Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 29.07.2019 [1C_541/2018]
A. Le 9 mai 2016, X1________ et X2________ ont déposé une demande de permis de construire pour une villa individuelle à toit plat, un réduit, une piscine enterrée et un garage souterrain sur l’article 4699 du cadastre de Gorgier. Ce projet, situé en zone résidentielle de faible densité (ZFD) a suscité deux oppositions, dont une de A.________, propriétaire de l'article 4712 du cadastre de Gorgier. Requérant le maintien des gabarits jusqu’à droit connu sur son opposition, elle a notamment fait valoir que l’absence de gabarits au sud de la parcelle n’était pas conforme à la règlementation; que la hauteur maximale autorisée était dépassée, à mesure qu’au sud, le garage devait être pris en compte dans le calcul; que la hauteur projetée était incompatible avec une servitude de droit privé grevant toutes les parcelles du quartier; que les prescriptions sur le taux d'occupation du sol n'étaient pas respectées, tout comme celles du droit à la vue. X1________ et X2________ ont contesté ces griefs et apporté, par le biais de leur architecte, des précisions aux calculs concernant en particulier le volume apparent, la hauteur des bâtiments et le taux d’occupation du sol (plans du 12.07.2016). Dans le délai imparti, A.________ a déclaré maintenir son opposition.
Par décision du 1er février 2017, se référant notamment à la décision spéciale (dispense de construction d’abri de protection civile) du Département de la justice, de la sécurité et de la culture du 23 novembre 2016 et au préavis du Service de l'aménagement du territoire (SAT) du 23 novembre 2016, le Conseil communal de Gorgier (ci-après : le conseil communal) a levé toutes les oppositions, les déclarant non fondées. Plus particulièrement, il a considéré que le projet respectait toutes les règlementations en matière de constructions et ne nécessitait pas de dérogations. Il a ainsi délivré la sanction définitive des plans.
A.________ a saisi le Conseil d'Etat d’un recours contre cette décision reprenant ses précédentes contestations, notamment le maintien des gabarits jusqu’à droit connu. Le 7 juillet 2017, le Conseil d'Etat a indiqué aux parties que les gabarits pouvaient être retirés, une vision locale n’étant pas nécessaire. Par décision du 16 août 2017, il a rejeté le recours, considérant que tous les moyens relatifs aux règles d’aménagement et de constructions invoqués par la prénommée étaient infondés.
B. A.________ recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ce prononcé, en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation ainsi qu’à celle de la décision communale du 1er février 2017 et au renvoi de la cause au conseil communal pour nouvelle décision. En substance, elle reproche au Conseil d’Etat le rejet de sa demande de vision locale qui aurait permis de constater l’absence de gabarits, pourtant nécessaires, au sud de la parcelle et d’avoir statué sur le retrait des gabarits en violation de son droit d’être entendue. Elle estime que le projet serait en outre incompatible avec une servitude de droit privé, que le taux d'occupation du sol projeté serait excessif, et que la construction envisagée violerait notamment les règles sur les gabarits, le taux d’occupation, le volume des constructions, le droit à la vue et la hauteur maximale. La recourante sollicite en outre la pose des gabarits et la mise en œuvre d'une vision locale.
C. Dans leurs observations, le Conseil d'Etat ainsi que X1________ et X2________ concluent, sous suite de frais, au rejet du recours. Les tiers intéressés demandent le remboursement des frais de location des gabarits, des honoraires d’architecte et d’avocat et une indemnité pour le retard injustifié, à charge de la recourante. Sans formuler d’observations, le conseil communal conclut également au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. La recourante se plaint de la violation de son droit d’être entendue à mesure qu’une vision locale aurait permis de constater l’absence de gabarits au sud de la parcelle, lesdits gabarits devant permettre de procéder à des mesures plus précises que celles résultant de la géomatique.
