A. La société X.________ Sàrl, inscrite au registre du commerce du canton de Neuchâtel, exploite l’établissement public A.________. Par courrier du 10 janvier 2019, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV) l’a informée qu’il avait été porté à sa connaissance que l’établissement proposait l’activité de "beer-pong" à sa clientèle, lui a rappelé qu’il est interdit d’augmenter la vente de boissons alcooliques par des jeux ou des concours, lui a formellement interdit cette pratique et l’a invitée à respecter les dispositions légales applicables à son activité. Le 2 décembre 2019, le SCAV a notifié à X.________ Sàrl un avertissement indiquant que la police avait constaté, durant la période allant du 18 mai 2019 au 27 octobre 2019, plusieurs infractions en lien avec l’exploitation de l’établissement (vente de boissons distillées à un mineur, établissement ouvert malgré l’absence de la personne responsable, établissement ouvert après l’heure de fermeture légale).
Le 24 janvier 2020, le SCAV a procédé à un contrôle dans l’établissement avec l’aide de la Police neuchâteloise. Le rapport du 5 janvier 2020 de la police établi suite à ce contrôle mentionne que deux employées avaient servi de l’alcool distillé à deux mineurs de 15 et 17 ans; il mentionne aussi la présence de deux tables permettant de jouer au "beer-pong", dont une était utilisée par deux clients au moment du contrôle. Suite à ce dernier, le SCAV a procédé le soir même à la fermeture de l’établissement, à la pose de scellés et à la saisie de deux tables de "beer-pong", le tout à titre de mesures d’urgence selon les articles 46 et 47 LPCom. Par décision du 29 janvier 2020, le SCAV a confirmé la fermeture de A.________ et la saisie des deux tables de "beer-pong" pour une durée indéterminée et a levé l’effet suspensif à un éventuel recours, s’agissant de mesures visant à protéger la santé et la sécurité des consommateurs et à garantir l’ordre public.
Saisi d’un recours contre cette décision, le Département du développement territorial et de l’environnement (ci-après : DDTE ou département) a, par décision incidente du 6 février 2020, rejeté la demande de restitution de l’effet suspensif du recours.
B. X.________ Sàrl interjette recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont elle demande l’annulation. S’agissant de la recevabilité, elle soutient que la fermeture l’expose à un risque imminent de faillite. Sur le fond, la recourante estime que le département était tenu de procéder à une pesée des intérêts en présence avant de refuser la restitution de l’effet suspensif du recours. Or, selon elle, ce dernier invoque la santé et la sécurité des consommateurs à titre d’intérêt public, sans toutefois préciser son raisonnement ni de quelle façon cette pesée des intérêts a été effectuée. Elle soutient, en outre, que le département ne prend pas en considération, dans cette pesée des intérêts, le fait qu’elle s’expose à un risque inévitable de faillite en cas de fermeture prolongée, qu’elle n’a pas connu de problèmes majeurs durant ses 5 années d’existence, qu’elle jouit d’une bonne réputation et qu’elle a pris des mesures suite à l’avertissement, lesquelles étaient progressivement mises en place et permettaient d’exclure tout risque pour la santé et la sécurité des consommateurs.
C. Dans ses observations, le département conclut au rejet du recours.
C ONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. L’article 27 LPJA prévoit que les décisions incidentes rendues avant la décision finale peuvent faire l'objet d'un recours si elles sont de nature à causer un grave préjudice, c’est-à-dire un préjudice irréparable, notion identique à celle prévue par l’article 93 al. 1 let. a LTF en tant que condition de recevabilité d’un recours devant le Tribunal fédéral contre une décision incidente.
S’agissant du préjudice irréparable, cette notion doit être interprétée restrictivement, car la voie du recours séparé contre les décisions incidentes a un caractère exceptionnel. Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir que la décision incidente lui cause un tel dommage, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (ATF 134 III 426 cons. 1.2, 133 III 629 cons. 2.3.1; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, ad art. 27 LPJA, p. 121 s.; cf. également arrêts du TF du 09.12.2010 [8C_635/2010] cons. 4.2, du 03.08.2009 [8C_473/2009] cons. 4.3.1 et du 13.01.2009 [1C_459/2008] cons. 1.3).
3. En l'espèce, la décision attaquée est une décision incidente au sens de l'article 27 LPJA, qui peut dès lors faire l’objet d’un recours séparé à la condition qu’elle expose la recourante à un préjudice irréparable.
