il est donc difficile d’y voit un acte malveillant à son égard. Même à considérer qu’il s’agissait effectivement d’une attaque personnelle, force est de constater qu’il n’a pas réagi en avertissant ses supérieurs ou le service des ressources humaines et que la date de découverte invoquée (20.04.2023) est largement antérieure à son arrêt maladie. Le recourant ne prétend pas que des agissements similaires se seraient répétés, en particulier jusqu’au départ des co-directeurs. Quel que soit le ressenti éprouvé, on ne peut pas retenir l’existence d’un mobbing sur cette base.
d) Enfin, le recourant est d’avis que les rapports médicaux de sa médecin traitant et de l’assurance perte de gain attestent le lien de causalité entre les actes de mobbing et sa maladie. En réalité, l’existence d’un mobbing de l’employeur ne peut être déduit ni du rapport médical du 27 septembre 2024 de la Dre C.________, médecin-traitant, ni du rapport du 9 juillet 2024 du Dr D.________, médecin de l’assurance perte de gain. La Dre C.________ indique que son patient a été la cible d’actes malveillants répétés qui se sont produits fréquemment et qu’il est en arrêt depuis le 14 février 2024 en raison de mobbing au travail avec retentissement physique et psychologique. Force est de retenir que ce certificat médical n’a qu’une valeur probante limitée, dès lors que la médecin se limite à rapporter de manière indirecte des évènements décrits par son patient. Par ailleurs, le recourant indique qu’il ressort du rapport médical du médecin de l’assurance perte de gain « qu’une reprise de travail dans le poste actuel serait contre-indiqué, ce compte tenu des situations conflictuelles au sein du musée et des facteurs de stress auxquels il devrait faire face ». Sans mettre en doute les éléments contenus dans ce rapport et à supposer qu’il comporte d’autres éléments similaires à ceux relevés par la médecin traitant, il n’aurait lui aussi qu’une valeur probante limitée. Les éléments médicaux dont se prévaut le recourant ne permettent pas d’établir l’existence de comportements constitutifs de harcèlement. Tout au plus sont-ils propres à confirmer une situation de conflits et de tensions au sein du musée. Or, même si celle-ci a certainement engendré des souffrances chez le recourant au point de l’affecter dans sa santé, elle n’est pas forcément le résultat d’un mobbing au sens de la jurisprudence. Il n’y a en effet pas de harcèlement psychologique du seul fait d’un conflit dans les relations professionnelles, d’une incompatibilité de caractère ou d’une mauvaise ambiance de travail. En l’occurrence, un faisceau d’indices convergents fait défaut. Il est en particulier peu plausible que, si les agissements de ses collègues avaient été hostiles et répétés au sens de la jurisprudence susmentionnée, le recourant n’en eût pas parlé auparavant à sa médecin traitant ou encore à ses supérieurs, étant précisé qu’il s’est plaint pour la première fois le 12 février 2024 d’agissements néfastes sur son lieu de travail en lien avec les photographies retrouvées. Il faut ainsi retenir de ce qui précède que le mobbing invoqué par le recourant n’est pas étayé par le dossier et qu’en particulier ni la fréquence, ni la répétition de propos ou d’agissements hostiles sur la durée, inhérents à la définition de harcèlement psychologique, ne sont établis.
e) Il convient au demeurant de rappeler qu’une analyse du climat du travail a été menée entre 2019 et 2020 à la suite d’une médiation puis qu’un audit organisationnel a été confié en 2023 à la société B.________ SA, dont le rapport rendu en juillet 2023 a mené à la démission des co-directeurs. Ce rapport fait indéniablement état de dysfonctionnements et d’une mauvaise ambiance de travail, mais il ne dénonce pas des pratiques constitutives de harcèlement. Selon ses recommandations, différentes mesures semblent avoir été mises en œuvre dès l’arrivée du directeur ad interim, même si le recourant n’y a pas forcément participé en raison de son arrêt maladie. Dans ces conditions, on ne peut pas considérer que l'employeur s’est abstenu de toute mesure tendant à désamorcer le conflit existant au sein du musée, même s'il est vrai que l’analyse du climat du travail ne s’est pas montrée efficace et qu’une période de flottement a précédé l’audit organisationnel. A part la formalisation des cahiers des charges, qui a fini par aboutir, le recourant n'expose du reste pas quels aménagements auraient selon lui été propres à apaiser la situation. On ne peut donc pas retenir que la maladie du recourant résulte de l’absence de réaction de la commune, étant précisé que la situation conflictuelle n’atteint pas le degré de gravité nécessaire pour que l'existence d'un congé abusif puisse être admise. De plus, on ne saurait exiger de l'employeur qu'il prenne toutes les mesures envisageables pour éviter un tel conflit (cf. ATF 150 III 78, cons. 3.1.3).
f) Par conséquent, on ne saurait retenir sur la base des éléments au dossier que l’incapacité de travail du recourant trouverait sa cause dans une forme de harcèlement psychologique au sens de la jurisprudence, respectivement dans une violation des obligations de l’employeur. Il convient ainsi d’admettre que l’absence de longue durée de l’intéressé justifiait que l’intimé mette un terme aux rapports de service, sans que cette résiliation soit abusive.