La violation du droit d'être entendu qui permet au justiciable de participer à la procédure probatoire en exigeant l’administration des preuves déterminantes est une question qui n'a pas de portée propre par rapport au grief tiré d'une mauvaise appréciation des preuves (arrêt du TF du 10.06.2011 [1C_394/2010] cons. 4.1 et les références). En d’autres termes, dite garantie constitutionnelle n’empêche pas l’autorité de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (arrêt du TF du 18.06.2015 [1C_434/2014] cons. 2.1 et les références citées). Or, il sera démontré ci-après que la tenue d’une vision locale n’était pas nécessaire.
De plus, le dossier de sanction définitive comprend l’ensemble des plans mentionnés à l’article 46 RELConstr et ces derniers permettent à l’évidence de connaître notamment la pente du terrain au sud de la parcelle, les dimensions de la route goudronnée et de la construction sans qu’il soit nécessaire de procéder à d’autres mesures. La recourante a dès lors été en mesure de connaître les dimensions du projet et de faire valoir ses arguments. Quoi qu’il en soit, même à supposer qu’une violation du droit d’être entendu soit avérée, celle-ci devrait être considérée comme réparée dans la procédure de recours, la Cour revoyant avec plein pouvoir d’examen les faits et le droit relatifs aux dimensions des constructions (art. 43 al. 1 et 2, 33 let. a et b LPJA). Enfin, l’autorisation donnée aux constructeurs de retirer les perches gabarits n’a pas empêché la recourante de faire valoir ses arguments et le Conseil d’Etat pouvait statuer sur la base des plans qui indiquent précisément les gabarits.
3. a) Dans un premier grief, la recourante soutient que la hauteur maximale autorisée serait dépassée par celle du bâtiment principal (habitation).
Selon l'article 13.5 du règlement d'aménagement de la Commune de Gorgier (ci-après : RAm), qui définit les dimensions des constructions dans la ZFD, la longueur est de 26 mètres au maximum, la hauteur de 6 mètres au maximum à la corniche, et le nombre de niveaux apparents de 3 au maximum.
Aux termes des dispositions transitoires à la modification du 14 décembre 2016 de l’arrêté portant modification du règlement d’exécution de la loi cantonale sur l’aménagement du territoire (RELCAT) entré en vigueur le 1er janvier 2017 (FO 2016 n° 50, ci-après : dispositions transitoires RELCAT), les articles 50a, 52a et 67a s’appliquent immédiatement. Jusqu’à l’entrée en vigueur de l’adaptation des plans d’affectation cantonaux et communaux, découlant de la loi adaptant la législation cantonale à l’accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC), du 6 novembre 2012, les articles 11 à 37 et 39 à 52 RELCAT dans leur teneur au 31 décembre 2016 restent applicables. De manière générales, les dispositions du RELCAT citées ci-après le seront dans leur teneur à dite date.
Conformément à l’article 46 RELCAT, la hauteur des bâtiments est déterminée dans les plans d'affectation par la hauteur de corniche, le nombre de niveaux ou la hauteur au faîte, la hauteur de façade ou le nombre d’étages (al. 1). Les hauteurs de corniche et au faîte se mesurent par rapport au terrain naturel. Le terrain aménagé est considéré comme naturel aux conditions fixées à l’article 12 (al. 3). Selon l'article 12 al. 2 RELCAT, le terrain aménagé (remblayé ou excavé) est considéré comme terrain naturel lorsque la modification a touché une zone étendue et qu'elle a été dictée par des motifs d'intérêt public, notamment d'aménagement du territoire ou lorsque l'aménagement remonte à de nombreuses années. L'article 47 RELCAT précise que la hauteur de corniche est une hauteur moyenne qui se mesure aux angles du bâtiment (al. 1). Pour les bâtiments à toiture plate, la hauteur de la corniche est celle de la dalle de couverture (art. 49 al. 1 RELCAT).
