A. Le 28 novembre 2017, le Dr A.________ a signalé à l’APEA la situation d’une de ses patientes, B.________, née en 1947.
B. Le 9 janvier 2018, B.________ est entrée à la résidence (abc) à Z.________.
C. B.________ a été entendue par l’APEA le 5 février 2018. Suite à cette audience, l’APEA a pris contact avec X.________, assistante sociale HES, à Z.________, pressentie pour être nommée curatrice de B.________. X.________ a accepté de se voir confier cette mission.
D. Par décision du 19 février 2018, l’APEA a institué en faveur de B.________ une curatelle de représentation avec gestion du patrimoine, au sens des articles 394 et 395 CC, sans limitation des droits civils, avec pour objet les cercles de tâches suivants : a) représenter si nécessaire B.________ dans le cadre du règlement de ses affaires administratives, notamment dans ses rapports avec les autorités, les services administratifs, les établissements bancaires, la poste, les assurances (sociales), d’autres institutions et personnes privées ; b) la représenter pour le règlement de ses affaires financières avec toute la diligence requise. X.________ a été désignée en qualité de curatrice, à charge pour elle de requérir une adaptation de la mesure en cas de modification des circonstances et de déposer un rapport d’activités en bonne et due forme accompagné des comptes et des pièces justificatives. La curatrice était autorisée à ouvrir un compte bancaire ou postal au nom de B.________ auquel elle aurait l’accès exclusif ainsi qu’à prendre connaissance de toute la correspondance de la personne concernée, au sens de l’article 391 al. 3 CC, exception faite du courrier privé. La curatrice était aussi autorisée à entrer, si nécessaire, dans le logement de B.________ afin d’effectuer toute démarche utile à son mandat. Un délai de 60 jours lui était imparti pour déposer un inventaire d’entrée auprès de l’APEA.
La décision retenait en fait que le Dr A.________ avait constaté depuis 2012 une progressive diminution de l’état de santé de B.________, que sa situation s’était aggravée surtout l’année du décès de son mari en 2014, que depuis 2016 il avait été mis en place des soins à domicile avec livraison de repas et un système de téléalarme ; que, dans son logement, B.________ avait progressivement diminué sa mobilité en raison de lombalgies chroniques notamment, qu’elle était incapable de quitter seule son appartement, que ses conditions s’étaient aggravées sur le plan neuropsychologique en juin 2017, que l’intéressée présentait une incapacité à gérer elle-même ses tâches administratives et se trouvait dans une situation financière précaire, que sa fille et son fils étaient débordés par la situation, que l’assistance par des infirmières à domicile avait dû être renforcée par deux visites quotidiennes pour assurer un minimum de sécurité et d’hygiène.
E. Selon l’inventaire d’entrée, la situation financière de B.________ présente un passif de plus de 30'000 francs, avec par ailleurs des actes de défaut de biens, des poursuites et des factures en cours pour les montants respectifs d’environ 18'000, 53'000 et 8'000 francs.
F. Le 19 février 2019, X.________ a rapporté à l’APEA que B.________ était entrée définitivement en EMS le 9 janvier 2018, soit un peu plus d’un mois avant ses premières interventions ; que ses enfants avaient pu avancer dans les démarches mais qu’il restait différentes choses à faire et à mettre en ordre ; qu’une saisie de l’Office des poursuites n’avait pas été prise en considération par les prestations complémentaires de l’AVS, de sorte que les moyens manquaient pour payer le home ; que la saisie aurait dû s’arrêter dès l’entrée en EMS mais que suite à un problème de communication, la saisie avait perduré, sans possibilité de restitution ; que les finances de B.________ présentaient pas moins d’un mois de pension en retard ; qu’il avait fallu en discuter avec le home et les enfants pour leur expliquer la situation. La curatrice a déposé une facture pour la période du 19 février 2018 au 19 février 2019 faisant état d’un peu plus de 55 heures de travail, facturées à un tarif horaire de 90 francs, plus des frais, soit au total 3'485.67 francs.
G. Par courrier du 4 avril 2019, la présidente de l’APEA a informé X.________ que le mandat de curatelle relevait, selon son appréciation, de l’article 31a al. 1 let. c (encadrement personnel avec gestion administrative ou financière) LAPEA. Elle envisageait de fixer ainsi la rémunération pour l’activité déployée du 19 février 2018 au 19 février 2019 à 1'804.95 francs, plus des frais de 124 francs.
La curatrice a déposé des observations sur ce courrier, le 9 avril 2019. Elle a fait valoir que la première année d’un nouveau mandat demandait une charge plus importante de travail, de même que la récente entrée en EMS. Cette charge de travail était temporaire et une fois la situation stabilisée, la charge de travail pour une personne en EMS tournerait entre 15 et 20 heures par année.
