A. Engagé au sein de la police de Z.________ par "contrat de stage préparatoire, de formation et d’engagement comme assistant de sécurité à 100 %" dès le 1er novembre 2013, X.________, né en 1979, a fonctionné, dès 2014, en qualité d’agent de sécurité publique auprès du Service de la sécurité urbaine de Z.________, d’abord dans l’entité "proximité", puis dans l’entité "stationnement".
Le 22 juillet 2015, un avertissement écrit lui a été adressé en raison d’un comportement et d’une philosophie de travail inadéquats dans certaines situations.
Le 6 novembre 2017, le Conseil communal de Z.________ (ci-après : le conseil communal) a ouvert à l’encontre du prénommé une procédure disciplinaire à la suite de rapports établis par ses supérieurs, d’une dénonciation de deux de ses collègues et de plaintes d’administrés, qui faisaient apparaître un comportement agressif, rigide et autoritaire à l’égard des administrés et une conduite inappropriée en présence de ses collègues (salut hitlérien). Le 21 novembre 2017, X.________ a été entendu par la commission d’enquête disciplinaire désignée à cet effet. A cette occasion, il a reconnu être parfois trop rigide et trop sec, nié avoir été menaçant ou agressif avec qui que ce soit et regretté son geste déplacé. Cette commission d’enquête a également entendu, en présence du mandataire de l’intéressé, plusieurs de ses collègues et ses supérieurs, ainsi que trois administrés. Informé par courrier du 20 mars 2018 que l’instruction de la procédure était terminée et que le conseil communal envisageait de le sanctionner par la suppression pour une durée indéterminée de deux échelons de sa rémunération, mesure assortie d’un sévère avertissement, X.________ a fait valoir que la sanction était disproportionnée et que la suppression d’échelons de sa rémunération violait la loi.
Par décision du 18 avril 2018, le conseil communal a, d’une part, supprimé, pour une durée indéterminée, deux échelons de la rémunération du prénommé et prévu de le soumettre à des évaluations régulières et lui a, d’autre part, adressé "un sévère avertissement qu’en cas de récidive, il sera mis fin à nos rapports de travail". En substance, le conseil communal a considéré qu’il résultait de l’instruction que les griefs ayant conduit à l’ouverture d’une enquête disciplinaire étaient, dans une large mesure, documentés et étayés par le dossier et que ces manquements présentaient une gravité certaine, d’autant plus qu’ils se répétaient, puisqu’il faisait l’objet d’une nouvelle plainte d’une administrée en date du 9 mars 2018 pour son attitude agressive.
B. X.________ interjette recours contre cette décision auprès de la Cour de droit public, concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement, à ce qu’il soit dit et constaté que cette décision est nulle, subsidiairement à ce qu’il soit dit et constaté que la sanction prononcée est disproportionnée, partant la supprimer et renoncer au prononcé de toute sanction et, plus subsidiairement encore, renvoyer la cause au Conseil communal de Z.________ pour nouvelle décision au sens des considérants. Il fait notamment valoir que la sanction infligée ne correspond pas au catalogue de sanctions qui peuvent être prononcées par le conseil communal et qu’elle est disproportionnée. Il reproche par ailleurs à celui-ci d’avoir ignoré les témoignages de certains de ses collègues, qui tendent à infirmer les plaintes d’un administré au moins, ainsi que les griefs relatifs à des comportements agressifs, rigides ou autoritaires qu’on lui prête. Enfin, il se prévaut d’une violation de son droit d’être entendu, à mesure que la décision entreprise se fonde également sur une plainte d’une administrée du 9 mars 2018, qui ne figure pas au dossier et qui n’a pas été portée à sa connaissance.
C. Dans ses observations sur recours, le conseil communal conclut, sous suite de frais, à la confirmation de sa décision et, subsidiairement, dans l’hypothèse où la base légale appliquée ne permettrait pas de supprimer deux échelons de traitement, à la confirmation de la sanction consistant en un avertissement.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd., dont la violation entraîne l'annulation de la décision attaquée, sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF 141 V 495 cons. 2.2, 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Une violation du droit d'être entendu peut être réparée devant une instance supérieure si celle-ci dispose d’un libre pouvoir de cognition et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF 136 III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). En matière de fonction publique, le pouvoir de cognition limité de l'autorité de recours (art. 33 let. d LPJA) ne rend en principe pas possible une réparation du vice devant la Cour de céans (arrêts de la CDP du 29.03.2018 [2017.195] cons. 2a, du 06.02.2018 [2017.176] cons. 2a et du 30.09.2015 [2015.131] cons. 2a et les références citées), si bien qu’il convient d'examiner le grief de violation du droit d'être entendu avant tout autre (ATF 135 I 279 cons. 2.6.1; arrêt du TF du 14.06.2012 [5A_278/2012] cons. 4.1).
b) Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au prononcé de décisions qui touchent à sa situation juridique (ATF 135 II 286 cons. 5.1, 135 I 187 cons. 2.2 et la référence citée). Il comprend notamment pour le justiciable le droit d'avoir accès au dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 cons. 2.3, 133 I 270 cons. 3.1, 127 I 54 cons. 2b). En tant que droit de participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485 cons. 3.2, 129 II 497 cons. 2.2 et les références citées). Les parties doivent en effet pouvoir consulter le dossier pour connaître préalablement les éléments dont dispose l'autorité et jouir ainsi d'une réelle possibilité de faire valoir leurs arguments dans une procédure. Pour que cette consultation soit utile, le dossier doit être complet (ATF 129 I 85 cons. 4.1). Le respect du droit d'être entendu exige donc une tenue correcte des dossiers par l'autorité qui doit consigner tous les actes d'instruction menés dans le cadre de la procédure et qui peuvent avoir une influence sur la décision (ATF 130 II 473 cons. 4.1; arrêt du TF du 09.08.2010 [8C_322/2010] cons. 3). Partant, les moyens de preuve doivent être disponibles (nachvollziehbar, traçables) et les modalités de leur établissement décrites dans le dossier pour que les parties soient en mesure d'examiner s'ils ne présentent pas des vices relatifs à la forme ou au contenu et puissent soulever, cas échéant, une objection contre leur validité (ATF 129 I 85 cons. 4.1; arrêt du TF du 10.06.2013 [6B_123/2013] cons. 1.1). Ce principe, développé initialement en procédure pénale dans le cadre des droits de la défense (art. 32 al. 2 Cst), s'applique cependant à toutes les procédures (ATF 130 II 473 cons. 4.1).
c) En matière de rapports de travail de droit public, l'employé doit connaître l'ensemble des faits qui lui sont reprochés et leurs conséquences probables (arrêts du TF des 12.03.2012 [8C_866/2010] cons. 4.1.2 et 02.09.2009 [8C_158/2009] cons. 5.2 et 6.2, publié partiellement in : ATF 136 I 39). Sur le plan de la réglementation communale, l’article 36 al. 1 du statut du personnel communal de Z.________, du 7 décembre 1987, prévoit qu’aucune sanction ou mesure disciplinaire ne pourra être prise sans que l'intéressé et, le cas échéant, son mandataire n'aient été régulièrement entendus après avoir eu connaissance des faits invoqués à sa charge.
3. En l’espèce, le recourant voit une violation de son droit d’être entendu dans le fait que l’intimé se réfère, dans sa décision, à une plainte d’une administrée du 9 mars 2018 dont il n’a pas eu connaissance et qui ne figure pas au dossier.
La décision litigieuse indique en effet ce qui suit :
" Il appert de l’instruction que les griefs ayant conduit à l’ouverture d’une enquête disciplinaire contre vous sont, dans une large mesure, documentés et étayés par le dossier d’enquête disciplinaire. Per se, les carences qui vous sont imputées présentent une gravité certaine, d’autant plus qu’elles se répètent; on en veut pour preuve une plainte, adressée encore le 9 mars 2018 par une administrée, vous reprochant une attitude agressive, […]."
Or, le dossier ne contient pas trace de cette plainte et le recourant qui déclare ne pas en avoir eu connaissance n’est pas contredit par l’intimé, qui n’a pas saisi l’occasion de ses observations sur le recours pour s’expliquer sur ce point.
Force est dès lors de constater que la décision litigieuse a été rendue sans que le recourant n’ait eu connaissance de tous les faits qui lui étaient reprochés et qui ont fondé les sanctions infligées. La plainte du 9 mars 2018 constituait un élément potentiellement déterminant pour l’appréciation de la situation par le conseil communal, qui s’y est d’ailleurs expressément référé dans sa décision comme un facteur permettant de considérer que les agissements problématiques du recourant se répétaient. On relèvera en particulier qu’à la date de réception de cette plainte, l’intimé n’avait pas encore fait part à son collaborateur de son intention de le sanctionner ni des sanctions envisagées – ce qu’il a fait pour la première fois le 20 mars 2018 – de sorte que ces nouveaux reproches sont susceptibles d’avoir joué un rôle dans la décision rendue. Le contenu de la plainte du 9 mars 2018 devait par conséquent être porté à la connaissance du recourant, afin de lui permettre de se prononcer sur les agissements dénoncés et d’amener sa propre version des faits.
Il en résulte que le droit d’être entendu du recourant a bien été violé, ce qui doit conduire à l’annulation de la décision litigieuse, sans qu’il ne soit nécessaire d’examiner les autres griefs soulevés ni de se prononcer sur les réquisitions de preuves.
4. a) Bien fondé, le recours doit être admis, la décision du 18 avril 2018 annulée et la cause renvoyée à l’intimé au sens de ce qui précède.
b) Il est statué sans frais, la procédure étant gratuite selon la pratique de la Cour de céans dans les litiges en matière de sanctions disciplinaires (art. 47 al. 4 LPJA) et les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA).
Vu l’issue de la cause, le recourant a droit à une indemnité de dépens (art. 48 LPJA). Me A.________ n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien considéré, le temps nécessaire à la défense des intérêts de son client doit être fixé à 5 heures, ce qui représente, compte tenu du tarif usuel de l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 1'400), des débours (CHF 140) et de la TVA à 7.7 % (CHF 118.60), une indemnité de dépens de 1'658.60 francs.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Admet le recours, annule la décision du 18 avril 2018 du Conseil communal de Z.________ et renvoie la cause à cette autorité au sens des considérants.
2. Statue sans frais.
3. Alloue à X.________ une indemnité de dépens de 1'658.60 francs à la charge de l’intimé.
Neuchâtel, le 20 novembre 2018