En l’espèce, pour calculer la hauteur moyenne de la construction, la hauteur à chacun des angles de celle-ci doit être déterminée en fonction de la configuration du terrain naturel. Or, ce dernier se trouve être sur l’entrée du garage enterré si bien que dite entrée, bien que visible, ne doit pas être prise en considération pour le calcul de la hauteur du bâtiment. Cela étant, à la lumière des plans des façades du 9 mai 2016, et plus particulièrement celui du 12 juillet 2016, la moyenne des douze hauteurs déterminantes est de 3.91 mètres, soit bien inférieure au maximum de 6 mètres autorisé. Par conséquent, le grief relatif à la hauteur de la construction litigieuse est mal fondé.
b) Dans un second grief, la recourante allègue que les règles en matière de taux d'occupation du sol (rapport entre l'emprise au sol du bâtiment et la surface constructible) seraient violées. Selon elle, il y aurait lieu de tenir compte de la surface constructible en plan en lieu et place de la surface totale de la parcelle.
aa) En matière d’occupation du sol, l’article 13.4 RAm prévoit un coefficient maximum de 25 %. Selon l’article 13 RELCAT, la surface constructible d'un bien-fonds correspond à sa surface sise en zone d'urbanisation. N'entrent pas en considération les surfaces des rues, des accès et des trottoirs destinés au trafic public, existantes ou définies par des projets pour lesquels la procédure de construction est engagée ou achevée; les zones de verdure ou les zones non constructibles prévues par un plan d'aménagement, ainsi que les forêts et les cours d'eau; une surface déjà prise en considération pour le calcul d'une densité, d'un indice d'utilisation du sol ou d'un taux d'occupation du sol. Quant au coefficient d'occupation du sol, il a pour but essentiel de limiter la densité des habitations sur chaque parcelle en fixant une surface bâtie maximale de l'édifice. Il s'agit d'un instrument juridique propre à sauvegarder le caractère d'un tissu bâti (Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne, 1988, p. 151). Le coefficient d'occupation du sol peut être défini comme le rapport numérique entre la surface brute du plus grand plan d'étage d'un édifice et la superficie totale du bien-fonds qui le supporte (Marti, op. cit., p. 154). L'article 14 RELCAT traite de cette question, en indiquant que le taux d'occupation du sol est le rapport entre l'emprise au sol des bâtiments et la surface constructible d'un bien-fonds (al. 1), qui s'exprime en pour-cent (al. 2). Ainsi, le taux d'occupation du sol est le rapport entre l'emprise au sol des bâtiments et la surface sise en zone d'urbanisation d'un bien-fonds, déduction faite des zones expressément mentionnées à l'alinéa 2 de l'article 13 RELCAT. Contrairement à ce que la recourante soutient, la surface constructible d'un terrain ne relève pas d’une "mesure en plan", mais correspond aux dimensions de la parcelle sise en zone d'urbanisation. L'argumentation de la recourante ne remettant pas en cause la pertinence des mesures et, partant, la surface de l'article 4699 du cadastre de Gorgier, à savoir 2'906 m², il n'y a pas lieu de s'en écarter.
bb) L'article 14 al. 3 RELCAT précité prévoit que les garages et locaux enterrés (trois faces et toiture sous terre) n'entrent pas dans le calcul du taux d'occupation du sol. A cet égard, selon les directives élaborées en 2004 par le SAT, est un local enterré, une construction dont la moitié du volume au minimum se trouve sous la limite du terrain naturel, sa face arrière devant être au surplus totalement en-dessous de celui-ci. L’article 14 al. 3 RELCAT doit être interprété à la lumière du but qu'il poursuit, des principes sur lesquels il repose et des intérêts qu'il vise à protéger. Or, le coefficient maximum d'occupation du sol est une norme de police des constructions contribuant à la création d'un milieu agréable pour l'habitat en sauvegardant le caractère d'un tissu bâti par le biais de la limitation de la densité des habitations de chaque parcelle. De ce point de vue, il est juste que les locaux souterrains ne soient pas pris en compte dans le calcul de cet indice puisqu'ils n'ont, par nature, pas d'impact sur la densité d'une parcelle. Il serait cependant excessif de retenir que seuls les garages et les locaux entièrement enterrés ou ceux dont toutes les façades à l'exception de celle où se situe l'accès sont entièrement enterrées peuvent être exemptés. A cet égard, les directives du SAT retiennent qu'un local ou un garage dont la moitié du volume au minimum se situe en-dessous du terrain naturel doit déjà être considéré comme enterré selon l'article 14 al. 3 RELCAT. La Cour de céans s’étant déjà prononcée sur cette interprétation, a admis qu’elle était conforme au but et à l'esprit de la norme (arrêt non publié de la CDP du 17.01.2014 [2013.237] cons. 5a et 5b).