Il ne fait pas de doute que la recourante subit un préjudice économique important du fait de l’impossibilité d’exploiter son établissement pendant la procédure de recours contre la décision de fermeture. Il apparaît en effet évident, même en l’absence de pièces produites, qu’une entreprise qui a des employés et loue des locaux, a des charges auxquelles il est difficile de faire face en étant privée de la possibilité de générer des revenus. Dès lors qu’il n’apparaît pas que la recourante dispose d’autres sources de revenus ou des liquidités suffisantes, il convient de retenir que la décision entreprise l’expose à un préjudice irréparable, de sorte que le recours est recevable de ce point de vue également.
4. En principe, selon l'article 40 LPJA, le recours a un effet suspensif (al. 1). Il en est toutefois dépourvu si la décision attaquée le prévoit en raison d'un intérêt public important, ou si l'autorité de recours le décide, d'office ou sur requête, en raison de l'intérêt public (al. 2 let. a et b). La décision supprimant ou retirant l’effet suspensif doit être motivée (al. 3). La restitution de l’effet suspensif ne doit être décidée qu’après une sérieuse pesée des intérêts en présence et en tenant en principe compte de la proportionnalité. Elle est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’inexécution immédiate de la décision. L’autorité dispose d’une certaine liberté d’appréciation lorsqu’elle procède à la pesée des intérêts (arrêt du TF du 27.02.2014 [2C_1161/2013] cons. 5.5.1). Pour effectuer cette pesée d’intérêts, l’autorité n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer sur la base des pièces en sa possession (arrêt du TF du 13.02.2019 [1C_188/2018] cons. 7.2.3.2 et les références citées).
L'effet suspensif est le corollaire logique et raisonnable des possibilités de protection juridique offertes par l'Etat de droit contre les actes administratifs. Il constitue donc la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs qualifiés. Lorsque l'intérêt de la collectivité à empêcher l'effet suspensif réside dans des motifs de sécurité publique, la suppression de l'effet suspensif ne doit être décidée que s'il s'agit d'écarter une mise en danger grave et imminente d'intérêts publics importants, par exemple une menace pour les biens essentiels protégés par les prescriptions de police. Encore faut-il que l'existence d'un tel danger s'impose avec une très grande force de conviction. En pareille hypothèse, il peut être tenu compte des chances de succès du recours quant au fond, à condition qu'elles ne fassent aucun doute (RJN 1994, p. 263 et les références citées). Le retrait de l'effet suspensif est justifié lorsque l'intérêt public à l'exécution immédiate de la décision est prépondérant et l’emporte sur l'intérêt privé du recourant. En tous les cas, on ne saurait, par le retrait de l’effet suspensif, créer une situation rendant vaine une éventuelle admission du recours (RDAF 1994, p. 321).
5. En l’espèce, le département considère que le SCAV a procédé à la fermeture de l’établissement dans le but d’instruire le dossier et de se prononcer sur l’éventuel retrait de l’autorisation d’exploiter ultérieurement. Force est de constater que le SCAV n’a pas retiré, dans sa décision du 29 janvier 2020, l’autorisation d’exploiter. Cela conforte l’interprétation du DDTE selon laquelle la décision de l’intimé est une mesure provisionnelle dans l’attente d’une décision sur la question d’un éventuel retrait de l’autorisation d’exploiter.
6. a) Il est indéniable que la décision attaquée porte atteinte à l’intérêt économique de la recourante, puisqu’elle l’empêche d’exploiter son établissement durant la procédure administrative en cours. Toutefois, comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte, pour autant qu’une telle restriction soit fondée sur une base légale, repose sur un intérêt public ou sur la protection d’un droit fondamental d’autrui et soit proportionnée au but visé (cf. 36 Cst. féd.; ATF 131 I 223 cons. 4.1; arrêt du TF du 08.09.2010 [2C_631/2010] cons. 4.1).
Il paraît utile de rappeler que l’activité de la recourante n'intervient pas dans un secteur soustrait à la surveillance étatique mais qu'elle ne peut pas être exercée sans disposer d’une autorisation. Il ressort en effet des articles 10 let. a et 18 let. a et b LPCom qu’une autorisation est nécessaire pour tenir un établissement public; cette autorisation est retirée notamment lorsque la sécurité et l’ordre publics l’exigent ou lorsque les conditions d’octroi ne sont plus remplies. L’article 46 LPCom prévoit, qu’en complément aux autres mesures prévues par la législation fédérale ou cantonale ou par la présente loi et ses dispositions d’exécution, les organes de contrôle prennent les mesures nécessaires à faire cesser un état de fait contraire au droit. Ils peuvent notamment exiger la fermeture de locaux ou l’enlèvement d’installations (let. b). Par ailleurs, l’autorité qui rend une décision peut retirer l’effet suspensif (art. 40 LPJA, cf. cons. 4). La décision de l’intimé repose donc sur une base légale.
