A. La société X. Sàrl, à la ville B., a pour but l’exploitation d’une station-service sise Rue A. en cette ville.
Elle a adressé le 23 juin 2016 à la Caisse cantonale neuchâteloise d’assurance-chômage (ci-après : CCNAC) un questionnaire RHT 2016 (réduction de l’horaire de travail) au sens de l’article 36 al. 3 LACI partiellement rempli. Elle a fait valoir une chute des ventes d’environ 80 % entre les 13 et 17 juin 2016 à cause de travaux publics effectués sans avertissement sur la route passant devant la station-service. La réduction était imprévisible, la provision pour la réduction des ventes était impossible. Elle a complété sa demande par un formulaire de préavis RHT daté du 30 juin 2016 et reçu le 6 juillet 2016 par l’Office juridique et de surveillance (OJSU) du Service de l’emploi (SEMP) portant sur la période du 13 juin au 17 juin 2016 pour un taux probable de perte de travail de 80 %. Par décision du 7 juillet 2016, l'OJSU a refusé la demande. Il a retenu que de par sa localisation, l’entreprise dépendait financièrement du trafic automobile passant devant l’établissement, mais que le caractère imprévisible de la diminution subie n’était pas réalisé, les perturbations entre le 13 et le 17 juin ayant été annoncées par l’autorité communale. X. Sàrl s’est opposée à cette décision en faisant derechef valoir une nouvelle fermeture de la route le 30 juin suivant et en répétant qu’elle remplissait les conditions d’une réduction d’horaire de travail, son cas n’étant pas assimilable à la jurisprudence sur laquelle l’autorité avait fondé sa décision.
L'OJSU s’est renseigné auprès de l’administration communale sur l’ampleur et les dates des travaux en cause ainsi que l’information des riverains. La Ville B. a confirmé les travaux entre le 13 et le 17 juin et précisé que la circulation dans le périmètre était autorisée depuis les rues adjacentes de sorte que l’accès à la station-service avait toujours été possible. Il s’agissait d’un chantier dont l’autorité communale ignorait s’il avait été annoncé. Elle n’assumait en tous les cas aucune indemnisation des riverains. Les travaux du 30 juin portaient sur la réfection du trottoir et n’avaient pas bloqué l’accès à la station-service.
Sans donner connaissance à la recourante de ces informations, l'OJSU a confirmé son appréciation par décision sur opposition du 15 août 2016. Il a rappelé qu’à teneur de la loi, il appartient à l’employeur de prendre les mesures adéquates pour faire face aux risques normaux d’exploitation. En l’espèce, l’exploitation n’avait pas été interrompue dès lors que l’accès à la station-service était possible en tout temps de sorte que la gêne était minime.
B. X. Sàrl défère cette décision à la Cour de droit public du Tribunal cantonal dont elle demande en substance l’annulation et à ce que son droit à bénéficier d’indemnité RHT soit reconnu. Elle répète que la perte de travail due à la fermeture des voies d’accès ne pouvait être évitée par des mesures appropriées et économiquement supportables.
C. L’intimé renonce à formuler des observations et conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon une jurisprudence constante, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 2011, p. 457, RJN 2009, p. 395). Cet examen porte en particulier sur le point de savoir si le droit d'être entendu a été respecté, la violation de ce principe fondamental pouvant entraîner l'annulation de la décision attaquée (arrêt de la CDP du 18.02.2016 [CDP.2014.338] cons. 2a).
Garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd., le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au prononcé de décisions qui touchent à sa situation juridique (ATF 135 II 286 cons. 5.1). Il englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485 cons. 3.2). Il a pour corollaire que l'autorité, avant de rendre une décision touchant la situation juridique d'une partie, doit en informer cette dernière et lui donner l'occasion de s'exprimer préalablement sur le sujet (ATF 126 V 130 cons. 2b ; arrêt du TF du 20.08.2013 [9C_181/2013] cons. 3.3). L'article 42 LPGA rappelle en outre le droit d'être entendu des parties dans le cadre d'une procédure administrative en matière d'assurances sociales.
En tant que garantie constitutionnelle de nature formelle, la violation du droit d'être entendu doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès au fond (ATF 135 I 187 cons. 2.2). Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen, respectivement du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure. La réparation d'un vice éventuel ne doit toutefois avoir lieu qu'exceptionnellement (ATF 137 I 195 cons. 2.3.2; 135 I 279 cons. 2.6.1). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68 cons. 2). Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et causerait un allongement de la procédure incompatible avec l'intérêt de la partie lésée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 cons. 2.3.1 et 2.3.2).
La garantie de la double instance doit être mise en relation avec le droit d’être entendu, avec lequel elle se confond dans une certaine mesure tout au moins; elle n’est pas, en tant que telle dans le domaine du droit administratif, une garantie générale de procédure ou un droit constitutionnel des citoyens. Il s’agit pour les parties d’éviter qu’une réparation de la violation du droit d’être entendu n’ait pour conséquence de les priver de la possibilité de faire valoir leurs arguments devant deux autorités successives (arrêt du TF du 08.11.2002 [I 431/02] cons. 3.1 et les références citées).
