Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 20.12.2017 [1C_276/2017]
A. Le 13 février 2015, la société A. SA a déposé une demande de permis de construire une "habitation groupée de quatre logements" et une "habitation individuelle de trois logements" sur l'article [aaaa] du cadastre de V., propriété de l'hoirie B. et divisé par la suite en deux biens-fonds : l'article [aaaa1] (sur lequel sont prévues les habitations) et l'article [aaaa2]. Ladite demande mentionnait l'abattage d'arbres et le remplacement du verger situé sur l'article [aaaa1] par un verger sur l'article [aaaa2]. Mis à l'enquête publique du 20 mars au 20 avril 2015, le projet a suscité plusieurs oppositions dont celle de X1 et de l'hoirie X2, propriétaires de l'article [bbbb] dudit cadastre, qui alléguaient notamment que le projet ne respectait pas les normes de la zone d'ancienne localité, occasionnait l'abattage d'arbres et ne prenait pas en considération les caractéristiques du noyau historique de V.
Par décisions du 9 juillet 2015, le Conseil communal de W. a levé l'opposition et accordé le permis de construire à la requérante moyennant le respect de certaines conditions. Concernant l'abattage d'arbres, il a retenu que le forestier communal l'avait admis en raison de la mauvaise santé des arbres existants et que la requérante s'était engagée à compenser l'abattage par la création d'un nouveau verger, proche de la ferme existante sur l'article [aaaa2] du même cadastre.
X1 et l'hoirie X2 ont interjeté recours contre cette décision auprès du Conseil d'Etat en faisant valoir notamment que le projet supprimait des espaces intermédiaires, non-construits, limités par des murets, des jardins et des vergers, rompant ainsi l'harmonie générale du site sans respecter la zone d'ancienne localité. Dans une argumentation subséquente, ils ont constaté qu'une zone de verger se trouvait à cheval sur les parcelles [aaaa] (actuellement [aaaa1]) et [bbbb] et constituait un objet protégé de par sa valeur paysagère élevée. Ils estimaient que le règlement n'autorisait pas la création d'une zone de verger à un autre emplacement, seule la plantation d'arbres fruitiers de hautes tiges dans la même zone étant autorisée.
Par décision du 8 juin 2016, le Conseil d'Etat a rejeté le recours interjeté par X1 et l'hoirie X2 contre la décision notifiée le 10 juillet 2015 par le Conseil communal de W. Il a considéré notamment que devait être examinée la conformité du projet litigieux tant à la réglementation actuelle de la zone d'ancienne localité qu'à la réglementation future de la zone résidentielle densifiée mais non à la réglementation future de la zone d'ancienne localité, comme allégué par les recourants. Il a estimé, concernant le verger, que les griefs y relatifs, invoqués au stade de l'opposition, ressortaient implicitement du recours lorsque les opposants ont critiqué l'intégration du projet dans le noyau historique de V. et la suppression des espaces intermédiaires. Le grief devait dès lors être considéré comme recevable. Il a retenu par ailleurs que si le règlement de 1984 n'aborde pas spécifiquement la question des vergers, le projet de règlement de 2012 désigne des objets paysagers protégés, tels les vergers qui sont désignés sous le vocable "OPP9" et son dessinés en traits hachurés dans plusieurs secteurs, notamment à cheval entre le bien-fonds [bbbb] et le bien-fonds [aaaa1]; que les dispositions du projet de règlement sont respectées, le garde forestier communal ayant admis l'abattage en raison de la mauvaise santé des arbres et la constructrice s'étant engagée à compenser l'abattage par la création d'un nouveau verger; que le Service de la faune, des forêts et de la nature a émis un préavis favorable vu la compensation qui ressort également des plans approuvés par le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) et que la disposition du règlement d'aménagement relative à la compensation n'exige pas que les arbres soient replantés au même endroit.
