Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 20.12.2018 [9C_396/2018]
A. X.________, né en 1954, au bénéfice d’une rente de vieillesse depuis le 1er février 2017, a déposé une demande de prestations complémentaires le 8 février 2017. Par décision du 5 avril 2017, la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) lui a octroyé des prestations complémentaires par 921 francs dès le 1er février 2017. Elle a informé l’assuré que les pensions alimentaires étaient prises en considération à titre de dépenses uniquement sur présentation des justificatifs de paiement. Après avoir reçu ceux afférents à la fille A.________ (pension alimentaire de CHF 550), la CCNC a rendu une nouvelle décision le 25 avril 2017 avec effet au 1er avril 2017 portant le montant de la prestation à 1'471 francs. Ladite décision invitait également X.________ à introduire, dans un délai de trois mois, une action en justice afin d’obtenir la révision du montant des pensions alimentaires et précisait qu’à défaut, une décision serait prise sur la base du dossier.
X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal le 18 mai 2017. Par arrêt du 21 juin 2017, la Cour de céans, en l’absence d’une décision sur opposition, a décliné sa compétence et transmis le recours à la CCNC.
Par décision du 18 juillet 2017, la CCNC a tenu compte des contributions d’entretien dès le 1er février 2017 et mis l’assuré au bénéfice de prestations complémentaires à hauteur de 1'471 francs dès cette date. Elle a par contre réduit ces dernières à partir du 1er août 2017, X.________ n’ayant pas demandé la modification du jugement de divorce dans le délai imparti. Par opposition du 24 août 2017, l’intéressé a indiqué que les bénéficiaires de prestations complémentaires se trouvaient par définition dans une situation financière péjorée et l’obliger à agir contre ses filles ou leur mère reviendrait à ignorer la loi qui autorise la prise en compte des pensions alimentaires dans le calcul des dépenses. La CCNC a rejeté ces arguments par décision sur opposition du 25 octobre 2017.
B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition précitée en concluant implicitement à son annulation. Il demande la prise en compte des pensions alimentaires versées à ses deux filles, A.________ et B________, pour un montant total de 1'100 francs par mois. En substance, il fait valoir que la loi n’assortit d’aucune condition la prise en charge des pensions alimentaires dans le cadre de l’établissement des dépenses reconnues. Il soutient ensuite que la directive sur les prestations complémentaires est illégale dans la mesure où elle pose une condition supplémentaire, soit l’ouverture d’une action civile, à la mise en œuvre de l’article 10 al. 3 let. e LPC. Il fait enfin valoir être au bénéfice d’un droit acquis, la CCNC ayant accepté la prise en compte des pensions alimentaires jusqu’en juillet 2017.
C. Formulant des observations, la CCNC conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délais légaux le recours est recevable.
2. a) Selon l’article 4 al. 1 let. b LPC, les personnes qui ont leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse ont droit à des prestations complémentaires, notamment dès lors qu’elles perçoivent une rente de vieillesse de l’assurance-vieillesse et survivants. L’article 9 al. 1 LPC précise que le montant de la prestation complémentaire correspond à la part des dépenses reconnues (art. 10 LPC) excédant les revenus déterminants (art. 11 LPC).
b) Le recours porte sur la prise en compte, dans le dépenses admissibles du recourant, des pensions alimentaires dues à ses deux filles.
Aux termes de l’article 10 al. 3 let. e LPC sont notamment reconnus comme dépenses les pensions alimentaires versées en vertu du droit de la famille. Par celles-ci, il faut entendre les prestations versées conformément au droit de la famille réglé par le Code civil et qui sont dues principalement entre conjoints, ex-conjoints ou aux enfants.