3. En l’espèce, l’autorité intimée a fondé sa première décision sur l’hypothèse que la recourante avait connaissance de la fermeture de la chaussée entre le 13 et le 17 juin en se fondant sur un document intitulé "Perturbations du trafic" établi par la Ville B., dont on ignore si et de quelle manière la recourante aurait été informée. Elle a retenu que "le chantier ainsi que les perturbations du trafic qui lui étaient liés du 13 au 27 juin 2016 ont été évoqués par la Ville B. Aussi, même en l’absence d’informations complémentaires de la part de la municipalité ou du service des routes, la baisse de fréquentation de l’établissement et la perte de travail importante encourues étaient donc prévisibles (ATF C 218/02)." Il ne ressort pas du dossier que la recourante ait eu accès à ces informations avant le prononcé de la décision. Sur opposition, l’intimé a à nouveau procédé à des mesures d’instructions complémentaires sans en donner connaissance à la recourante : elle a requis de l’administration communale de la ville B. par courriel du 6 juillet 2016 et courrier du 25 juillet 2016 diverses informations concernant les accès à la Rue A. La réponse du chef du Service des espaces publics / Voirie du 5 août 2016 dresse un état des accès possibles à la station-service, décline sa compétence pour l’annonce des travaux mais estime que les riverains n’ont pas été informés puisque le chantier ne provoquait qu’une très faible gêne. Ces éléments n’ont pas été communiqués à la recourante qui n’a pas pu se déterminer à ce sujet, alors qu’ils fondent en partie la décision attaquée puisqu’elle retient que l’exploitation n’a pas été interrompue comme l’exige l’article 51 OACI.
Certes, la recourante ne conteste pas formellement tous les arguments de la décision sur réclamation. Il faut toutefois tenir compte qu’elle n’est pas représentée et se montrer souple dans l’appréciation de sa motivation lorsqu’elle soutient, en produisant les extraits de la loi et de l’ordonnance applicables, avoir droit à l’indemnité pour réduction de l’horaire de travail à mesure qu’elle en remplit les conditions. On peut admettre qu’elle estime qu’elle remplit les conditions de l’article 51 al. 1 let. c OACI, à savoir qu’elle a subi une perte de travail causée par des restrictions de transport ou la fermeture des voies d’accès.
En ne lui donnant pas la possibilité de s’exprimer sur le maintien des accès à son entreprise, l’autorité intimée a violé son droit d’être entendue. Ses décisions doivent être annulées et la cause lui est renvoyée pour qu’elle statue à nouveau après avoir donné à la recourante la possibilité de faire valoir son droit d’être entendue.
4. Ce faisant, l’autorité intimée veillera également à instruire la demande de manière adéquate, en particulier en établissant pour quels motifs la recourante, dûment avertie ou non des travaux, n’a pas présenté dans les délais légaux un préavis de réduction de l’horaire de travail, quelle a été la réduction de l’horaire de travail et les moyens de contrôle de celle-ci mis en place (l’indication du chiffre d’affaires 2015 comparé à celui du premier semestre [probablement] pour l’année 2016 n’établissant pas encore une perte de travail), pour quels employés et pour quelles périodes, et informera également la recourante des délais d’attente applicables à son cas.
5. Le recours doit ainsi être admis. La décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à l’intimé. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA), et sans allocation de dépens, la recourante n'ayant pas fait appel à un avocat.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Admet le recours et annule la décision attaquée.
2. Renvoie la cause à l’intimé pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.
3. Statue sans frais et n’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 30 août 2017
Art. 42 LPGA
Droit d'être entendu
Les parties ont le droit d'être entendues. Il n'est pas nécessaire de les entendre avant une décision sujette à opposition.
Art. 51 OACI
Pertes de travail consécutives à des mesures prises par les autorités ou dues à d'autres motifs indépendants de la volonté de l'employeur
(art. 32, al. 3, LACI)
1 Les pertes de travail consécutives à des mesures prises par les autorités, ou qui sont dues à d'autres motifs indépendants de la volonté de l'employeur, sont prises en considération lorsque l'employeur ne peut les éviter par des mesures appropriées et économiquement supportables ou faire répondre un tiers du dommage.
2 La perte de travail est notamment à prendre en considération lorsqu'elle est causée par:
a. l'interdiction d'importer ou d'exporter des matières premières ou des marchandises;
b. le contingentement des matières premières ou des produits d'exploitation, y compris les combustibles;
c. des restrictions de transport ou la fermeture des voies d'accès;
d. des interruptions de longue durée ou des restrictions notables de l'approvisionnement en énergie;
e. des dégâts causés par les forces de la nature.
3 La perte de travail n'est pas prise en considération lorsque les mesures des autorités sont consécutives à des circonstances dont l'employeur est responsable.
4 La perte de travail causée par un dommage n'est pas prise en considération tant qu'elle est couverte par une assurance privée. Si l'employeur ne s'est pas assuré contre une telle perte de travail, bien que cela eût été possible, la perte de travail n'est prise en considération qu'à l'expiration du délai de résiliation applicable au contrat de travail individuel.