B. X1 et l'hoirie X2 défèrent la décision du Conseil d'Etat à la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Ils allèguent que la réglementation actuellement en vigueur prévoit que les constructions nouvelles impliquent la plantation d'un arbre pour deux logements, soit en l'espèce trois à quatre arbres. Le projet de construction litigieux impliquant en outre l'abattage d'une dizaine d'arbres à hautes tiges, le total d'arbres à replanter est de 14 à 15 unités. Or, vu la surface utilisée pour les constructions projetées sur la parcelle [aaaa1], force est de constater qu'il n'y a pas de surface disponible pour replanter une quinzaine d'arbres. La suppression du verger n'est, selon eux, pas non plus compatible avec les dispositions du projet de règlement d'aménagement. Ils estiment que même si le règlement n'exige pas expressément que les arbres soient replantés au même endroit qu'initialement, un emplacement doit être prévu par le plan d'aménagement communal. Le fait que la constructrice s'engage à recréer un verger n'est pas suffisant et ne répond pas aux exigences de ce règlement étant donné qu'il faut encore que le plan d'aménagement soit modifié en conséquence. Ils ajoutent que l'emplacement prévu pour la création d'un nouveau verger n'est pas adéquat étant donné qu'il sera peu visible et, d'un point de vue esthétique, n'aura aucun intérêt paysager.
C. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, sans formuler d'observations.
D. A. SA conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais et dépens. Elle fait valoir que les arguments en rapport avec l'abattage d'arbres fruitiers et leur compensation par la création d'un nouveau verger ne figuraient pas dans le mémoire de recours adressé au Conseil d'Etat mais seulement dans des observations complémentaires subséquentes. Or, les recourants ne sauraient élargir l'objet de la contestation au stade desdites observations. La Cour de droit public doit déclarer le recours irrecevable, par substitution de motifs. Elle allègue par ailleurs qu'elle s'est engagée à compenser l'abattage des arbres existants en mauvais état, par la création d'un nouveau verger, si bien que la protection de la verdure prévue par le règlement d'aménagement actuellement en vigueur est assurée. Ce règlement confère par ailleurs au Conseil communal une faculté mais non l'obligation d'exiger que l'emplacement des nouveaux arbres à planter soit défini. Elle estime que le projet respecte également le règlement dans sa nouvelle teneur étant donné que ce dernier n'impose pas que cette compensation soit effectuée au même endroit que le verger supprimé, que les arbres se trouvant sur le verger protégé sont principalement implantés sur la parcelle des recourants, que le Conseil communal a accueilli favorablement la proposition des nouveaux arbres qui s'inscrivent dans le prolongement d'un verger protégé, qui sera situé en zone d'ancienne localité, et que l'emplacement prévu est tout à fait adéquat pour la compensation envisagée et a d'ailleurs trouvé l'agrément des différents services de l'Etat consultés.
E. Le Conseil communal conclut au rejet du recours avec suite de frais.
CONSIDERANT
en droit
1. a) L'article 43 LPJA dispose que : l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à l'appui du recours (al. 1); les constatations de l'état de fait ne lient pas l'autorité de recours (al. 2); l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions des parties; elle peut réformer, au détriment du recourant, la décision attaquée ou accorder plus que le recourant n'avait demandé; elle doit cependant donner aux parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le recours (al. 3). Il ressort expressément de cette disposition que les autorités de recours ne sont pas liées par les motifs, ni par les conclusions des parties, contrairement à la procédure devant le Tribunal fédéral où les conclusions des parties déterminent, avec la décision attaquée, l'objet de la contestation (art. 107 al. 1 LTF; arrêt du TF du 16.07.2013 [2C_649/2013] cons. 4 et les références citées). Autrement dit, des motifs nouveaux, qui n'ont pas été soulevés devant l'instance précédente, peuvent être soulevés et pris en considération par l'autorité de recours, à la condition que ceux-ci n'excèdent pas le cadre défini par l'objet de la contestation, soit le rapport juridique fixé par la décision contestée; ce qui importe pour délimiter cet objet c'est le dispositif de la décision. Seul peut être contrôlé ce qui a été préalablement décidé ou, en fonction du droit applicable, aurait dû être décidé (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 2011, p. 804, 806 et 824). Appliquant le droit d'office, l'autorité de recours détermine elle-même quelle est la norme topique qui régit le rapport juridique en cause et les conséquences à en tirer.
