A. Par courrier du 29 septembre 2016, adressé à la Commission d'opposition en matière de bail à ferme agricole (ci-après : la commission), X.________ indiquait que le bail à ferme qu'il avait conclu avec l'association D.________ de Z.________ (ci-après : l'association), portant sur les articles [111] et [222] du cadastre de Z.________, avait été résilié puis affermé aux époux AB.________ et BB.________, ces derniers ayant acquis une parcelle voisine (art. [333] dudit cadastre) qui ne pouvait à elle seule constituer une entreprise agricole. Il considérait dès lors que la parcelle acquise par les époux AB.________ et BB.________, précédemment soustraite au champ d'application de la Loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR), bénéficiait d'un changement d'affectation qui ne pouvait être autorisé et qu'il dénonçait. De plus, il s'opposait au contrat de bail à ferme agricole conclu entre l'association et les époux AB.________ et BB.________. Par courrier du 14 octobre 2016, la commission l'a invité à saisir le Tribunal civil afin de faire constater qu'il était au bénéfice d'un droit de préaffermage. Lors d'échange de courriels ultérieurs, il a précisé ne pas entendre exercer un droit de préaffermage mais dénoncer le fermage surfait. Il a indiqué par ailleurs demander la récusation de C.________, secrétaire de la commission, invoquant un malaise entre ce dernier et lui-même.
Il avait adressé le 22 septembre 2016 un courrier identique au Service de l'aménagement du territoire qui lui a répondu qu'il pourrait faire valoir ses arguments relatifs au changement d'affectation lors de la mise à l'enquête publique du projet de AB.________.
Par décision du 28 septembre 2017, la commission s'est déclarée incompétente pour "admettre les conclusions du requérant" et a renoncé à former opposition au fermage dénoncé. Elle a estimé être seule compétente pour former opposition à un fermage mais ne pas entendre exercer ce droit, aucun chiffre ou élément concret n'ayant été avancé ou prouvé par le requérant. Elle a relevé par ailleurs que C.________ n'est pas membre de la commission mais en assume uniquement les tâches administratives, raison pour laquelle il n'y a pas lieu de statuer sur la demande de récusation.
B. X.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée de la commission dont il demande l'annulation. Il estime que c'est à cette dernière qu'il incombait d'instruire l'affaire, soit d'obtenir les documents nécessaires, voire d'administrer d'autres preuves. Sa manière de procéder constitue un déni de justice, ce d'autant plus qu'elle a tardé à statuer. Il indique avoir démissionné du comité directeur de la Chambre neuchâteloise d'agriculture et de viticulture dont C.________ est actuellement directeur. Ce dernier, qui assume le secrétariat de la commission, doit être récusé. Il conclut dès lors à ce que la récusation soit ordonnée pour la préparation ainsi que la prise de position de la commission et à ce qu'il soit statué sans frais ni dépens.
C. Dans ses observations, la commission indique les motifs pour lesquels elle a tardé à statuer. Elle estime ne pas bénéficier de pouvoir spécial d'investigation concernant des faits externes à ladite procédure et considère que seul le fermier peut dénoncer un bail surfait et demander à la commission de l'examiner. Elle conclut implicitement à l'admission partielle du recours concernant l'émolument et les débours. Ce dernier, fixé à 350 francs dans sa décision, doit être réduit à 120 francs.
Le recourant dépose des observations le 22 janvier 2018
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Le contrôle du fermage est régi par les articles 42 ss de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, du 4 octobre 1985 (LBFA). La procédure de contrôle diffère selon que le bail porte sur une entreprise agricole ou un immeuble agricole. Dans le premier cas, le fermage est soumis à l'approbation de l'autorité, qui doit être saisie par le bailleur dans les trois mois dès l'entrée en jouissance de la chose affermée (art. 42 al. 1 et 2 LBFA). Dans le second cas, c'est l'autorité qui peut former opposition contre le fermage dans les trois mois à compter du jour où elle a eu connaissance de la conclusion du bail, mais au plus tard deux ans après l'entrée en jouissance de la chose affermée ou après l'adaptation du fermage (art. 43 al. 1 et 2 LBFA). La procédure d'opposition prévue dans le cas d'un immeuble agricole ne peut être initiée que par l'autorité désignée par le canton, soit, dans le canton de Neuchâtel, la commission instituée par l'arrêté d'exécution de la loi d'introduction de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (art. 11 al. 1 LI-LBFA). Comme l'a précisé le Tribunal fédéral, c'est à la commission, à l'exception des tiers et des parties, qu'il appartient d'initier une procédure d'opposition. Il n'en demeure pas moins que rien ne s'oppose à ce que les tiers et parties s'adressent à l'autorité compétente afin de lui communiquer des informations sur le caractère illicite du fermage et de lui demander d'agir. L'autorité dans un tel cas doit faire opposition, si elle a connaissance d'un fermage surfait, pour un immeuble dans les délais à disposition et, en cas de non-intervention, s'expose à des mesures disciplinaires (arrêt du TF du 01.07.2011 [4A_212/2011] cons. 3.2 et les références citées).