Par courrier du 3 juin 2019, la présidente de l’APEA a indiqué à la curatrice que, pour tenir compte des démarches effectuées en début de mandat, sa rémunération serait majorée de 30 %, de sorte que le montant total de la rémunération pourrait être fixé à 2'454.40 francs.
Le 12 juin 2019, la curatrice a pris position sur la communication précitée de l’APEA. Contestant toujours le montant de la rémunération que l’APEA se proposait de fixer, la curatrice a exposé qu’il lui avait fallu comprendre où en était la situation de B.________, informer tous les créanciers, mettre à jour et en ordre son administration, contrôler que ses droits aux assurances sociales étaient à jour, demander une réadaptation des impôts, faire sa déclaration d’impôts, discuter d’une ligne téléphonique, du coiffeur et de son argent de poche avec le personnel du home, gérer ses frais de transport et d’accompagnement (demander un certificat à son médecin traitant, attendre les décomptes de la caisse-maladie et envoyer le tout aux PC), expliquer sa situation financière à son entourage et effectuer auprès de l’Office des poursuites des démarches pour annuler la saisie et lui restituer le montant saisi en trop, ceci en plus des paiements mensuels, des envois des frais médicaux à la caisse, des décomptes aux prestations complémentaires avec tous les documents exigés. La curatrice avait rencontré les enfants de B.________ afin qu’ils lui transmettent les documents et les informations pertinents. Elle était passée à la Banque C.________ pour ouvrir un compte gestion. Elle avait visité B.________ dans le home et discuté avec son infirmière référente. Elle avait eu divers échanges en plus d’un entretien à l’Office des poursuites pour supprimer la saisie et obtenir une ristourne. Elle refusait que près de la moitié de sa note d’honoraires reste impayée. Son travail avait été effectué avec honnêteté et capacité et il devait être rémunéré.
H. Par décision du 8 juillet 2019, l’APEA a alloué à X.________ la somme de 2'464 francs à titre d’honoraires et débours forfaitaires pour la période du 19 février 2018 au 19 février 2019 et les a mis à la charge de l’Etat. L’autorité a retenu que le mandat concernant B.________ ne demandait pas un encadrement personnel important au sens de l’article 31a al. 1, let d LAPEA, les contacts directs entre la curatrice et la personne concernée ne représentant que 95 minutes sur une période d’une année. En revanche, on devait admettre une majoration de 30 % pour le début du mandat, les démarches ayant été chronophages et nombreuses. Les nouvelles dispositions de la LAPEA ne permettaient plus de tenir compte d’un tarif horaire, à part dans le cadre des activités spécifiques visées par l’article 31c LAPEA, qui ne devait pas trouver application en l’espèce.
I. X.________ saisit la Cour des mesures de protection de l’enfant et de l’adulte (ci-après : la CMPEA) d’un recours contre la décision du 8 juillet 2019. Elle fait valoir qu’aucune fourchette de rémunération n’a été fixée en début de mandat. Elle a donc travaillé avec diligence et souci d’économie de temps, comme à son habitude. A la gestion courante se sont ajoutées les démarches inhérentes à une entrée en EMS ainsi que le travail administratif et relationnel découlant d’un début de mandat. Elle a rencontré les enfants de B.________ pour qu’ils lui transmettent toutes les informations et documents. Elle a dû analyser plusieurs documents pour comprendre pourquoi le budget de la personne concernée ne tournait pas. Elle a constaté une erreur de saisie et a dû entreprendre plusieurs démarches pour régler ce problème. Elle a rencontré l’huissier de l’Office des poursuites ainsi que B.________ avec son infirmière référente. Elle a établi une déclaration d’impôts tout en recherchant des documents qu’elle n’avait pas, datant d’avant le mandat. Elle a eu plusieurs échanges avec la fille de B.________, la CCNC, l’Office des poursuites et le home. Elle a dû poser un cadre financier clair et cohérent pour s’assurer qu’il soit respecté. Elle a aussi payé les factures, géré les frais médicaux et la correspondance avec la CCNC. Dans ces circonstances, la recourante estime que la première année de mandat relève de la catégorie « encadrement personnel important avec gestion administrative et financière ». Pour les années suivantes, la catégorie « encadrement personnel avec gestion administrative et financière » sera suffisante. A l’appui de son recours, X.________ dépose une copie de son journal et des courriers échangés avec l’APEA.