Les directives concernant les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (DPC), valable dès le 1er avril 2011, état au 1er janvier 2017, précisent que, sous réserve des cas au sens des chiffres 3271.02 et 3271.03, les prestations d’entretien fondées sur le droit de la famille qui ont été ratifiées ou fixées par une autorité ou par le juge peuvent être prises en compte comme dépenses pour autant que la preuve de leur paiement ait été apportée (ch. 3271.01). Si la situation financière du bénéficiaire de prestations complémentaires vient à se péjorer de manière conséquente et durable, l’organe de prestations complémentaires doit exiger de celui-ci qu’il sollicite une modification du jugement de divorce ou de la convention conclue entre les parties. Le bénéficiaire de prestations complémentaires doit être averti par écrit des conséquences indiquées au chiffre 3271.03 (ch. 3271.02). Si l’assuré ne se conforme pas à cette exigence dans les trois mois, l’organe de prestations complémentaires prend une décision sur la base du dossier existant. Il est en droit de prévoir un montant correspondant à zéro franc (ch. 3271.03).
Il résulte de ce qui précède que les pensions alimentaires, dont le montant a été fixé par un juge, sont prises en considération à titre de dépenses, pour autant qu’elles soient payées. Si les conditions financières du débiteur de la contribution d’entretien se modifient de manière conséquente et durable, l’organe de prestations complémentaires doit exiger de celui-ci qu’il sollicite une modification du jugement de divorce ou de la convention convenue entre les parties au divorce.
3. En l’espèce, l’assuré s’est notamment engagé par convention du 16 janvier 2007, ratifiée par le juge de divorce, à verser à chacune de ses filles, nées en 1994, respectivement en 1998, une contribution de 550 francs jusqu’à leur majorité ou la fin d’un apprentissage ou d’études régulièrement menées. La CCNC a requis de l’intéressé qu’il demande la révision desdites pensions au motif qu’étant au bénéfice d’une rente AVS depuis février 2017, ses revenus avaient diminué.
L’assuré n’a pas souhaité suivre l’injonction de la CCNC. Il conteste le droit de la CCNC d’exiger de lui qu’il saisisse la justice, considérant que les directives concernant les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI ne respectent pas la volonté du législateur. Selon lui, par définition, un bénéficiaire de prestations complémentaires AVS se trouve en situation financière péjorée. Dès lors si cette situation financière initiale suffisait pour exiger une révision des pensions alimentaires, aucun ayant droit ne serait en mesure de payer une pension alimentaire et l’article 10 al. 3 let. e LPC serait vidé de sa substance.
4. Il y a donc lieu d’examiner si la CCNC est en droit d’exiger de l’assuré qu’il saisisse le juge civil aux fins d’obtenir une réduction, voire une suppression, du montant des contributions d’entretien dues à ses deux filles majeures.
Ce droit n’est pas prévu par la LPC ou par son ordonnance d’exécution, mais par une directive, en l’occurrence le chiffre 3271.02 DPC. Or, les directives de l’administration sont destinées à assurer l’application uniforme des prescriptions légales et n’ont pas force de loi. Elles ne lient dès lors ni les administrés ni les tribunaux; elles ne constituent pas des normes de droit fédéral et n’ont pas à être suivies par le juge. Elles servent tout au plus à créer une pratique administrative uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité; elles ne peuvent en revanche sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu’elles sont censées concrétiser. En d’autres termes, à défaut de lacune, les directives ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 131 V 42 cons. 2.3 et les références citées); cela ne signifie toutefois pas que le juge des assurances sociales n'en tienne pas compte. Au contraire, il ne s'en écarte que dans la mesure où les directives administratives établissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables (ATF 133 V 587 cons. 6.1, 133 V 257 cons. 3.2).