b) Il est exact que le recourant n'a fait mention d'aucun montant du fermage et n'a déposé aucun moyen de preuves permettant d'examiner si le fermage est surfait ou non. On ne saurait toutefois suivre la commission lorsqu'elle mentionne ne disposer d'aucun pouvoir spécial d'investigation. En effet, la procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire ou inquisitoriale, ce qui implique que le juge ou l'administration doit établir d'office les faits déterminants pour la solution du litige avec la collaboration des parties. En principe, ces dernières ne supportent ni le fardeau de l'allégation ni celui de l'administration des preuves, cette maxime devant toutefois être relativisée par son corollaire, soit le devoir de collaborer des parties, lequel comprend l'obligation d'apporter dans la mesure où cela est raisonnablement exigible, les preuves commandées par la nature du litige et les faits invoqués (Bovay, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 220 ss; ATF 140 I 285 cons. 6.3.1).
c) Si le recourant a donné peu d'éléments concernant le fermage contesté, il a toutefois allégué certains faits lui faisant suspecter un fermage surfait. Il n'a toutefois, contrairement à la commission, aucune possibilité de requérir des parties au contrat de bail à ferme les documents qui permettraient de constater un fermage trop élevé. On ne saurait lui reprocher, en l'absence de toute instruction, d'avoir violé son devoir de collaboration. C'est à la commission qu'il incombait de lui demander le cas échéant des renseignements supplémentaires puis d'interpeller les personnes concernées afin de détenir les éléments lui permettant de déterminer si une opposition au fermage est justifiée ou non. La décision entreprise doit dès lors être annulée et la cause renvoyée à la commission pour instruction.
3. Selon l'article 11 al. 1 let. g LPJA, les personnes appelées à rendre ou à préparer une décision doivent se récuser si elles peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire. Cette disposition s'applique indistinctement aux personnes qui participent tant à l'élaboration qu'au prononcé d'une décision; mais la collaboration à la préparation de la décision n'implique en principe pas une voix consultative dans les délibérations ou une participation à la rédaction même de la décision, comme semble le supposer l'intimée (Bovay, op. cit., p. 152 et les références citées; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 73 et les références citées).
C.________ est président de la Chambre neuchâteloise d'agriculture et de viticulture (CNAV) et c'est à cette autorité qu'est confié le secrétariat de la commission (art. 2 al. 7 de l'arrêté d'exécution de la LI-LBFA). Si la commission entend s'adjoindre les services de ce secrétariat, dans le cadre de l'instruction puis de la décision à rendre, il lui incombera de se prononcer sur la requête de récusation.
4. Pour ces motifs, le recours doit être admis et la décision entreprise annulée. La cause sera renvoyée à la commission pour instruction puis nouvelle décision au sens des considérants. Vu le sort de la cause, il est statué sans frais. Le recourant, non représenté par un mandataire professionnel et qui ne fait pas valoir de frais particuliers, ne peut prétendre à des dépens.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Admet le recours.
2. Annule la décision de la Commission d'opposition en matière de bail à ferme agricole du 28 septembre 2017 et lui renvoie la cause pour instruction complémentaire puis nouvelle décision au sens des considérants.
3. Statue sans frais et restitue à X.________ son avance de frais par 880 francs.
4. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 6 février 2018
Art. 43 LPFA
Opposition contre le fermage d'un immeuble
1 L'autorité cantonale peut former opposition contre le fermage convenu pour un immeuble.
2 L'opposition doit être formée dans les trois mois à compter du jour où l'autorité a eu connaissance de la conclusion du bail ou de l'adaptation du fermage, mais au plus tard deux ans après l'entrée en jouissance de la chose affermée ou après l'adaptation du fermage.1
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 20 juin 2003, en vigueur depuis le 1er janv. 2004 (RO 2003 4127; FF 2002 4395).