De ce fait, à la lumière des plans versés au dossier, la construction querellée présente un garage sous-terrain de 6 places. Le plan de coupe CT1 du 9 mai 2016 montre que le volume de ce dernier s'inscrira dans la pente du terrain naturel, étant ainsi majoritairement situé en-dessous de celui-ci. Cela ne vaut par contre pas s’agissant du volume de la piscine (Directives du SAT). Bien qu’enterrée, celle-ci engendre une modification du niveau antérieur du terrain et doit être ajoutée au calcul du taux d’occupation du sol comme suit : surface du bâtiment principal (habitation) par 416.83 m2, du réduit par 27.18 m2 et de la piscine par 32 m2, soit un total de 476.01 m2 (plan du 12.07.2016), correspondant à un coefficient de 16.38 %, inférieur au taux maximum admis. Dans ces conditions, le coefficient d’occupation au sol retenu par l’intimé ne prête pas flanc à la critique.
c) Dans un troisième grief, la recourante reproche à l’intimé d’avoir tu les volumes pris en compte dans le calcul du volume des constructions et relève une différence de 20 % entre les mesures retenues par l’architecte des requérants et celles de l’intimé.
En matière d’utilisation des terrains sous l’angle de la densité, l’article 13.4 RAm prévoit un coefficient maximum de 1.2 m3/m2 pour les toitures plates. Selon l’article 15 RELCAT, la densité est le rapport entre le volume apparent des bâtiments et la surface constructible d’un bien-fonds (al. 1). Le volume apparent se mesure par rapport au terrain naturel (al. 3).
Si l’on peut certes regretter que l’architecte-conseil n’ait pas explicité les volumes pris en considération pour retenir un volume apparent de 2'015 m3 alors que la demande de permis de construire (sanction définitive) indique un volume apparent de 1'649 m3, ces deux volumes mis en rapport avec la surface constructible (2'906 m²) aboutissent respectivement à 0.69 m3/m2 et 0.56 m3/m2, soit des coefficients largement inférieurs au maximum autorisé, de sorte que le grief y relatif doit aussi être rejeté.
d) Dans un quatrième grief, la recourante reproche à l’intimé d’avoir passé sous silence l’avis de son architecte-conseil, lequel préconisait la détermination de la surface brute de plancher.
Selon l’article 13.4 RAm, le degré d’utilisation des terrains est déterminé par la densité, le taux d’occupation du sol et les espaces verts.
Dans ces circonstances, l’avis de l’architecte-conseil, selon lequel "La surface brute de plancher utile n’est pas mentionnée. Elle pourrait être une indication intéressante pour le calcul des places de stationnement" (préavis du 08.06.2016) n’est d’aucun secours à la recourante, à mesure que le règlement communal n’impose pas cette unité de mesure aux constructions sises en zone résidentielle de faible densité.
e) Dans un cinquième grief, la recourante se prévaut d’un droit à la vue.