Il y a lieu de constater que ces directives ne font que de reprendre la jurisprudence du Tribunal fédéral et la doctrine. Le Tribunal fédéral considère en effet que les organes des assurances sociales sont liés par un jugement définitif du juge civil et ils ne peuvent plus se prononcer indépendamment sur la question tranchée définitivement (ATF 120 V 442 cons. 3b). Il leur est par conséquent en principe interdit de s’écarter de la contribution d’entretien fixée par le juge, indépendamment du fait que le jugement correspondant soit entré en force de chose jugée, qu’il était correct du point de vue matériel et qu’il aurait résisté à un examen de l’instance de recours si les moyens de droit avaient été interjetés (arrêt du TF du 09.03.2015 [9C_740/2014]). Toutefois, lorsque l’administration parvient, après un examen approprié, à la conclusion que l’assuré doit payer des contributions trop élevées par rapport à ses possibilités financières, que des chances de succès claires sont démontrées et qu’il est raisonnablement admissible de conduire un procès, elle doit lui signaler les revenus dessaisis et lui fixer un délai approprié pour introduire une demande en modification du jugement (Valterio, Commentaire de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI, 2015, p. 111 ss; arrêt du TF du 08.05.2014 [9C_511/2013]). A cet égard, conformément à l’article 286 al. 1 et 2 CC, le juge peut ordonner que la contribution d'entretien soit augmentée ou réduite dès que des changements déterminés interviennent dans les besoins de l'enfant, les ressources des père et mère ou le coût de la vie. Si la situation change notablement, le juge modifie ou supprime la contribution d'entretien à la demande du père, de la mère ou de l'enfant. L’administration qui fixe un délai à l’assuré doit y joindre l’avertissement que, dans le cas contraire, les prestations seront réduites ou supprimées après indication de la perte de gain présumée. En cas d’inaction du débiteur après un certain délai, il peut en effet se justifier de faire abstraction – en tout ou partie – de son obligation d’entretien dans le calcul du montant de la prestation allouée. A défaut, cela reviendrait à faire supporter directement par les prestations complémentaires des obligations d’entretien sans rapport avec la véritable situation du débiteur (cf. ATF 136 I 129 cons. 7.2.2 en matière d’aide sociale que l’on peut appliquer par analogie et qui se réfère à l’arrêt du TF du 18.12.1990 publié dans la RCC 1991 p. 143 concernant le calcul d’une prestation complémentaire). Il y a ainsi lieu d’en conclure que l’organe de prestations complémentaires est en droit d’exiger d’un bénéficiaire de prestations complémentaires qu’il tente d’obtenir la réduction, voire la suppression de la pension alimentaire au paiement de laquelle il a été condamné en faveur de ses enfants.
5. a) En l’occurrence, c’est dès lors à juste titre que l’intimée a considéré que le recourant versait des pensions alimentaires manifestement trop élevées par rapport à ses moyens et qu’il renonçait à en demander la suppression ou la réduction, alors qu’il aurait de bonnes chances de l’obtenir. Il apparaît en effet qu’à partir du 1er février 2017, les revenus du recourant s’élèvent uniquement au montant de sa rente AVS, soit 1'347 francs par mois, soit quasiment l’équivalent du montant des pensions alimentaires dues. S’il ne ressort pas du dossier quels étaient les revenus du recourant lors du prononcé du divorce en 2007, on peut admettre que sa situation financière était bien plus favorable puisqu’aucun juge n’aurait ratifié une convention prévoyant le versement d’une pension ‑ même de 700 francs représentant la limite inférieure des montants convenus (lorsque les enfants étaient âgés de moins de dix ans selon la convention) ‑ pour un revenu de l’ordre de 1'350 francs. La CCNC a en outre dûment pris soin d’avertir l’assuré (cf. décision du 25.04.2017) que s’il n’agissait pas selon les instructions, les pensions alimentaires ne seraient pas prises en compte dans le calcul des dépenses reconnues. Le recourant ne peut en outre pas se prévaloir d’un droit acquis, la CCNC l’ayant d’emblée informé des éventuelles conséquences s’il n’agissait pas en modification du jugement de divorce.