b) Dans sa décision, le Conseil communal a avalisé l'abattage d'arbres au motif que le forestier communal l'avait admis en raison de la mauvaise santé des arbres existants et que la requérante s'était engagée à compenser l'abattage par la création d'un nouveau verger, proche de la ferme existante qui sera à futur rénovée. Il s'agit là de l'objet de la contestation au sens susmentionné, qui peut devenir objet du litige si les recourants l'attaquent. Or, dans leur recours au Conseil d'Etat, ces derniers ont fait mention des espaces non construits à respecter et ont allégué que le projet ne prenait pas en considération les caractéristiques existantes du noyau historique de V., en particulier des espaces intermédiaires, non construits, limités par des murets, des jardins et des vergers afin de favoriser l'harmonie générale du site. C'est dès lors avec raison que le Conseil d'Etat a estimé que le grief relatif au verger ressort implicitement du recours. Il y a lieu de considérer en effet que la question des arbres et du verger constitue bel et bien l'objet du litige. Ce dernier a été précisé par des observations ultérieures des recourants et on ne saurait considérer que ces derniers l'ont élargi et que leurs griefs devraient être déclarés irrecevables.
c) Par ailleurs, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Il n'est pas contesté que les bien-fonds [aaaa1] et [aaaa2] sont situés en zone d'ancienne localité selon le plan d'aménagement communal actuellement en vigueur et que le bien-fonds [aaaa1] sera colloqué en zone résidentielle densifiée selon le projet de règlement de 2012. Les recourants ne contestent pas non plus la décision du Conseil d'Etat en tant qu'elle examine si le projet litigieux est conforme aux deux réglementations, ce en application des principes relatifs à l'effet anticipé.
a) Un plan d'aménagement communal doit contenir des dispositions sur la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites (art. 59 al. 1 let. j LCAT).
Selon l'article 37 du règlement actuellement en vigueur, le Conseil communal veille à la sauvegarde de la verdure existante sur le territoire de la commune et peut établir une liste des arbres ou des ensembles d'arbres intéressants à protéger. Aucun arbre ne peut être abattu sans autorisation, son remplacement demeure réservé (al. 1); toute nouvelle construction implique l'obligation de planter, de maintenir ou de remplacer des arbres à raison, en règle générale, d'un arbre pour deux logements (ou six pièces) (al. 2); le Conseil communal peut exiger que les emplacements des arbres maintenus ou implantés soient indiqués au moment de la sanction définitive des plans. Il peut assortir son autorisation de bâtir au maintien de certains arbres (al. 3).
Dans son courrier aux opposants du 28 avril 2015, A. SA mentionne que le projet prévoit de créer un nouveau verger sur la parcelle de l'ancienne ferme mentionnée sur la plan de situation ainsi que sur celui du géomètre. Il résulte du préavis du SAT du 12 mai 2015 que le Service de la faune, des forêts et de la nature a émis un préavis favorable vu la proposition de compensation des arbres fruitiers à abattre. La décision de la commune octroyant le permis de construire du 9 juillet 2015 relate ce préavis. Le plan approuvé tant par le SAT que par le Conseil communal prévoit un nouveau verger (surface pointillée en rouge) sur le bien-fonds [aaaa2] jouxtant le bien-fonds [aaaa1] sur lequel les constructions sont projetées. Y sont dessinés neuf arbres nouveaux alors que, sur le bien-fonds précité, douze arbres sont indiqués comme étant à abattre.