Le droit à la vue n'est pas protégé en droit public, si ce n'est indirectement au travers des règles de police des constructions fixant la distance à respecter entre bâtiments et limites de propriétés voisines ainsi que les dimensions et la hauteur des constructions (cf. notamment art. 18 RELCAT). En effet, si l'existence d'un droit à la vue devait être reconnu, il serait difficile de mener à bien des mesures d'urbanisation, la réalisation de nouvelles constructions ayant souvent pour conséquence de porter atteinte à la vue dont jouissent les voisins. Lorsque la vue résulte d'une situation provisoire, soit du fait que les propriétaires des parcelles voisines n'ont pas exploité tout ou partie du potentiel constructible prévu par la réglementation, sa perte n'est protégée d'aucune manière par le droit public. En d'autres termes, la vue est considérée comme une situation de fait dont la privation ou la restriction au moment de la construction d'un bâtiment règlementaire sur un bien-fonds voisin constructible ne peut être invoquée que si l'intérêt des voisins au maintien de la vue est protégé par une norme spéciale (RDAF 2009 I, p. 40 et les références; RJJ 1995, p. 317 cons. 7c; RFJ 1985, p. 95 cons. 5; ATF 106 Ia 333 cons. 1b).
La recourante ne fait pas valoir de norme spéciale protégeant la vue et le dégagement depuis sa parcelle (no 4712) ni depuis la parcelle no 4714 dont elle est copropriétaire (avenue Belvédère). Le règlement d'aménagement communal n'en prévoit d'ailleurs aucune, si ce n'est les prescriptions en matière de dimensions et de hauteur des constructions, lesquelles sont au demeurant respectées. C’est dès lors à juste titre que ce grief a été écarté par l’intimé.
g) La recourante se prévaut d’une violation des servitudes de droit privé fixant une hauteur de 8 mètres maximum que la construction dépasserait. En ce sens, elle reproche également à l’intimé de ne pas avoir donné suite à la recommandation du SAT invitant ce dernier à se prononcer à ce sujet.
En l’espèce, cela n’a aucune emprise sur le sort du litige. En effet, peu importe de savoir si l'édifice litigieux est également compatible avec la servitude de droit privé invoquée. En matière de construction et d'aménagement, il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'incidence des différentes servitudes sur un projet de construction, le but de la procédure d'autorisation de construire consistant uniquement dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions édictées par la collectivité publique en matière de droit des constructions; les moyens tirés essentiellement de rapports de droit privé sont irrecevables et relèvent de la compétence du juge civil (RJN 1989, p. 322 cons. 2 et les références citées, arrêt du TA du 13.08.2007 [2004.304] cons. 4a et les références citées, confirmé par arrêt du TF du 28.01.2008 [1C_290/2007]).
f) Il s’ensuit que la construction litigieuse respecte en tous points les prescriptions en matière d’aménagement du territoire et de construction. De ce fait, contrairement à ce que la recourante allègue, aucune demande de dérogation n’est rendue nécessaire, de sorte que son grief en ce sens tombe à faux. Quant à la position du SAT, force est de constater que celui-ci a préavisé favorablement le projet, certes, sous certaines conditions (notamment entretien de la haie, dimension de la rampe d’accès au parking souterrain selon les valeurs des normes VSS) qui ne relèvent toutefois pas d’une dérogation.
4. L’état du dossier permettant à la Cour de céans de statuer, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la recourante tendant à la mise en œuvre d'une vision locale, ni à une nouvelle installation des gabarits.
5. S’agissant des prétentions formulées par les tiers intéressés dans leurs observations (notamment le remboursement des frais de location des gabarits et indemnité pour retard), elles doivent être déclarées irrecevables, celles-ci sortant du cadre de l’objet du litige et ne relevant en outre pas de la compétence de la Cour de céans.
6. Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée, ainsi que celle du Conseil communal de Gorgier doivent être confirmées. Vu l'issue de la procédure, les frais de procédure seront mis à charge de la recourante qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).
Les tiers intéressés ne procédant pas avec l’aide d’un mandataire professionnel, ne peuvent prétendre à une indemnité de dépens (art. 48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Déclare irrecevables les prétentions condamnatoires formulées par X1________ et X2________.
3. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 1'200 francs, et les débours par 120 francs, montants compensés par son avance de frais.
4. N'alloue pas de dépens à la recourante, ni aux tiers intéressés.
Neuchâtel, 5 septembre 2018