CONSIDERANT
en droit
1. a) Conformément à l'article 450 CC, les décisions de l'APEA peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge compétent (Reusser, in Basler Kommentar, Erwachsenenschutz, 2012, n. 40 ad art. 404 CC). Le recours doit être dûment motivé et interjeté par écrit auprès du juge (al. 3). D'après l'article 43 OJN, la CMPEA connaît des recours contre les décisions rendues par l'APEA. Le recours peut être formé pour violation du droit, constatation fausse ou incomplète des faits pertinents et pour inopportunité de la décision (art. 450a al. 1 CC). Le délai de recours est de 30 jours à compter de la notification de la décision (art. 450b al. 1 CC).
b) Le recours a été déposé dans les formes et délai légaux. Il est recevable.
c) La CMPEA établit les faits d’office et elle peut rechercher et administrer les preuves nécessaires; elle n’est pas liée par les conclusions des parties et applique le droit d’office (art. 446 CC, dont les principes et règles sont également applicables en procédure de recours : Steinauer/Fountoulakis, Droit des personnes physiques et de la protection de l’adulte, 2014, n. 1128 p. 504). Compte tenu du renvoi de l’article 450f CC aux règles du CPC, l’article 229 al. 3 CPC est applicable, de sorte que les faits et moyens de preuve nouveaux sont admis jusqu’aux délibérations. Cela vaut aussi en deuxième instance (Steck, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, art. 1-456 CC, 5e éd., 2014, n. 7 ad art. 450a CC).
d) La pièce nouvelle déposée avec le recours est admise. Les autres annexes au recours figurent déjà au dossier de première instance.
2. a) Conformément à l’article 404 CC, le curateur a droit à une rémunération appropriée et au remboursement des frais justifiés; ces sommes sont prélevées sur les biens de la personne concernée (al. 1). L’autorité de protection de l’adulte fixe la rémunération. Elle tient compte en particulier de l’étendue et de la complexité des tâches confiées au curateur (al. 2). Les cantons édictent les dispositions d’exécution et règlent la rémunération et le remboursement des frais lorsque les sommes afférentes ne peuvent être prélevées sur les biens de la personne concernée (al. 3).
b) La rémunération du curateur doit tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce. Le Tribunal fédéral a dressé la liste des éléments principaux permettant de fixer le montant de la rémunération : le genre d'activités effectuées, la situation économique du pupille, la charge de travail effective et les compétences professionnelles spécifiques exigées par le mandat (arrêt du TF du 15.12.2009 [5D_148/2009] cons. 3.1, cité par Reusser, op. cit., n. 18 ad art. 404 CC). L'exercice de la fonction de curateur n'est certes pas considéré comme une tâche honorifique, un nobile officium ne donnant pas droit à une indemnité, mais ne saurait à l'inverse être assimilé à l'exercice d'une profession libérale permettant à la personne qui l'exerce d'en vivre. À côté des principes fiduciaires, il y a en effet aussi lieu de tenir compte du caractère social de la protection de l'adulte (Reusser, op. cit., n. 17 et 44 ad art. 404 CC).
c) A Neuchâtel, les dispositions d’exécution étaient – jusqu’au 31 décembre 2017 – en particulier l’article 27 de la loi concernant les autorités de protection de l’enfant et de l’adulte du 6 novembre 2012 (LAPEA; RSN 213.32), qui chargeait le Grand Conseil de fixer par décret le tarif de la rémunération et du remboursement des frais du curateur ou du tuteur, et l’article 58 du décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative du 6 novembre 2012 (TFrais; RSN 164.1), d’après lequel la rémunération du curateur et du tuteur était fixée en fonction de l’importance et de la difficulté du mandat, sur proposition préalable de sa part. Cette législation de transposition cantonale n’était pas d’un grand secours pour déterminer la façon dont devait être appliqué l'article 404 CC, dès lors qu'elle ne faisait que le paraphraser ; le nouveau droit de la curatelle n'apportant aucune modification majeure par rapport à l'ancien droit en matière de rémunération de la curatelle (FF 2006 6635, p. 6685), l'interprétation de cette disposition pouvait se faire à la lumière des principes développés en application de l'ancien droit de la tutelle (arrêt de la CMPEA du 15.09.2017 [CMPEA.2016.60] cons. 4a).