L'application de l'article 37 al. 2 du règlement implique en l'espèce l'obligation de planter, vu la présence de sept logements, trois à quatre arbres. Par ailleurs, on ne saurait déduire de l'alinéa 1 que tout arbre dont l'abattage est autorisé doit être remplacé. En prévoyant que le remplacement d'un arbre abattu demeure réservé, le Conseil général n'en a pas fait une obligation mais a laissé un certain pouvoir d'appréciation au Conseil communal. Or, vu l'ensemble des circonstances, le nombre d'arbres prévus dans le nouveau verger à créer n'a rien de critiquable. En admettant la compensation envisagée, le Conseil communal n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Ledit règlement ne prévoit par ailleurs aucune protection relative aux vergers.
b) L'article 23.1 du projet de règlement d'aménagement de 2012 prévoit que les objets particuliers protégés comprennent les objets naturels isolés protégés par la législation fédérale (cours d'eau, mares, étangs, haies) et d'autres éléments naturels et paysagers. Sont concernés les vergers situés autour du village de V. qui sont pour la plupart des vergers hautes tiges présentant une valeur paysagère élevée (art. 23.3.1). Les vergers reportés sur le plan d'aménagement communal sont protégés. L'autorisation d'abattre ces arbres fruitiers ne pourra être accordée par le Conseil communal que pour des éléments dont l'état sanitaire est mauvais ou lorsque des impératifs techniques ou économiques prépondérants l'imposent. Des plantations d'arbres fruitiers de hautes tiges seront exigées, à titre de compensation, par le Conseil communal (art. 23.3.3.2).
Les recourants estiment qu'il résulte de l'article susmentionné que les arbres doivent être replantés au même endroit étant donné que le verger est non seulement protégé par le règlement mais consacré par le plan, soit par le dessin d'une surface hachurée et précisément délimitée.
Or, le seul fait que des impératifs techniques ou économiques prépondérants puissent justifier l'abattage d'arbres, permet d'écarter la thèse des recourants, le règlement admettant que la compensation intervienne dans un autre secteur que celui qui figure, à titre indicatif, dans le plan. L'interprétation littérale de cette disposition ne permet pas d'en déduire que les arbres fruitiers doivent être replantés à l'endroit où ils figuraient précédemment. Comme le mentionne avec raison A. SA dans ses observations, le plan doit être interprété à la lumière du règlement qui confère au Conseil communal un large pouvoir d'appréciation en matière de compensation. Certes, un plan en vigueur ne peut être modifié qu'en suivant la procédure prévue pour son adoption (art. 99 LCAT) qui comprend notamment le vote du Conseil général et une mise à l'enquête publique (art. 89 ss LCAT). Or, le plan d'aménagement prévoit sous la mention "OPP9" trois zones hachurées comprenant des vergers dont l'une se situe à cheval sur les parcelles [aaaa1] et [bbbb] du cadastre. Vu la teneur précitée du règlement, on ne saurait considérer que, bien que figurant sur le plan, cette zone ne puisse être compensée à un autre endroit. Le nouvel endroit avalisé tant par le SAT que par le Conseil communal jouxte la parcelle [cccc] sur laquelle se trouve également un verger protégé et on ne saurait, dans ces circonstances, donner raison aux recourants lorsqu'ils invoquent que l'emplacement prévu est inadéquat étant donné qu'il se trouverait derrière les futurs immeubles ou ceux existants et ne sera en aucun cas visible. S'il ne sera certes pas visible pour les propriétaires de l'article [bbbb], force est de constater que le verger actuellement protégé se trouve en partie sur leur parcelle et que cette surface de verger ne disparaîtra pas. En définitive, c'est de façon pragmatique et en conformité au règlement que le Conseil d'Etat a indiqué qu'il appartiendra à la commune de déterminer avec le SAT le moyen pratique de pouvoir appliquer l'article 23.3.3.2 sans devoir procéder à chaque fois à la modification du plan d'aménagement selon la procédure prévue par la LCAT.
3. Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et les frais mis à charge des recourants qui succombent. Ces derniers ne peuvent prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario). Une indemnité de dépens sera en revanche allouée à A. SA qui procède avec l'aide d'un mandataire. Me C. n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien considéré, et singulièrement le fait que ce mandataire représentait déjà la constructrice dans la procédure de recours devant le Conseil d'Etat, les dépens peuvent être équitablement fixés à 800 francs, frais et TVA compris.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met solidairement à la charge des recourants les frais de la présente procédure par 1'320 francs.
3. Alloue une indemnité de dépens à A. SA de 800 francs à la charge des recourants solidairement.
Neuchâtel, le 5 avril 2017