b) Pour trancher la question de la restitution de l’effet suspensif, il s’agit de procéder à la pesée des intérêts en présence, en tenant compte du principe de la proportionnalité. Il s’agit d’examiner si les raisons qui parlent en faveur de l’exécution immédiate de la décision ont davantage d’importance que celles qui peuvent être avancées à l’appui de la solution contraire. L’intérêt public déterminant n’est pas celui que l’on peut voir dans la fermeture de l’établissement en soi - objet du litige quant au fond - mais l’intérêt commandant que cette mesure ait un effet exécutoire immédiat. A cet effet, l’autorité dispose d’une certaine marge d’appréciation et se fonde en général sur les documents qui sont dans le dossier, sans avoir à ordonner des compléments de preuve. Lorsqu’elle statue sur un recours portant sur le retrait de l’effet suspensif, la Cour de céans exerce son pouvoir de contrôle avec une certaine retenue (Schaer, op. cit., 1995, p. 170; RJN 1994 p. 263).
S’agissant du retrait de l’effet suspensif, le département pouvait se fonder sur les rapports de police, sans devoir attendre l'issue d'une procédure pénale (Schaer, op.cit., p. 170). Les faits à la base des infractions reprochées ne sont au demeurant pas réellement contestés par le responsable de l’établissement, lequel s’est contenté de soutenir que le jeu proposé était un "water-pong" et non un "beer-pong" dès lors que les bières étaient vendues séparément du matériel de jeu, à savoir les balles et les verres d’eau. Il ne conteste pas non plus avoir vendu des bières aux joueurs. A ce propos, un des joueurs a expliqué que la bière était comprise dans la somme à payer pour jouer au "beer-pong", même si elle était servie à côté et non dans les verres sur la table de "beer-pong". S’agissant de la vente de boissons alcoolisées spiritueuses à des mineurs, le responsable indique uniquement qu’il n’était pas présent à ce moment-là et que les serveuses travaillant le soir où ont été constatés les faits étaient nouvelles.
L’interdiction de vente d’alcool aux mineurs repose sur une base légale (art. 14 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels [LDAI]), ce qui permet de supposer un intérêt public important. Il en est de même de l’interdiction d’augmenter la vente de boissons alcooliques par des jeux (art. 21 let. g LPCom).
Certes, la recourante a un intérêt manifeste à la réouverture de l’établissement. Toutefois, le maintien de l’effet suspensif du recours créerait un réel danger pour la santé des consommateurs, mineurs pour un nombre important d’entre eux, qui fréquentent l’établissement. En l’occurrence, compte tenu des personnes concernées, cet intérêt doit être considéré comme prépondérant. S’agissant de la proportionnalité, il faut retenir que la fermeture de l’établissement a été précédée d’un avertissement moins de deux mois avant la constatation de la commission de nouveaux manquements, avertissement qui concernait pour partie des faits identiques. Cet avertissement survenait en outre après une autre intervention de l'autorité, rappelant à la recourante l’interdiction du "beer-pong" (art. 21 let. g LPCom). Ainsi, la recourante connaissait les exigences et contraintes découlant de l’exploitation de son établissement et n’a pas été en mesure de mettre en place les mesures propres à empêcher les comportements, objet des courriers et avertissements reçus en 2019. On ne voit pas quelle garantie la recourante pourrait donner pour éviter de porter à nouveau atteinte aux intérêts des consommateurs durant la procédure de recours ni quelle mesure moins incisive pourrait être mise en œuvre. On ne peut d’emblée exclure, vu les antécédents précités, que malgré les mesures que la recourante indique envisager de prendre - remise d’un bracelet aux personne de moins de 18 ans et renforcement des contrôles à l’entrée - des clients mineurs continuent à se voir servir des boissons alcoolisées spiritueuses.
Il découle des considérants qui précèdent que dans la pesée des intérêts en présence, soit l’intérêt économique de la recourante et la protection des consommateurs, le département n'a pas violé le principe de la proportionnalité en considérant que les raisons qui parlent en faveur de l’exécution immédiate de la décision priment sur celles qui imposent de laisser perdurer la situation actuelle, jusqu’à ce qu’une décision soit rendue sur le fond.
Il s’ensuit que les conclusions tendant à l’annulation de la décision du DDTE et à la restitution de l’effet suspensif sont mal fondées.
7. Il découle de ce qui précède que le recours doit ainsi être rejeté. Les frais de la cause sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et qui n'a de ce fait pas droit à l'allocation de dépens (art. 48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante les frais de la procédure par 880 francs, montant compensé par son avance.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 21 février 2020