d) Le 1er janvier 2018 est entrée en vigueur une révision de la LAPEA, qui a fixé un cadre mieux défini pour la détermination de la rémunération. L’article 31 prévoit que la rémunération du curateur est fixée annuellement ou biennalement par l'APEA, en fonction de l'importance et de la difficulté du mandat. L’article 31a al. 1 LAPEA, relatif à la rémunération de base, stipule que la rémunération annuelle se situe dans certaines limites, en fonction des tâches assumées par le curateur (lettre a : gestion administrative ou financière, de 300 à 1'500 francs; lettre b : encadrement personnel sans gestion, de 100 à 800 francs; lettre c : encadrement personnel avec gestion administrative ou financière, de 500 à 1'800 francs; lettre d : encadrement personnel important avec gestion administrative ou financière, de 1'000 à 3'600 francs). L’article 31a al. 2 précise que l’encadrement personnel important est celui qui implique pour le curateur une assistance personnelle et sociale étroite et récurrente, comportant notamment la recherche et le maintien d'un lieu de vie, la mise en place d'un suivi thérapeutique, des démarches intenses d'insertion sociale ou professionnelle, la mise en place et le pilotage d'un réseau de professionnels. En cas de modification des tâches en cours d'exercice par l'APEA, celle-ci fixe la rémunération au prorata temporis (art. 31a al. 3). Pour les situations exceptionnelles, l’article 31b prévoit que l’APEA peut augmenter la rémunération de base de 30 % au maximum lorsque celle-ci apparaît comme inéquitable au vu de l'importance exceptionnelle des tâches assumées par le curateur, notamment à l'ouverture du mandat (al. 1), cette rémunération majorée ne pouvant être allouée que sur demande expresse et motivée du curateur (al. 2). Enfin, une disposition transitoire, soit l’article 37bis, stipule que seule l'activité du curateur déployée à compter de l'entrée en vigueur des articles 31 à 31d est rémunérée et indemnisée conformément à ces dispositions.
3. Il s’agit en l’espèce de savoir si les activités de la recourante entrent dans la catégorie de l’encadrement personnel avec gestion administrative ou financière, au sens de l’article 31a al. 1 let. c LAPEA ou dans celle de l’encadrement personnel important avec gestion administrative et financière, au sens de l’article 31a al. 1 let. d LAPEA. La CMPEA ne discerne pas de violation du droit, d’abus ou d’excès du pouvoir d’appréciation de la part de l’autorité précédente dans le raisonnement qui l’a conduite à retenir le premier terme de l’alternative. Le dossier montre en effet que la curatrice n’a pas eu à rechercher un lieu de vie, ni à mettre en place un suivi thérapeutique, ni à mener des démarches intenses d’insertion sociale ou professionnelle, ni encore à mettre en place ou piloter un réseau de professionnels selon les précisions apportées à l’article 31a al. 2 LAPEA. Le journal de la curatrice fait état de démarches administratives nombreuses liées d’une part au début du mandat de curatelle, d’autre part aux difficultés financières de la personne concernée, notamment en relation avec le paiement des frais de home dans lequel venait de s’installer la vieille dame. On observe que la recourante a pu compter sur les enfants de cette dernière pour résilier le bail de l’appartement et débarrasser celui-ci. La recourante a dû rencontrer les enfants, un huissier de l’Office des poursuites et discuter avec la direction du home. Elle a naturellement visité B.________ et son infirmière référente, à une reprise pendant 1h10, les contacts personnels ayant été plus nombreux avec les enfants, notamment un entretien de 95 minutes le 12 mars 2018 à l’ancien domicile de la personne concernée. L’APEA a fait une correcte application du droit en augmentant la rémunération de la recourante de 30 % en vue de tenir compte des tâches assumées à l’ouverture du mandat, tâches dont il n’est pas question ici de mettre en cause ni la pertinence, ni le bien-fondé. Il est possible que le nouveau système de rémunération mis en place par le législateur neuchâtelois soit considéré par les curateurs comme injustement peu élevé. Ce choix du Grand Conseil repose sans doute sur une volonté d’économie pour le canton mais aussi sur la conception déjà relevée au niveau fédéral (cf. ci-dessus) selon laquelle la fonction de curateur ne peut être assimilée à une profession libérale permettant à la personne qui l’exerce d’en vivre, vu son caractère social. Il appartient au juge d’interpréter la loi selon son texte, eu égard à son but et à son sens, compte tenu des travaux préparatoires et des valeurs qui les sous-tendent.
4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Les frais judiciaires de la procédure de recours seront mis à la charge de la recourante.
Par ces motifs, la Cour des mesures de protection de l'enfant et de l'adulte
1. Rejette le recours.
2. Met les frais judiciaires de la procédure de recours, arrêtés à 500 francs, à la charge de la recourante, qui les a avancés.
Neuchâtel, le 29 janvier 2020
Art. 404 CC
Rémunération et frais
1 Le curateur a droit à une rémunération appropriée et au remboursement des frais justifiés; ces sommes sont prélevées sur les biens de la personne concernée. S’il s’agit d’un curateur professionnel, elles échoient à son employeur.
2 L’autorité de protection de l’adulte fixe la rémunération. Elle tient compte en particulier de l’étendue et de la complexité des tâches confiées au curateur.
3 Les cantons édictent les dispositions d’exécution et règlent la rémunération et le remboursement des frais lorsque les sommes afférentes ne peuvent être prélevées sur les biens de la personne concernée.