b) Le recourant s’étonne enfin du fait que la CCNC a uniquement tenu compte de la pension versée à sa fille A.________ en faisant abstraction de celle versée à B________. A cet égard, la Cour de céans relève que dans son courrier du 12 avril 2017, l’assuré n’évoque que la pension alimentaire qu’il verserait pour sa fille A.________. Il ressort en outre du dossier que les preuves de paiement pour la période allant jusqu’au 31 juillet 2017 ne concernent que la fille A.________. Enfin, le détail de paiement PostFinance du 24 août 2017 n'atteste un ordre permanant d’un montant de 550 francs en faveur de la fille B________ qu’à partir du 10 septembre 2017, soit pour une période pour laquelle les contributions ne sont plus prises en considération par l’organe de prestations complémentaires pour les raisons évoquées ci-dessus. Le recourant n’a ainsi pas établi avoir versé une pension alimentaire à sa fille B________ avant le mois de septembre 2017, de sorte que c’est également à juste titre que la CCNC n’en a pas tenu compte dans le calcul des dépenses.
6. Les considérants qui précèdent amènent à rejeter le recours. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA). Vu le sort de la cause, il n’est pas alloué de dépens (art. 61 let. g a contrario LPGA).
Par ces motifs, la cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais ni dépens.
Neuchâtel, le 18 avril 2018
Art. 10 LPC
Dépenses reconnues
1 Pour les personnes qui ne vivent pas en permanence ni pour une longue période dans un home ou dans un hôpital (personnes vivant à domicile), les dépenses reconnues comprennent:
a.1 les montants destinés à la couverture des besoins vitaux, soit, par année:
1. 19 450 francs pour les personnes seules,
2. 29 175 francs pour les couples,
3. 10 170 francs pour les enfants ayant droit à une rente d'orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l'AVS ou de l'AI; la totalité du montant déterminant étant prise en compte pour les deux premiers enfants, les deux tiers pour deux autres enfants et un tiers pour chacun des enfants suivants;
b. le loyer d'un appartement et les frais accessoires y relatifs; en cas de présentation d'un décompte final des frais accessoires, ni demande de restitution, ni paiement rétroactif ne peuvent être pris en considération; le montant annuel maximal reconnu est de:
1. 13 200 francs pour les personnes seules,
2. 15 000 francs pour les couples et les personnes qui ont des enfants ayant droit à une rente d'orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l'AVS ou de l'AI,
3. 3600 francs supplémentaires si la location d'un appartement permettant la circulation d'une chaise roulante est nécessaire.
2 Pour les personnes qui vivent en permanence ou pour une longue période dans un home ou dans un hôpital (personnes vivant dans un home ou un hôpital), les dépenses reconnues comprennent:
a.2 la taxe journalière; les cantons peuvent fixer la limite maximale des frais à prendre en considération en raison du séjour dans un home ou dans un hôpital; les cantons veillent à ce que le séjour dans un établissement médico-social reconnu ne mène pas, en règle générale, à une dépendance de l'aide sociale;
b. un montant, arrêté par les cantons, pour les dépenses personnelles.
3 Sont en outre reconnus comme dépenses, pour toutes les personnes:
a. les frais d'obtention du revenu, jusqu'à concurrence du revenu brut de l'activité lucrative;
b. les frais d'entretien des bâtiments et les intérêts hypothécaires, jusqu'à concurrence du rendement brut de l'immeuble;
c. les cotisations aux assurances sociales de la Confédération, à l'exclusion des primes d'assurance-maladie;
d. le montant forfaitaire annuel pour l'assurance obligatoire des soins; il doit correspondre au montant de la prime moyenne cantonale ou régionale pour l'assurance obligatoire des soins (couverture accidents comprise);
e. les pensions alimentaires versées en vertu du droit de la famille.
1 Montants adaptés selon l'art. 1 de l'O 19 du 21 sept. 2018 concernant les adaptations dans le régime des prestations complémentaires à l'AVS/AI, en vigueur depuis le 1er janv. 2019 (RO 2018 3535). 2 Nouvelle teneur selon le ch. I 2 de la LF du 13 juin 2008 sur le nouveau régime de financement des soins, en vigueur depuis le 1er janv. 2011 (RO 2009 3517 6847 ch. I; FF 2005 1911).