4. Le licenciement étant confirmé dans son principe, il reste à examiner la date de fin des rapports de travail, bien que ce point ne soit pas contesté par le recourant
a) La Cour de céans a pour rôle de vérifier si la décision attaquée devant elle est fondée ou non (arrêt du TF du 20.11.2013 [2C_580/2013] cons. 3.4) et n’est pas liée par les motifs invoqués à l’appui du recours ni par les conclusions des parties (art. 43 al. 1 et 3 LPJA). Elle applique ainsi le droit d’office (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 176).
L’article 14 al. 1 du statut prévoit que dès la cinquième année de service, un préavis de six mois est exigé pour les cadres dont le statut est défini dans le règlement d’application du statut de personnel communal,
b) En l’occurrence, le congé a été donné le 11 septembre 2024 par l’intimé. Ce dernier a appliqué un délai de préavis de trois mois, portant au 31 décembre 2024 la fin des rapports de travail. Or, il résulte du courrier du 12 avril 2023 du service des ressources humaines à l’attention du recourant que ce dernier bénéficie de la catégorie "cadre 3" au sens du chapitre VII du règlement d’application du statut. Par ailleurs, il a été engagé par la commune dès 2011. Dans ces conditions, le délai de préavis de six mois prévu à l’article 14 al. 1 du statut était applicable. La décision entreprise doit donc être réformée en ce sens que les rapports de travail prendront fin le 31 mars 2025.
5. Le licenciement n’étant pas abusif, les prétentions du demandeur en paiement d’une indemnité de 27'668.40 francs, ressortissant à l’action de droit administratif au sens de l'article 58 let. a LPJA, sont par ailleurs mal fondées et la conclusion y relative doit être rejetée.
6. Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la décision querellée réformée au sens des considérants. Pour le surplus, l’action de droit administratif doit être rejetée. A mesure qu’il est statué au fond, la requête de l’intimé tendant au retrait de l'effet suspensif devient sans objet.
La Cour de céans ayant pu statuer en l’état du dossier, il n'y a pas lieu de donner suite aux réquisitions de preuve tendant à la production du rapport médical du 9 juillet 2024 du médecin de l’assurance perte de gain et à la production intégrale des deux audits réalisés en 2020 et 2023.
7. a) Selon la pratique en matière de litiges relatifs aux rapports de service, il n'est pas perçu de frais lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 30'000 francs. Ceci vaut tant pour la procédure de recours que pour l’action de droit administratif (arrêt de la CDP du 03.03.2016 [CDP.2015.300) cons. 7b). S’agissant du recours, le recourant ayant conclu à l’annulation de la décision mettant fin aux rapports de service, la valeur litigieuse porte potentiellement sur plusieurs mois, voire plusieurs années de salaire (arrêt du TF du 13.05.2015 [8C_286/2014] cons. 1); elle dépasse donc largement 30'000 francs, de sorte qu'il y a lieu de percevoir des frais, réduits à 660 francs compte tenu du sort du litige. S’agissant du deuxième objet de la procédure (action), la valeur litigieuse porte sur six mois de salaire, soit 27'668.40 francs. Ce montant étant inférieur à 30'000 francs, il n’y a pas lieu de percevoir des frais.
b) Vu le sort de la cause, le recourant a droit à des dépens réduits dans la mesure fixée par le tribunal (art. 48 LPJA). Ils sont fixés en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais, par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Me E.________ n’ayant pas déposé un état de ses honoraires et frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais). L’activité déployée peut être évaluée à quelque 8 heures. Eu égard au tarif dorénavant appliqué par la Cour de droit public, de l’ordre de 300 francs de l’heure (CHF 2'400), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 240) et de la TVA de 8,1 % (CHF 213.85), l’indemnité de dépens doit être fixée à 2'853.85 francs. Elle sera réduite à un quart, soit à 713.45 francs, eu égard à l’admission partielle du recours.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Admet partiellement le recours au sens des considérants.
2. Réforme la décision du 11 septembre 2024 en ce sens que les rapports de service prennent fin le 31 mars 2025.
3. Rejette le recours pour le surplus.
4. Rejette l’action de droit administratif.
5. Dit que la requête de retrait de l’effet suspensif est sans objet.
6. Met à la charge du recourant les frais de la procédure réduits à 660 francs, montant compensé par son avance de frais.
7. Ordonne la restitution au recourant du solde de son avance de frais.
8. Alloue au recourant une indemnité de dépens réduite de 713.45 francs à la charge de l’intimé.
Neuchâtel, le 10 décembre 2024